海事行政许可存在的问题与对策

1、海事行政许可存在的问题与对策 随着国家行政许可法的进一步贯彻实施，海事管理机构如何运用“行政许可”手段，充分履行海事行政监管职能，有效维护行政管理相对人的合法权益，确保安全监督管理工作务实、高效、廉洁的海事形象，促进水上运输业的健康发展，值得大家研究。 一、行政许可定义和设置原则 行政许可，即行政审批，实际上行政审批范围较广于行政许可，行政许可是行政机关应相对方申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。即所谓的“赋权说”。但从目前行政法律的发展现状分析，法学界对这种说法目前存在较多的争论。现代行政法中对行政许可定义是指行政机关

2、在行政管理相对人具备特定的法定要件时，作出的具有解除由法律、法规设定为一般不作为义务的法律效果的行为。简单地说，许可是“一般禁止的解除”。是赋予相对人特定权益的授益性行政行为。行政许可作为行政管理机关一项重要的具体行政行为，在设置上应遵循一定原则。首先必须遵循法定原则。即行政许可设立必须有法律依据，应按照法定的权限、条件和程序进行，并且，其纠纷的解决同样必须依照法律进行。其二行政许可必须坚持公开、平等、民主原则。其三行政许可必须遵循合理裁量的原则。其四行政许可必须遵循便民、及时和效率原则，减少环节、简化程序、提高行政效率，海事行政许可作为政府管理内容的一部分，其行政许可的设定也应当遵循以上基本

3、原则。 二、目前海事行政许可的范围和内容 目前海事管理的行政许可范围较广、种类较多。涉及到通航管理、船舶管理、船员管理、危险品和防污染管理等四个方面的45个主要审批项目。 （一）通航管理方面 水上水下施工作业、港区岸线使用核准、外国藉船舶进入非对外放水域、沉船沉物打捞作业、航标设置、撤除、国际航行船舶进出审批。 （二）船舶监督管理方面 国际船舶进、出港口许可、船舶所有权登记、船舶国籍登记、船舶变更、注销等登记、船舶进出港签证等。 （三）船员管理方面 海员证签发、适任证书（引航员）签发、船员服务簿签发、船员专业、特殊证书签发、海员证申办单位资质、船员出境证明签发等。 （四）危险品及防污染管理方面

4、 船上油污应急计划审批、船舶垃圾管理计划审批、船舶液体危险货物水上过驳作业、危险货物安全适运申报、船舶载运危险货物许可、船舶排放压载水审批、船舶供受油审批、拆船作业、洗舱、残油、污水接受等审批、船舶、码头使用化学消油剂审批、危险货物申报员资质、码头危险货物作业许可等。 三、海事行政许可目前存在的问题 （一）海事行政许可的设定权不明确，设定主体多 1、国家法律、法规设定的行政许可项目少，规章及以下设定的许可项目多，海事行政许可的设定过多，过滥。目前法律、法规设定海事行政许可在海事监督管理工作中一直发挥着重要的行政管理作用。臂如水上水下施工作业审批，船舶国籍登记、所有权登记、船舶载运危险货物审批等

5、等。但目前国务院以上部门制定的法律、法规设定的海事行政许可比较少，占目前主要海事行政许可的约35.6%。而国务院所属部委规章设定的行政许可和部海事局规范性文件设定的行政许可多，占整个海事行政许可数量的64.4%。其中，规章设定的许可臂如：海员证申办单位资质、危险货物适装申报等占许可数量28.8%。部局规范性文件设定的许可臂如：各类申办员资质、码头危险货物作业审批等占许可数量35.6%。 2、依据国际海事组织的公约或修正案设定的海事行政许可多。我国作为国际公约缔约国，履约是国家义务。但履约不完全是海事机构的权利和职责。长期以来，海事系统只要谈到国家履约，就认为是海事系统的职责，要履行公约内容或条

6、款，对外管理就一定要设置行政许可，这种现象现在仍然存在。目前海事系统依据公约的强制性规定设置的行政许可占到了海事行政许可数量的约31.1%（数据包括公约的规定以国家规章的形式确定的和部局规范性文件设定的）。臂如船员教育与质量体系审核、船上油污应急计划审批、垃圾管理计划审批和残油接受审批等。 （二）必要的海事行政许可设定的法律层次低 目前必要的海事行政许可设定的法律层次较低。绝大部分是规章及以下规范性文件设定的行政许可。从我国履约的常规做法看，公约强制性部分规定内容都应以国内法的形式颁布实施。但是除了危险品和防污染管理方面的许可在海环法等法律、法规设定的较多外，其他必须设定许可的通航管理、船员管

7、理等方面的许可，法律、法规设定相对太少。随着管理相对人法律意识增强和行政许可法的贯彻实施，我们如不采取措施及时应对，将可能出现海事行政诉讼败诉案件。 （三）海事监督管理存在重许可、轻监管现象 目前国家对海事机构水上安全进行监督管理的角色主要是定位在“国家监察”，也就是说海事部门要充分履行职责，目前主要还需在检查监督方面下大力气，特别是行政许可的事后监管方面。但是目前谈到要履行监察的作用，首先想到的是管理项目要设置行政审批。而且只重视事前审批，忽视事中和事后的监督管理跟不上安全形势需要。用审批取代日常监督，往往一“批”了之，以“批”代“管”现象比较突出。臂如船员持证后的持续胜任能力检查问题。而且

8、“管了管不好，管了不该管”的事。这种现象不但未发挥出安全监督管理的作用，也会侵犯行政管理相对人的合法权利。 （四）海事行政许可的环节多、手续烦琐、效率低 目前，海事系统的某些行政许可在审批时，存在办事难的现象。主要原因是审批的环节多，申请材料多，而且手续烦琐。而作为履行审批的海事机构，因为内部管理手段滞后或其他原因，工作效率也不高。 （五）海事行政许可制度缺乏公开、有效的监督制约机制 目前海事许可缺乏有效监督制约机制，缺乏公开透明的办事程序。主要表现在一是许可程序、要件、期限等欠公开，不透明，内部规定多。目前法律、法规设定的海事许可大多有内容，但无公开的程序法支持，而影响许可工作的系统内部各种

9、文件太多，许可内容变化快，行政许可相对人无所适从。二是政务公开落实不到位。即使有些部门推行政务公开，公布许可程序，但措施和方法不明确，行政许可相对人并不知道通过何种渠道和方法来了解程序。三是内部监督机制不健全，岗位职责不明，相互推诿扯皮情况时有发生，岗位落实不到位，责任无法追究。 （六）行政许可的具体执行部门权力大、责任少，履行义务少 根据授权不同，目前各级海事机构有不同行政许可项目，其审批工作主要是由承担该项业务的内设部门来完成。但从现实的情况看，行政许可相对人不满意的原因也主要是针对各级部门在审批时存在的问题。主要表现在：部门或岗位人员“权”的意识浓，权力大，责任少。只注重发挥权力，不注重

10、履行义务，而且工作标准不严格执行，许可因人而异，尚存在 “门难进、脸难看、事难办”现象。另外，某些岗位人员素质不高、工作服务的意识不强。臂如因申请人材料不全，而不予审批的许可，不能及时告诉申请人具体原因和理由，行政许可相对人意见较大，影响了整体海事形象。 四、解决目前存在问题的对策 （一）统一思想、提高认识，树立“许可为民”的理念 解决目前海事行政许可存在问题的关键问题是各级海事机构要提高对行政许可重要性的认识。监督管理工作要真正以“三个代表”的重要思想为指导，就是要把监督管理思想统一到市场经济的大环境中，落实到目前行政审批改革的实践中去，树立“主权在民”思想，使权力来源于人民，服务于人民。把

11、海事行政许可定好位，使管理不越位，不错位，同时在实践中，让许可工作积极的为“有限政府”服务，切实有效地维护企业或船员权益。 （二）扎实作好海事行政许可的立、改、废工作 一方面是对规章及以下海事规范文件设定的许可项目，要加大清理力度，在积极的有效评估基础上，确定许可项目的立、改、废。这项工作从水源头预防和治理腐败都有其重要的现实意义。另一方面对目前法律、法规确定的行政许可项目，还需要以规章形式在许可上予以支持，避免太多内部规定的随意性，确保许可工作的合法性。譬如船舶明火作业许可，危管防污的有关许可等。要抓住海安法、船舶法、船员管理条例等多部法律，在清理行政许可项目基础上，及时将必要的许可项目以法

12、律和法规的形式确立起来，为我们将来开展许可工作，丰富管理手段，提供有力的法律保障。但在清理和研究不需要设定哪些许可时，必须掌握以下不设定原则：一是通过市场机制或其他法律能够有效解决的，不应设定。譬如船公司安全责任管理；二是通过规范的中介机构（或组织）自律（或行业管理）能够解决的，不应设定。譬如船员教育培训机构设立、审验和教育质量体系审核。三是通过制定和实施强制性标准能够解决的，不应设定。譬如公约部分强制要求、船员培训设备设施配备强制要求。四是能通过事后监督管理方式解决的，尽可能的不设许可项目。譬如船员适任能力持续性等。 （三）创新监督管理手段，强化行政许可的事后监督 创新监督管理手段，拓展监督

13、范围，提高事后监管的行政效率和技术含量，避免“重许可、轻监管”现象发生。首先要建立适合市场经济运行规律的海事行政许可定期评估制度，及时重新设置、取消或调整许可条件、内容。第二是要树立海事一盘棋思想，充分利用网络科技手段，建立水上立体、宏观动态监督管理的模式和管理制度，避免监督管理的“单打一”现象，强化事后监管。第三加大对海事监督管理的基础建设的硬件投入，为海事事后监督管理工作提供装备支持，用现代化管理设备杜绝管理的“死角”和“盲角”。第四要积极引导和扶持行业管理组织，让其参与海运行业管理，分担安全管理责任，减轻海事行政许可事后监督管理压力。总之要通过创新管理机制、方法和手段，加强事后监管力度。

14、 （四）建立科学的行政监督制约机制，积极落实行政执法责任制 在积极及时的规范许可设置、许可程序和内容基础上，不断丰富和完善各种执法监督的形式、内容和手段同时，要加强对许可工作的监督检查机制建设。要以执法责任制、责任追究制和廉政责任制等制度为保证，明确职责，发挥部门、纪检和执法检查的整体合力，利用暗访、检查、举报和投诉等渠道，及时纠正违法行为严惩行政不作为人员，杜绝腐败现象发生，确保行政许可工作的严肃性，有效维护行政管理相对人的合法权益。 （五）建设“阳光海事”，积极推进和深化政务公开 公开海事行政审批是建立务实、高效海事形象的基本条件。在审批方面要想方设法方便老百姓，让老百姓满意，树立良好海事形象和权威，就必须创新政务公开手段，深化政务公开的形式和内容。为此，各级海事机构要充分利用各种电子信息、新闻媒体和政务大厅的形式继续深化政务公开工作。同时要积极简化内部审批程序和环节，将海事行政许可的程序、内容、条件、时限和收费等工作置于“阳光”之下，杜绝“暗箱操作”，减少许可随意性，充分接受社会监督，让行政相对人理解、支持我们的海事行政监督管理工作。 （六）加强许可补救制度研究，减少或避免海事行政败诉案件发生 正因为行政许