再论民事抗诉制度之终结

1、再论民事抗诉制度之终结 所谓民事抗诉制度，是指人民检察院认为人民法院作出的生效的民事裁判“确有错误”或具备法定条件时，要求人民法院进行再审的制度。新时期民事抗诉制度的建立，以1991年4月公布的中华人民共和国民事诉讼法为标志。从十余年来的执行情况看，民事抗诉制度与法治要求的悖逆程度愈加明显，因而有明智的学者提出“废除民事抗诉权是一种明智的抉择”，但也有学者认为：“民事检察制度在我国推进社会主义法治国家法制建设进程中不是可有可无，而是举足轻重。”由此，我们不能不对现行民事抗诉制度的终结与否再次进行深刻的反思。 一、问题的提起 宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。 中华人民

2、共和国民事诉讼法（下称民事诉讼法）第185条第一款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民检察院已经发生法律效力的判决裁定，发现，应当按照审判监督程序提出抗诉。”第186条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。” 虽然民事诉讼法规定抗诉程序的起动缘于公权力，但在检察实践中，人们看到，抗诉程序的启动均缘于当事人的申请；当事人申请抗诉无需缴纳案件受理费；各级人民检察院均将民事抗诉案件的办结数作为年度工作考核的一项重要指标。 由此，我们不能不提出下列问题：1、既然检察院的抗诉必然引起人民法院对生效裁判案件的再审，那么，宪法赋予法院的独立

3、审判权是否还有“独立”可言？2、向检察院请求抗诉可以不交纳案件受理费，那么，当事人申请再审制度的存在是否增加了诉讼成本？3、由1、2引申出的问题是：是修改宪法关于法院独立审判权的规定，还是终结检察院的民事抗诉权？ 二、民事抗诉制度立法上的缺陷 一是检察权凌驾于审判权之上。民事诉讼法第6条第二款规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判”。该款确立了人民法院对民事案件的独立审判权，应当说，它与人民法院是公民维护自身利益最重要、也是最后一道屏障的职能是相适应的，与司法公正的目标是相一致的。然而，民事诉讼法第14条又规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”该条确立了人民检察院的民

4、事检察权，它告诉人们：人民法院行使民事审判权过程中，必须受到检察院的监督。检察院对法院的民事审判活动实施法律监督，其实质就是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判（要求法院撤销其原判，重新改判）。法院作为国家的审判机关，在国家权力的分配和设置中，能够（也只能）行使对诉讼案件的审理和裁决权，即审判权，不能也没有其它权力，这本身已经体现了权力的相互制约。如果审判权在运作过程中，即在国家权力分工的范围之内行使其应有的权力，仍然受到某种外在权力的制约和监督，无疑是对法院独立行使审判权的不当干预。民诉法第14条实质上宣布了人民法院独立行使民事审判权的破产。 二是抗诉

5、时机的滞后性使民事检察成为纸上谈兵。民事检察监督制度设立的本意是让检察机关通过行使抗诉权，启动审判监督程序，纠正错误的裁判，从而监督人民法院的民事审判活动，促使其严格依照法律程序和法律规范审理民事案件，确保人民法院公正司法，维护国家法律的统一和尊严。人民检察院在诉讼程序中的中心任务是监督人民法院的审判活动是否合法。但是，民事诉讼法第185条对检察机关抗诉的时机作出了明确规定，即人民检察院只能对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉。该法条表明了检察机关对民事诉讼的监督是一种事后监督，抗诉只能发生在人民法院案件审理终结后。正是由于抗诉权运行的滞后性，决定了检察机关对民事诉讼的全过程不能参与

6、，自然对民事诉讼过程中所查证的事实和进行的程序一概不知，只能在案件审结后凭一方当事人在申诉时的陈述、描绘以及对原诉讼卷宗的阅读零碎地掌握，单凭这些手段要想达到对民事审判活动实行法律监督的目的是不现实的。 三是抗诉破坏了当事人之间的平等地位。民事诉讼法第8条规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”这就是说，在民事诉讼中，原、被告之间地位是平等的。法院与原、被告之间构建起一个等腰三角形的稳定结构，诉讼双方当事人之间围绕民事权益争议展开攻击防御，法官居中裁判，平等地保护双方当事人的诉讼权利。在这样一个等腰三角形的

7、结构中，其他任何一种外界力量的加入，都必然会破坏这种稳定的模式，形成无法控制的不规则四边形导致结构失衡，造成双方当事人诉讼地位上的实质不平等。然而，民事诉讼法第186条和第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”，“人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。在法院和原、被告之间的等腰三角形构架中，以法律的形式硬塞进一个检察院，破坏了原来应有的稳定结构，使新的结构永远处于不稳定的状态。其实，检察院抗诉的民事案件，必然有利于一方当事人。检察院抗诉的目的是要求法院修改裁判、纠正错误，修改裁判的实质是重新配置当事人之间的权利义务关系，这就意味着一方当事人权利减少，而义务增加

8、，另一方当事人则正好相反。权利减少而义务增加的一方当事人，必然会把主张和极力促成这一结果的抗诉人-检察院作为其对立面，尽可能地提出事实依据和法律理由，避免这一结果的出现。即要求保持原来的权利、义务关系，甚至增加其权利。众所周知，在民事诉讼中与一方当事人对立的只能是另一方当事人，因此检察院实质性地站在了对方当事人的立场上，这就完全违背了现代民事诉讼的基本规律-当事人平等抗辩原理。 三、民事抗诉制度实践中的尴尬 一是干扰两审终审制的正常执行。民事诉讼法第10条规定：“人民法院审理民事案件，依照法律规定实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”法律确立两审终审制，主要是基于一起民事案件经一审程序，如

9、当事人对裁判结果不能接受，可依法寻求上诉审（二审）救济，避免一审错误的裁判对当事人利益的损害。同时，二审法院也可通过审理上诉案件，监督一审法院的审判工作，发现一审法院审判工作中存在的问题，及时指导下级法院工作。但抗诉制度的设立，往往出现当事人放弃上诉权，回避二审，待一审裁判生效后再寻求抗诉，启动再审程序的情况。这种“合法”的行为打破正常的审级关系，使已经完毕的一审程序的所有工作功亏一篑，重新开始与第一审程序无大多差异的再审程序，干扰了两审终审制的正常执行，使二审程序成为“聋子的耳朵-摆设”，无形中弱化了二审法院的审判监督职能。 二是造成司法资源的浪费。现代司法理念要求贯彻司法经济原则，即以最小

10、的投入实现司法效益的最大产出。本来完全可以通过二审程序和当事人申请再审途径解决的问题，偏偏向一审法院的同级检察院申请抗诉，再由该检察院向上级检察院提请按照审判监督程序提出抗诉，而根据有关司法解释，上级检察院可以向二审法院提出抗诉，再由二审法院决定是自己再审还是交由一审法院再审。一件抗诉案件从当事人申请起必须周游两级检察院、两级法院才能进入再审程序，无论与二审程序还是复查再审程序相比，都是司法资源的巨大浪费。而且，由于周游的司法机关多，当事人等待的时间必然较长，无形中增加了当事人的讼累。 三是损害了一审法院裁判的权威。一起民事案件经过一审法院审理终结，如果当事人不上诉，则其作出的裁判发生法律效力

11、，产生相应的确定力、既判力和执行力，也就意味着当事人不得就已经审判的民事权利义务再提起诉讼；人民法院非经法定程序不得改变裁判的内容。但是，如果当事人在一审期间怠于行使诉讼权利、履行诉讼义务，而在裁判生效后，再通过检察机关抗诉启动审判监督程序，举出一审期间没有提供的证据，辩驳对方当事人的陈述，那么，一审法院将重新作出裁判。这对于原审裁判的既判力、确定力不能不说是一种极大的损害。对于怠于诉讼的当事人来说，一审裁判的权威性由此显得微不足道，因为，民事抗诉权的存在成为他们挑战一审生效裁判权威的有力武器。 四是否定了两审终审制和最高院的终审裁判权。根据我国民事诉讼法的规定，最高人民检察院对任何一级法院的

12、生效裁判都可以提出抗诉（第185条），而人民法院对人民检察院提出抗诉的案件，都应当再审（第187条），再审案件均应中止原判决的执行（第183条），而且，法律并未明确检察院抗诉的次数，实践中常出现检察院对维持原裁判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉的情况，这实际上使我国的“两审终审制”和最高人民法院的终审裁判权形同虚设。对此，最高院不得不在1995年10月6日给四川省高院的批复中作出限制性规定：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案

13、件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。尽管如此限制，依旧改变不了上述二权形同虚设的现状。无怪乎一位外商在中国参加诉讼后发出这样的感叹：中国的最高人民法院实际上不是终审法院，法院没有终审权的国家不可能是法治国家。 四、终结民事抗诉制度的客观必然性 首先，从民事抗诉制度的起源看，其历史使命已经完成。我国的民事抗诉制度起源于前苏联。苏联十月革命胜利后，根据列宁统一法制的理论观点和法制原则，建立了不同于资本主义国家的社会主义检察机关。二战以后，东欧各国纷纷效仿苏联。苏联和东欧各国的检察机关，在民事诉讼中享有广泛的职权，可以提起诉讼，并有权参与庭审，进行陈述和发表意见；对民事判决、裁定和决定

14、提出抗诉，并有权终止其执行。受前苏联民事诉讼立法的影响，我国民事诉讼法亦对检察院的民事审判活动的监督地位作了相应规定。 分析各国关于民事检察制度的立法，我们可以发现，尽管德、日、法及英美等西方资本主义国家和前苏联、东欧以及我国民事诉讼法都规定了检察院参与民事诉讼，但是参与民事诉讼的目的和功能有着本质上的差异。西方资本主义国家检察院参与民事诉讼是基于公益原则，作为社会公共利益的代表者提起或参加民事诉讼，在诉讼中处于当事人的地位。前苏联及东欧国家的做法，却并未达到其预期的目的，不管是在理论上，还是在检察实务中，都存在诸多问题。西方资本主义国家排除检察院对审判权的监督，与其一直重视程序正义、诉讼公正

15、，强调法院审判权独立密切相关。审判权独立、裁判者中立是诉讼公正最基本的要素。审判权独立在本质上要求排除外在的任何干预。前苏联、东欧及我国民事诉讼虽然也规定了审判权独立，但这种独立是十分脆弱的，与西方资本主义国家的审判权独立不能同日而语。正因为如此，检察院对法院审判活动行使监督权的结果又反过来加剧了审判权独立的弱化。所以，在前苏联及东欧国家解体以后，各国都抛弃了这一制度，从某种程度上来说，民事检察制度已经被历史所抛弃，历史已经证明这种制度只能是“画饼弃饥”式的空想。 其次，从建设社会主义法治国家的要求看，审判独立的理念排斥民事抗诉制度的干预。审判独立是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律规

16、则。在我国，审判独立表现为人民法院依法独立行使审判权。坚持审判独立可以使司法权与行政权分立，使得法律由国家权力的附庸变成控制国家权力、国家生活和社会生活重要活动的独立规范体系，为法治社会的建立和发展奠定了坚实的基础，从而使以权力为中心的社会向以尊重、保护广大民众个人自由与权利为依归的法治社会过渡。坚持审判独立，才能顺利实现社会公平和正义这一法治国家所追求的理想和目标。从中外各国数百年社会发展正反两方面的经验教训来看，审判独立不仅是实现司法公正不可缺少的基本条件和手段，而且是实行法治的必要条件，没有审判独立，司法公正就将失去依托。司法公正和审判独立，二者互相依存，审判独立本身就隐含着司法公正这一

17、目标；司法公正的实现必须依赖于审判独立，而审判独立为司法公正的实现提供了前提条件。 联合国关于司法机关独立的基本原则第2条规定：“司法机关不偏不倚，以事实为根据并依据法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”第4条规定：“不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉，法院作出的司法裁决也不应加以修改”。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的任何干涉，一旦审判独立受到影响或威胁，其结果必然是损害社会正义和司法公正，并影响这种权力的终局性和权威性。因此，审判独立必然要求排除

18、任何权力、任何机关的干预和影响。“在任何社会，只有法院才是通过诉讼最终解决纠纷的机关，绝不能在法院之外再创设另外一司法机构与法院分享审判权，或有权否定法定的最终裁判，否则既不利于维护审判的独立，也不能实现裁判的公正，并将使法院毫无权威而言。司法越具有权威，法律才越具有权威”。因此，在建设社会主义法治国家的今天，我们应当理直气壮地宣告：再也不能给民事抗诉制度一席之地了。 第三，现行民事检察队伍的素质难以肩负要求很高的抗诉任务。在现实社会中，大多数人甚至包括相当数量的职业法律工作者，皆认为法律是明确的、自成一体的独立体系，只要有确定的事实，就一定能确定适用的法律，从而也就一定能得出一个正确的裁判。

19、整个法律的运作在这些人眼中就成了一台重复运转的加工机器，只要提供一定的加工材料-事实和法律，就一定会生产出同型号的产品-裁判。殊不知，法院处理民事案件和适用法律的过程是一种复杂的，以法律为框架和主线，综合考虑政策、经济、文化、心理、社会发展等多种因素的高度技术性的创造性活动。这种创造性活动的特质，没有多年从事审判活动的实践是很难理解和把握的。正是在这种意义上，美国大法官霍姆斯才强调“法律的生命始终在于经验而从来不是逻辑”。与有着半个世纪民事审判历史的人民法院相比，民事抗诉制度1982年后才开始试点，1991年民事诉讼法颁布后，才得以在全国范围内开展起来。姑且不论现行民事检察队伍掌握了多少民事诉讼专业知识、积累了多少民事审判经验，只将这10年之数与50年之数相较，要想这支队伍完成监督法院民事审判活动、促进公正司法的任务，无异于痴人说梦。 第四，活生生的抗诉实践宣告了抗诉制度在审判监督程序中地位的无足轻重。1999年至2001年，如皋法院审结民商事再审案件171件，其中检察院抗诉23件