法律对行政权限掌控体系完善

1、法律对行政权限掌控体系完善一、行政权力的渊源及其发展权力包括公权力和私权力，国家权力则是公权力的主要组成部分。行 政权属于国家权力的一种，其概念源自西方政治思想史中的权力分配 理论，并可追溯至古代希腊哲学家亚里士多德。他在著名的政治学 一书中就提出，政府由三种人组成：讨论的人、执行法律的人以及解 决纠纷的人。英国在十五世纪时就有立法权和行政权的观点，国王行 使立法权必须取得议会的同意，但国王能够自主处理行政事务不受议 会的干预。 (1) 作为一种政府组织规范，英国思想家洛克在十七世纪最 早提出国家权力应由立法权、行政权和联盟权三个部分组成，这种分 权学说在稍后由法国自由主义思想家孟德斯鸠正式提

2、出。孟氏政治思 想的核心是自由，即一个人能够根据自己的意志行动，包括政治自由 和个人自由。他认为政治自由是政权准确组织的结果和目的，由此提 出国家权力可分为立法权、行政权和司法权并应将之授予不同的机关 的分权学说。这三种权力既是独立的，又是互相牵制、互相制约的： “当立法权和行政权集中于一个人或同一个机关之后，自由便不复存 有了 ；如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存有了 。” (2) 孟德斯鸠关于权力分享的理论为美、法等国的宪法实践所采纳，但他对行政权概念的理解则无法摆脱时代的局限。他认为， 行政权是国家意志的执行，应由国王或君主来行使，“因为政府的这 个部门几乎时时需要急速的行动

3、，所以由一个人管理比由几个人管理 更好一些 。”(3) 发展到今天，人们对行政权的理解日趋科学、 清晰，其中比较权威的传统定义当推布莱克的观点：“行政权 ( Executivepower )即执行法律的权力，它是总统根据联邦宪法第二 条的规定而享有的广泛的权力 ；它与制定法律及对法律纠纷实行裁决的权力相区别。” (4) 我国法学界一般认为，行政权是“由国家 宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的 权力，是国家权力的组成部分。” (5)如上所述，人们习惯于从权力主体的角度来界定行政权，行政机关依 法享有行政权力。在早期自由资本主义时期，对国家行政事务的管理 只能由行政机关来

4、实行，行政权力运行的目的被严格控制在建立一个 具有同等权利的公民能够安全地自由竞争的社会秩序上，行政权力的 内容和范围以及运行程序都由法律明确规定。一个好的政府是管事最 少的政府，它的使命只在于保障人们的自由。因为早期资本主义国家 的传统社会事务范围相对狭小，相对简单化的行政权力也就足以满足 社会的需要。但随着西方在上世纪末尤其是本世纪初的急剧现代化， 社会关系日益复杂，社会事务剧增，作为执行法律并对社会实行有效 管理和组织的行政权力的日趋扩张成了必然趋势，其范围也不但限于 维持社会秩序的安全，还更多地从事社会福利、公共服务、经济发展 等过去所从未涉及的领域，科学技术的飞速发展和产业规模的激剧

5、扩 张也要求政府承担很多私人所无法独自完成的经济事务。行政权力在 今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位 的影响。行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行 政机关不但扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象 的行政立法权、行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多 样。和立法权、司法权相比，今天的行政权力已变得前所未有的强大。综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂、由弱 小到强大的演化历程。行政权力的这种持续扩张的趋势，是其最为典 型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活、外部

6、范围的不确定性相 结合，极易造成对公民个人权利的侵害。公民个人权利又称公民权， 是由宪法和法律确认的公民个人在一定社会中所享有的自由和权能。 依人民主权理论，作为国家权力的重要组成部分的行政权，源自人民 的公民权，是由公民权派生而来的，其目的在于保护人民的权利和自 由得以充分实现。不过，行政权力的持续扩张，尤其是以运行方式灵 活、范围幅度模糊为特点的行政自由裁量权的持续扩大，使得通过法 律对行政权力的明晰化更为困难，拥有行政权力者受到的制约与监督 有限，不能有效地防止权力行为的异化，公民个人的权利无时无刻不 在行政权力的阴影笼罩之下，实践中极易受到行政权力的侵害。而法 律规定的滞后、僵化往往不

7、能适合这种行政权力的扩张态势，使得这 种侵害很难得到传统法律的有效保护。其次，行政权力的扩张易于造成行政专制、独裁。我们知道，社会发展的强烈需求导致了行政权的扩张，这种扩张意味 着行政权力更多地介入了国家政治和社会生活的各个方面，人们要求 政府在维持社会的安全秩序之外，还要为社会成员提供尽可能多的社 会服务，并尽可能快地促动经济文化的发展。传统的行政权与立法权、 司法权的界限是清楚的，而现代行政权的功能已极大地包容着立法性 和司法性功能。对后者来说，行政权在社会生活中所起的作用已占据 着绝对的优势，在向来被称为三权分立模式典范的美国，执掌行政权 的总统的权力已很难被国会和联邦法院所动摇，本世纪

8、发展起来的独 立管理机构更是集立法、行政和司法三权于一身，在国家事务管理领 域扮演着独特的角色。 (6) 实际上，行政专制在很多国家都已初现雏形， 并有进一步发展的趋势。而行政专制，尤其是行政首长的独裁最直接 的后果就是破坏不同权力之间的平衡，损害社会成员的民主自由权利。再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色 的权力腐败提供了滋生的土壤。权力具有非平等性，以命令与服从构成的轨迹运行。它意味着权力关 系中的一方对另一方的支配。同时，权力又具有可交换性，权力能够 脱离权力主体、客体而发生异化，以至于发生权力商品化的现象，权 力由此而演化为权力资本。 (7) 因为权力资本的增值

9、功能，权力腐败便 不可避免。十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋 于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力是所有公权力中涉 及社会事务最为广泛的权力，其异化为权力资本而使权力者腐败的机 会更多。行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能， 而行政权力的行使自由度的持续增加则为权力腐败提供了更多的便利。 腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。二、对行政权力实行法律控制的必要性行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化持续发展的要 求。尤其在我国当前这种特殊时期，持续提升经济效益、加速社会发 展是建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目标的必然 要求

10、。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须增强对行 政权力的法律控制。这种控制的必要性具体体现在如下几方面：1 、体现“主权在民”的精神，防止权力的异化。行政权应由法律加以限定，因为法律是由人民的代表制定的，它体现 的是人民的意志，这是人民主权理论的基本要求。卢梭就曾指出，主 权在民，人民是真正的主权者。美国政治家托马斯 . 杰弗逊宣称：“构 成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉。” (8) 汉密尔 顿、麦迪逊等联邦党人也都认为，“人民是权力的唯一源泉。”行政 权力是执行法律的权力，它一般由少数执掌权力者行使，从一般的意 义上讲易于凌驾于人民之上。权力的异化常常使得行政权成为

11、拥有行 政权力者获得个人利益的工具，完全背离其本来意旨。只有将行政权 控制在法律预设的范围之内依法定程序运行，才能使行政权真正体现 人民的意志，“人民主权”才不至于成为一句空话。我国是人民民主 专政的国家，人民是国家的主人，一切权力包括行政权力都来源于人 民，人民通过人民代表大会的形式行使自己的权利：选举执掌行政权 力者并通过立法明确行政权力的范围、内容。行政权力的存有和行使 来源于人民，应该以为人民服务为其最终目的。增强对行政权力的法 律控制以防止权力异化损害人民民主权利，是人民民主专政国体的内 在的必然要求。2 、宪政民主建设的要求。所谓民主，就最一般的意义来说，指人民当家作主，人民能够充

12、分地 表达并实现自己的意志，它与专制相对立。从民主的角度来看，法律 的力量在于它承认和保护个人的尊严和权利。为此，人们有权利选举 出代表并制定代表民众利益的法律，然后通过法律实行管理。不过，民主制度也有其弊端，因为人性的弱点，因为权力本身的固有特性， 很难保证通过选举产生的官员就一定能够按人民的意志去做。罗尔斯 就认为，即使是由选举产生的政权也很容易成为非正义，“政治制度 中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积 累并成为不平等。利用国家和法制的力量，那些得到利益的人总是能 够保证他们自己处在一个有利的地位 而普选制并不是一个有效的对策 。”(9) 面对民主理论的这个致命缺

13、陷，宪政理论更多地 将注重的目光投向对公共官员的法律限制，认为法律的力量正在于其 约束当权者的水平，主张对于通过民主选举产生的政府也要严格防范， 强调通过对于政治权力的制度化的限制以保障个人权利和创造宪政秩 序。随着政治实践的发展，人们已经更进一步地理解到，民主选举权 力机关和对经选举产生的政治权力实行法律控制同样重要，宪政民主 理论应运而生：既强调公民广泛的参与，也强调对政府权力的控制。 行政权力扩张的后果之一就是导致行政专制和独裁，使得行政权力不 再能体现人民的意志，民主制度遭到破坏。通过法律对行政权力加以 严格控制以防止其侵害人民的民主权利，不但是民主制度得以存有的 保障，更是宪政制度的

14、核心内容和宗旨所在。3 、保障基本人权的需要。公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利：政治自由权 利、财产权利等。这些权利的存有是公民个人得以在社会上生存、享 有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提。因为行政权力是国 家权力，不但负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害 的义务，同时还具有强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并 以国家强制力为后盾，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服 从的地位，极易受到侵害。行政权力的无所不在，使得公民很难对其 造成的损害作有效的防卫，其后果是极其严重的。所以，将行政权力 控制在法律规定的权限范围之内，并使之严格依照法定的程序行使

15、， 一方面能够防止行政权对公民基本权利的不法侵害，另一方面权力的 合法行使又起到保障和促动公民基本人权的作用。控制行政权力以防 止其滥用和越权行使是保障基本人权的重要前提和基本手段。4 、维护良好社会秩序的需要。行政权力涉及国计民生，其支配力和影响力及于社会、政治、经济生 活的所有领域。如果行政权力肆意扩张不受约束，持续地侵害公民的 权利，必然导致公民对政府的不信任感增强，社会将处于一种紧张状 态，安定团结的良好社会环境就难以形成。反之，合法、良好的行政 权力运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并所以 而增强公众对政府的信任。这种信任能够使得公众对政府的行为产生 认同感并自觉接受

16、管理、严格遵守法律，减少社会不法行为的发生机 率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的 社会秩序更易形成。5 、社会主义市场经济体制建设的迫切要求。建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。 市场经济体制的确立，意味着改变以往依靠行政命令管理经济的方法， 充分发挥市场在资源配置方面的作用，以市场为中介推动经济活动的 运行。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经 济自主权利，又不能滥用行政权力去干预市场运行。首先，政府不再 直接作为经济活动的主体，其主要职能应转变到培育市场、管理市场 并依靠各种法律手段对市场运行实行宏观调控方面来。这种宏观

17、法律 调控是政府依据法定的职权和程序，对构成市场运行机制的各个要素、 每个环节所实行的调节和控制，它保证市场健康有序地运行。其次， 政府的宏观法律调控应遵守合法性原则，超越法定范围和权限的不适 度的干预，不但不能发挥宏观调控的应有作用，反而会有碍市场的正 常运行，对市场经济体制造成极大的破坏。因为行政权力本身固有的 扩张特性和其后强大的国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体 却难以预见，也难以作有效的防卫，市场经济很容易所以而失序。只 有将行政权力控制在合法的范围之内依法定程序运行，才能既充分发 挥政府在市场经济体制中的保障和促动作用，又防止其对市场运行的 不法侵害。通过法律控制行政权力的运

18、作对市场经济体制的建设显得 更为迫切。三、增强与完善对行政权的法律控制机制传统的行政权来自于权力分立理念，加之行政权行使方式的自有特征， 对传统行政权的法律控制机制一般以权力制衡原理为理论依据，其表 现形式是在明确行政机关的实体权力范围的前提下通过其他公权力如 司法权、立法权对行政权力实行制约。随着行政权的扩张，现代行政 权的控制机制有了新的变化，这种变化突出表现在社会控权与行政权 自控机制的兴起以及对程序控权机制的日益重视等方面。 (10) 下面作 者从控权主体的角度对行政权的法律控制机制作一具体阐述。(一) 对行政权的立法控制立法权通过制定法律以体现人民的意志，宪政民主理论要求行政权力 的

19、行使不能违背人民的意志即不能超越法律的规定。所以，用立法权 控制行政权这种传统的方法仍然是最有效的方法之一。对行政权实行 立法控制的主体是立法机关如议会等，在我国国家立法权的主体是全 国人民代表大会及其常委会。立法权对行政权的控制表现在如下两方 面：1 、立法机关通过立法手段控制行政权，即立法机关通过制定法律来 规定行政权力的范围和运行程序，以防止行政权力的滥用、逾越和无 序运行。首先，立法直接设定行政权的实体内容，对不同行政主体所 享有的权力作具体的规范。行政机关组织法就是这种立法，行政权力 只能依据其组织法才能存有。 (11) 具体的行政管理法律规范对组织法 所规定的行政主体的抽象权力作更

20、进一步的具体化。 (12) 两者结合起 来，行政权力的范围一般就会比较明晰。此外，立法机关有时还基于 现实需要通过授权立法的方式给予行政机关超出其组织法范围之外的 权限。 (13) 公务员法律规范则对执掌行政权力的公务员的权限范围作 比较明确的规定，并对越权者予以惩处。其次，立法对行政权力的运 行程序作出规范，明确行政权力的运作过程，防止因为程序不公正而 损害公民的合法权益。因为法律对行政权力的实体内容的规范毕竟是 有限的，而行政自由裁量权的持续扩大日益暴露了实体规则在对行政 权力的控制方面的缺陷，人们所以而将目光转向更注重公正性的行政程序上来，希冀通过对行政程序的规范以达到追求行政公正的目的

21、（14） 。在西方普通法系国家，行政法的核心理念“自然正义”就是一 项最基本的程序法原则。在我国，以行政处罚法为代表的行政程 序立法已迈出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作为实现对 行政权控制的更为经常和有效的手段。2 、立法机关依法在事后对行政权监督控制。依宪政原则，宪法和法 律是人民意志的体现，具有至高无上的权威，行政权力的行使不能与 之相违背，否则理应无效。立法机关作为立法者一般享有对行政权力 的行使是否严格遵循宪法和法律的规定的监督权。立法机关的监督权 一般体现在两方面：一是撤销违背宪法和法律的行政法规、行政规章 等规范性法律文件。行政立法在法律体系的层级关系中从属于宪法和 法律

22、。一旦行政立法与宪法、法律相抵触，立法机关有权予以撤销， 从而达到控制行政权力的目的。我国宪法明确规定，全国人大“监督 宪法的实施（第 63 条）”，全国人大常委会“监督宪法的实施；撤销 国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令（第 67 条）”。二是追究行政首长的政治责任。行政机关一般多实行行政首 长负责制，行政首长的责任重大，权力也较为集中，其违法的可能性 和危害性都较大。且不受一般的公务员法的约束，立法机关能够通过 追究其政治责任而达到控制其权力行使的目的，例如质询、罢免、弹 劾等。（二）对行政权的司法控制和立法权、行政权相比较，司法权具有很独特的地位。一般意义上的 司法权指

23、审判权由法院享有，司法独立是最基本的宪政原则之一。我 国宪法也明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受 行政机关、社会团体和个人的干涉（第 126 条）。”行政权力的行使 如果违背了宪法和法律的规定，相对方能够依法诉诸法院，法院通过 行使审判权以达到将行政权约束在合法范围内的目的。行政权力司法 控制的主体是法院，其主要是采用对行政权力实行司法审查的方法以 纠正违法的行政行为并对由此给相对方造成的损害给予相对应的补救。因为各国的宪政体制、历史文化与法律传统不同，司法审查制度的内 容因国而异。一般来说，司法审查指法院审查国会制定法律是否符合 宪法以及行政机关的行为是否符合宪法和法律来说

24、。法院审查国会立 法是司法权对立法权的制约，不是本文所要讨论的范围。从行政权力 的角度来说，司法审查指行政诉讼，即行政权力行为的合法性受到行 政相对方的怀疑而由司法机关审查并加以裁决。因为司法机关的活动 奉行独立原则，加之在历史发展中法院一直享有崇高的威望，作为外 部监督机制的司法审查被认为是保护个人自由和权利的坚强堡垒。没 有司法审查的有力保障，行政法治就是一句空话，个人的自由和权利 就缺乏保障。同时，司法审查的存有对行政人员也产生一种心理压力， 能够促使他们谨慎地行使权力。从世界各国的司法审查实践来看，其差异主要在司法审查的主体和内 容范围两方面。司法审查的主体在英美普通法系国家是普通法院

25、，大 陆法系国家一般则设立专门的行政法院来处理行政案件；司法审查的 范围大多很宽泛，涉及行政权力行为的绝绝大多数。我国的司法审查 制度正式确立于 1989 年，由中华人民共和国行政诉讼法加以规范 (15)8 年来，司法审查制度不但在保护公民合法权益、促使行政权力的 合法运行方面起了巨大的作用，而且改变了国人传统的法律意识，促 动了人们法治观点的形成。不过，随着法治建设的推动，行政行为中 的抽象行政行为、内部行政行为不受司法审查、无法对违宪行政行为 作有效的审查等现状极大地削弱了我国司法审查制度的作用，越来越 不适合法治建设的要求。我们认为对行政诉讼法的修改应尽早提 上议事日程。(三) 关于行政

26、权力的自律机制对行政权力实行法律上的有效控制，司法权、立法权都具有不可替代 的重要作用。司法控制对保证行政活动的合法性和私人的权利起着重 要作用，因为这种控制由行政系统以外的人实施，按严格的程序实行， 具有很强的客观性和公平性，能够得到社会公众的信赖。立法机关的 控制由代表人民意志的议会实行，具有权威性和民主性，容易得到社 会的共鸣。不过，这两种方法都有其本身不可避免的缺陷：立法控制 只能针对重大的行政违法行为，且不具有经常性；而司法控制则是事 后的控制，加之司法审查须由当事人请求才能发生，审理程序缓慢， 费时费力，难以防止行政违法的发生。当代行政权力的行使的自由裁 量度很高，很多行政活动具有

27、很强的专业性、知识性，法院和议会也 难以把握。行政机关体系是典型的上下级领导、命令和服从的关系， 上级能够随时纠正下级的违法和不当行为。从提升行政效率和维护行 政机关良好形象的角度来考虑，行政机关有必要增强自身的监督控制 机制的作用。这种控制不但迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和 全方位性，能满足随时保护公民权利的作用以及行政机关既不影响行 政效率又减少行政违法的良好愿望。这种以行政机关为主体的行政自 律机制在当代得到了持续的发展。1 、行政机关对下级机关的控制。作为国家意志的执行者的行政机关，承担着繁重的国家行政管理事务， 拥有大规模的机构和成员。为有效地组织行政机构的活动和促动社会 经济

28、的发展，行政机关长期以来形成了严格的上下级之间的命令和服 从关系，从属性是行政权力的重要特征：下级对上级有服从的义务， 上级对下级有命令支配的权力。所以，上级行政机关能够有效地对下 级机关的权力加以监督，纠正其违法行为。这种行政权力的自我控制 从我国的宪法中能够清楚地看出：“国务院统一领导地方各级国家行 政机关的工作，改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指 示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定或命 令（第 89 条）”，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部 门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级 人民政府的不适当的决定（第 108 条）

29、。”这种基于宪法的一般性权 力控制，通过报告、命令、指示、检查指导等行政活动形式，能全方 位地保证行政机关的日常性权力行为的合法有序。除了这种在日常行 政管理活动中存有的一般性监督以外，当前在我国基于这种权力层级 关系存有的行政权力自我约束机制主要有如下几种：（ 1）行政复议制 度。即当行政机关在行使国家行政管理职权时与相对方发生争议，依相对方的申请，上一级国家行政机关或法律规定的其他行政机关依法 对有争议的具体行政行为实行审查并作出是否违法的裁决的法律制度。 我国于 1990 年颁布、 1991 年施行的行政复议条例对行政复议制度 作了较为全面的规定。行政复议作为国家行政机关的内部约束机制，

30、 是由上级国家行政机关对下级国家行政机关实施的一种制度化、规范 化的层级监督，是从行政命令、指挥权中分离出来的间接的、独立的 监督形式，是对行政活动的违法性实行事后补救的行政救济制度。（2）信访制度。国务院于 1995年 10月颁布、 1996年 1月实施的信访条 例，使长期以来一直存有于行政活动之中的信访成为一项较为完善 的内部监督制度。公民、法人或其他组织能够依该条例的规定，采用 书信、电话、走访等形式向与信访事项相关的行政机关或其上级行政 机关反映情况、提出意见、建议和要求，行政机关理应依法处理。信 访制度能使行政机关较充分地了解下级机关的工作情况和群众的意见、 看法并即时地作出反应，纠正自身或下级行政机关的违法或不适当行 政行为，从而有效地将群众的社会监督和行政机关的层级监督结合起 来以发挥其应有的作用。（ 3）申诉和控告制度。宪法明确规定，“中 华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有 向相关国家机关提出申诉、