我国金融监管存在的问题及对策

1、20 世纪 80 年代以来 ，随着经济 、金融全球化及信息技术的广泛运用 ， 网际金融界发生 了巨大变化 ，金融监管方式也相应地不断调整和加强。 对于处在改革进程不断加快 ， 并且即将面临加入WTO带来的挑战的我国金融业来说，如何解决金融监管领域存在的问题，不断加强和改进金融监管 ， 防范和化解金融风险也成为当前面临的一个重要问题 。 一、我国金融 监管存在的问题 （一）监管内容和范围狭窄 。金融监管的内容和范围应该包括各类金融机 构从市场准入到市场退出的全部业务活动 ，但在我国当前的金融监管中 ， 却存在着以下问题 ： 1、我国目前金融监管的内容主要是机构的审批和经营的合规性， 对金融机构日

2、常经营的风险性监管尚不规范和完善 ，具体表现在以下几个方面 ：第一 ，监管资源过多地分配于摸清商业银 行风险的大小 ， 而对其风险管理的方法和能力监管不够 。在市场经济条件下 ， 在经济环境变化 日益加快和经济全球化的今天 ，银行面临的风险不断变化 ，监管者事实上很难随时掌握其风险 状况 。更重要的是 ， 如果不具备风险管理能力 ，没有有效的风险管理系统 ，即使监管当局能够 对现有风险状况加以准确了解并加以化解 ，但商业银行在以后的经营过程中仍会不断地产生新 的风险 ，因此， 这是一种 “治标不治本 ”的办法 ， 并不能从根本上解决问题 ， 这就要求金融监 管不仅要关心商业银行目前的风险状况

3、， 更要重视其风险管理能力 ， 把商业银行风险管理的完 善和有效性作为风险监管的一个重要部分 。第二， 风险监管的内容不全面 。主要有如下几个方 面：首先， 在风险监管中存在着重传统的存贷业务 、轻表外业务及其他金融创新业务等问题 ， 而一些表外业务和金融创新业务同样也潜伏着巨大的风险 。在当前我国金融机构的表外业务日 益增加的趋势下 ， 把其纳入金融监管的视野已成为一个迫切的任务 ；其次 ，风险监管中偏重于 信用风险 ， 而对于金融机构经营中的利率风险和汇率风险等其他风险却重视不够；再次 ， 主要强调从资产充足性和资产流动性方面进行监管 ，即侧重于考核金融机构一段时间之后的经营成 果， 但忽

4、视金融机构的经营能力 、盈利能力和发展前景等指标的考核 。2、对金融机构市场退出前的监管还属于空白 。对于金融体系来说 ， 一个强有力的金融机构退出机制 （合并 、关 门或清盘 ）应与金融机构的市场准入机制同样重要 。而我国目前尚缺乏完善的金融机构市场退 出机制 ，我国的金融法规对金融机构的市场退出部分规定的比较粗 （如商业银行法 第 69 条到第 72 条，保险法第84条到第 90条共7条），很多地方弹性都比较大 ， 而且这些 法律中没有接管和终止的定义 ，缺乏接管和终止的程序和操作性内容 ，对接管后的业务界定问 题、与法院司法权的冲突配合问题和与股东 、债权人的关系问题等 ， 都没有明确的

5、规定 ， 市场 退出法律存在严重缺位 。3、在监管范围上重国有独资商业银行 ， 轻其他银行和非银行金融机构 ，而国有独资银行以外的银行和非银行金融机构同样存在差较大的风险 。4、对网络银行的监管基本上还属于空白 。随着计算机通讯技术和网络技术的发展呢电子商务的兴起 ， 网络银行得到了很快的发展并具有广阔的市场前景 。在此情况下 ，我国的银行业也纷纷涉足网 上银行业务 ，但这种发展是在相关法规几乎空白的情况下进行的 。英国 FSA 副主席福特曾 说， 未来金融领域的一大风险将来自网上 ，如果监管不到位 ， 几年后很可能出问题 。!- empirenews.page-（二）监管方式和手段存在缺陷

6、。在市场经济下 ，金融监管的方式大致有三种 ：即金融当局的外部监管 、金融机构的自我管理以及社会监督 ；所采取的手段也主要有三种 ：即法律 、经济和行政手段 。然而 ，目前我国金融监管的方式较为单一 ，主要是外 部监管 ，自我管理虽有 ，但自我约束 、 自我管理机制不完善 ；行业自律组织很少 ，而且还没有 发挥大的作用 。 会计师 、审计师事务所等社会监督机构对银行业只是偶尔进行检查，没有形成制度 ，存在着严重的体制缺陷 。从监管手段上来说 ，监管应是依法进行 ，而现实情况却是法规 不健全 、实施细则缺乏 ，造成在具体的监管操作中时常出现无法可依 、执法困难 、约束力不 强、 操作随意性大等现

7、象 ，使金融监管的有效性大大降低 。另外，还没有多少监管的经济手 段。（三） 尚未形成效率到的监管体制 。金融监管的首要任务当然是为了防范和化解金融风险，担监管本身并不是要绝对保证不出现金融机构的破产倒闭 。实际上 ，市场经济的规则就 是优胜劣汰 ，倒闭是资源 （ 如资本和管理人员 ）配置机制的必要组成部分 。通过市场的准入和 退出机制 ， 可以起到优化资源配置 ，提高金融效率的作用 。而在我国目前的金融监管中仍只强 调防范风险 ，市场的准入和退出机制十分僵化 ，这事实上保护了垄断 ，极大地降低了金融效 率。（四） 监管人员素质有待进一步提高 。在金融监管工作中 ， 无论是对金融机构的审批，还

8、是对金融风险的分析 、识别 、判断、化解，都需要从事金融监管的人员有较为扎实的理 论功底和丰富的实践经验 。尤其是在当前金融全球化步伐不断加快 、金融创新层出不穷 、 网络 银行迅猛发展的前景下 ，要想实现监管目标 ， 必然要对金融监管人员的素质提出更高的要求。但是 ，金融监管当局的许多现有监管人员的知识水平 、知识结构与金已监管目标的高标准和监 管任务的艰巨性相比 ，仍存在着较大的差距 ，如果有金融监管所要求的较为全面的经济 、 金 融、 法律、高等教学等方面知识的综合型人员较少 ；许多金融监管人员还不能对金融机构的各 项指标进行前瞻性和深层次的分析 ，从而使现场和非现场监管的效果与预期目标

9、相比存在较大 差距 ；精通计算机及网络技术的人员不多等 ；这些都影响了金融监管的力度和深度 。（五 ）分业监管模式存在的问题 。在我国金融机构混业经营趋势加强和入世步伐加快的今天 ， 分业监管模式存在着以下问题 ：1 、我国混业经营趋势加强使得原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥作用 。自允许券商 、 基金管理公司进入银行间同业拆借市 场、允许保险基金以购买基金形式进入股市以及允许券商股票质押贷款等相应法规的颁布和实 施以来 ，我国的银行 、证券 、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强 ，各金融机构不断进行业 务创新和品种创新 ，进行业务相互融合和渗透 ，呈现出混业经营趋势 。另

10、外 ，一些新的综合化 经营的金融集团也相应成立 ，这些都使在原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难 以发挥作用 ，容易出现监管真空 。2、 随着我国入世进程的加快 ， 外资金融机构将大量涌入中国 ，他们将会要求在我国境内从事混业经营 ， 即使我国利用限制性保护条款 ，这些机构也 会绕过管制 ，采取混业经营措施 ，因此不仅对我国的金融机构带来冲击和挑战 ， 对金融监管机 构也会带来监管难题 。 !-empirenews.page-3、越来越多的跨国公司进入我国后， 其全球经营战略及灵活多变的经营手段对监管政策具有更大的规避性 ，使我们的监管成本 提高 。例如在 1998 年上半年由于人民

11、币利率连续几次下调使本外币的利差空间明显缩小后 ， 许多在华的跨国公司纷纷提前归还其未到期的外汇贷款， 转而利用外资银行开具的备用信用证 作担保到中资银行筹措成本相对较低的人民币贷款 。这样做一方面对我国国际收支资本项目的平衡造成很大压力 ，向时也给监管工作带来相应的难度 。 二 、加强和改进金融监管 ，提高金 融监管绩效的建议（一 ）对金融机构进行全过程 、多方位监管 。 金融监管当局要通过完善各种监管手段和方式 ，最终实现对各金融机构从市场准入到市场退出的全面管理 。 1、 突 出监管重点 。风险逐步增加及风险扩散面越来越广 ， 是当前国际金融业发展的重要特征 。 因 此， 金融12 下一

12、页 监管当局应在原有的以 合规性监管为主的基础上 ， 逐步过渡到合规性监管与风险性监管并重 。在合规性监管方面 ， 我 们应加大非现场稽核的力度 ， 以获得更好的监管效果 。 在风险性监管方面 ，我们必须看到与国 际水平的差距 ， 不断完善我们的风险监管措施 ，进行全面监管 。如对一些发达国家已经开发出 来， 并且已经比较成熟的风险监管办法 ，比如考核资本充足性 、资产流动性 、资产质量 、准备 金政策 、内部控制 、国际借贷的标准和准则 ，监控市场风险 、利率风险 、 金融衍生产品交易风 险的技术模型等等 ， 我们都要积极研究和借鉴 ，尽快建立起适合我国实际的金融风险监管制度 和办法 ，切实

13、防范金融风险 ，维护金融安全 。另外 ，还要建立风险的转移机制 ，如建立存款保 险制度 。因为金融监管的目的之一是尽可能的控制风险 ，而不可能完全没有风险 。2、 在金融机构市场退出方面 ，构筑有问题金融机构的市场退出机制 。 金融监管当局可根据我国的实 际并参考欧美发达国家的法律 ，制定详细可行的金融机构市场退出机制的制度框架。 这一制度框架应包括对有问题金融机构的判断 、 对有问题金融机构的损失控制 、有问题金融机构的重组 及有问题金融机构的退出等机制 ， 以便对有严重问题的金融机构采取各种有效的处理措施或勒 令其退出市场 ，化解金融风险源 ，使整个金融系统处于安全状态 。3 、加强对国有

14、独资商业银行以外的银行和非银行金融机构的监管， 设法化解这些金融机构已经形成或潜在的风险。（二 ）不断完善金融监管方式 。 1 、加强金融机构内部控制制度的建设 。金融机构内部管 理控制制度 ，是防范金融风险与危机的基础性 、根本性制度 ，是金融机构稳健经营的前提 。 各 国的监管经验表明 ， 金融监管当局的外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充， 控制风险的根本措施还要靠内控制度 。事实上 ， 国际商业信贷银行案 、 巴林银行的倒闭 、日本多起银 行案以及其它金融案例中 ， 如果银行制定并执行了严格的内控制度 ， 危机或许可以避免 ，某些 银行或种不致倒闭 ， 即使是由其它原因引发的金融

15、动荡 ， 也可能得到有效的控制和化解 。 对于 我国来说同样如此 ，我国国有商业银行不良资产的形成有一个历史过程 ， 既有政策性 、行政干 预、 市场变化等原因 ，也有自身经营管理不善的原因 。据有关方面的抽样调查显示 ，银行因自 身经营管理不善形成的不良资产约占 40以上 ，说明自身经营管理中的问题是形成不良资产 的主要原因 。因此 ，金融机构应对自身内部各分支机构 、各职能部门以及经营决策者加强约 束， 使金融机构内部导致的风险得到控制并降低到最低限度。 !-empirenews.page-2、 加强金融机构行业自律管理 。金融行业自律 ，是金融业自我管理 、自我规范 、自我约束的 一种民

16、间管理方式 。 它可以提高行业内部的管理 ， 有效地避免各主体之间的不正当竞争 ， 规范 其行为 ，促进彼此的协作 ，与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全 ，因此 ，行 业自律也是金融监管的一个重要方面 。如美国 ，除证券交易所和证券商协会分别负责对场内和 场外的证券商进行充分的监管外 ，还有证券交易所工会 、美国投资银行家协会 、 投资公司协会、 投资顾问协会等组织 ，它们从行业自律的角度对证券商进行不同角度的规范和引导 ， 以促 进会员业务的健康发展 。法国 1984 年 （ 银行法 ）使强制要求所有信贷机构都应从属于某一专 业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构 。香港

17、则以 1981 年银行公会法案 确立 了银行同业组织 银行公会的法定地位 ，并要求所有持牌银行均须加入 。因此 ，加快我国行 业自律组织 （中国证券业协会 、中国银行业协会及中国保险业协会） 的发展和完善 ，使其在金融监管领域发挥应有的作用 ，也是我们当前面临的一项重要任务。 3、 强化社会独立审计体系和其它社会监督的作用 。由于金融监管是一项复杂的工作 ，很难完全由监管当局自身承担 ， 所 以应该加强纪检 、审计师事务所 、会计师事务所 、律师事务所 、工商 、财税等机构对金融机构 的社会性监管 ，增强金融机构在资金营运 、财务管理 、 业务开展和信用评级等方面的透明度 ， 提高金融监管的效

18、率和质量 。同时 ，还要通过新闻媒体的力量 ，监督各金融机构认真执行国家 金融纪律 、方针、政策 ，监督其遵守相关的金融法规 。另外，通过加强金融法规知识和风险防 范意识的宣传 ， 设立全回监管公开举报电话 ，聘请社会义务监督员 ， 建立畅通的信访渠道等 ， 形成广泛的群众监督 。 （三）建立和完善金融监管的法规体系 。当前 ，金融法制建设应当 紧紧围绕防范和化解金融风险的工作重心， 做好金融机构风险防范和审查退出等的立法研究和起草工作 。主要应做好以下两项工作 ： 1、 对已出台的金融法规 ，要抓紧制定出切实可行 的实施细则 ，以增强现行金融法规的可操作性 真正解决当前金融监管中有法难依的问

19、题 。 2、尽快完善金融法规体系 ，具体有以下三方面的工作 ：首先 尽快建立金融机构市场退出的 法律制度 。由于我国金融机构市场退出与其他企业相比。具有涉及面广 、 与人民群众切身利益关系密切的特点 ，因而在关闭中遇到了诸多的法律问题。因此 ，应当研究制定金融机构市场退出的法律框架 ，如 金融机构破产条例 、金融机构撤销办法 和金融机构合并办法 等。其次，是加入WTO后，需要对我国金融政策和金融立法做出相应的调整，凡与WTO基本原则相矛盾的法规和政策都应及时废止或修改 。最后， 是尽快制定网络银行监管方面的法律法 规。 （四）不断提高监人员素质 。 巴塞尔委员会认为 ，一个国家金融监管人员的水平决定 监管的水平 ，这是很有道理的 。 因此， 我们必须采取一切措施 ，使我们的监管人员能够不断扩 大知识面 ， 更新知识结构 ， 同时还要严格约束监管人员的行为 ，防止玩忽职守 、循私舞弊现 象， 树立清正廉洁 、秉公办事的形象和作风 。 具体可采取如下措施 ：!- empirenews.page-1、对现有人员加强培训 。 通过培训 ， 优化现有监管人员的知识结构 ， 使之逐渐符合现代金融监管的需要 ， 这是一条主要途径 。2、在条件允许的情况下， 从商业银行和其他部门引进高素质的专