浅析民办非企业单位发展的现状、问题及对策

1、 浅析民办非企业单位发展的现状、问题及对策 张仕瑜摘 要江苏省积极转变经济发展方式，大力发展民营经济，更加注重以人为本和经济社会协调发展，教育、科技、卫生等类型民办非企业单位不断巩固提高，新兴经济领域和现代服务业领域的民办非企业单位进一步加快发展，形成了多层级、多领域、广覆盖的良好格局。民办非企业单位的兴起已经成为社会发展的趋势，要从巩固和加强党的执政基础的高度，更新思想观念，在思想上接受民办事业（非企业）单位，政治上认可民办事业（非企业）单位，在政策上支持民办事业（非企业）单位，在体制上吸纳民办事业（非企业）单位。关键词民办非企业单位；现状；问题；对策党的十七大首次将社会组织与政府和企业并列

2、，进行了全面系统的论述，并提升至全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度。要加强社会组织建设，坚持培育发展和管理监督并重，推动民办非企业单位健康有序发展。为此，本人略呈如下浅见。一、江苏省民办非企业单位发展现状截至2011年6月底，全省注册登记民办非企业单位16182个，位居全国前列（其中民办高校登记总量位居全国第一）。其中法人制11878个，合伙制663个，个体制3641个。民办非企业单位门类齐全，覆盖广泛，分布在社会生活各个领域，其中教育类7023个，卫生类1780个，文化类647个，科技类453个，体育类809个，劳动类1780个，民政类1748个，中介服

3、务类777个，法律服务类32个，其他行（事）业类1133个。民办非企业单位从业人数达到291276人。随着江苏省改革开放的不断深入和经济社会的持续发展，民办非企业单位在推动经济发展、科技进步、文化繁荣、扩大就业和再就业、繁荣公益事业、缓解社会矛盾、促进人际和谐等方面发挥着越来越突出的重要作用，已经成为党委和政府联系人民群众重要的桥梁和纽带，是江苏省经济社会发展中一支不可缺少的重要力量。近年来，江苏省积极转变经济发展方式，大力发展民营经济，更加注重以人为本和经济社会协调发展，教育、科技、卫生等类型民办非企业单位不断巩固提高，新兴经济领域和现代服务业领域的民办非企业单位进一步加快发展，形成了多层级

4、、多领域、广覆盖的良好格局。（一）整合民间资源，促进经济社会发展。各类民办非企业单位积极整合民间资源，采取多样化服务手段，促进了经济中介服务以及科技、教育、文化卫生等社会事业的发展，在繁荣社会事业、提供公益服务、参与公共管理、扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的积极作用。50所民办高校已为社会培养了60余万名高素质技能人才，既满足了部分群众的多元化教育需求，也减轻了政府的财政负担。南京凤凰母语教育研究所（以下简称该研究所）围绕国家课程标准，研发的苏教版小学语文教材为1500多万学生所使用、所钟爱，教材遍布全国26个省、直辖市、自治区。该研究所还组织国家级、省市级教材义务培训班60余次，讲座8

5、00余场，免费培训教师逾12万余人，共投入资金2200多万元。该研究所先后被国家民政部授予“全国民办非企业单位自律与诚信建设先进单位”、 “全国先进社会组织”荣誉称号。（二）安置下岗人员，缓解社会就业矛盾。广大民办非 企业单位充分利用自身资源，来自www.lw5u.com扩大社会服务领域，积极吸纳下岗或失业人员再就业，给社会提供了20多万个从业岗位，为维护社会稳定做出了应有的贡献。南京市鼓楼区心贴心社区服务中心主任韩品嵋曾是一名国营工厂科室干部，下岗后带头创业，不仅自办社区服务中心，还指导扶持许多下岗失业妇女自办实体、自谋职业，被省政府表彰为“省再就业先进个人”，作为劳模代表受到原总书记江泽民

6、同志的接见。（三）立足扶贫济困，积极开展社会公益活动。许多民办非企业单位在开展业务活动的同时，还积极参与社会公益事业，乐善好施，扶贫济困，关心社会弱势群体，使困难群众充分享受到社会主义大家庭的温暖，极大地促进了社会和谐，推动了公益事业的发展。据不完全统计，2005年以来，全省民办非企业单位举办各种公益活动4200余次，参加民办非企业单位近8000个，免费为社会开展义画、义诊、义血、义演等服务活动，展现了民办非企业单位的公益形象。特别是在2003年防非抗非和汶川、玉树地震期间，江苏省广大民办非企业单位积极参与灾害救援，捐钱捐物，共同谱写了“一方有难，八方支援”的动人篇章。（四）促进了政府职能转变

7、。近年来，作为社会中间层的民办非企业单位承接了大量政府转移出来的社会事务，延伸了政府的公共服务和社会管理，业务范围涉及教育、劳动、体育、文化、社会福利、环境保护等诸多方面。为减轻财政负担，激发社会活力，大量的乡镇事业单位和企业转制自愿登记为民办非企业单位促进了公益事业的外延式增加。基层社区大力发展社区管理服务站，养老服务机构等新型民办非企业单位，采取政府“以奖代补”、购买服务等方式，促进了政社合作，提高了管理效率和服务水平。二、当前制约民办非企业单位发展的主要问题近几年，江苏省民办非企业单位发展速度较快，每年以10%递增，初步形成了门类较为齐全的框架体系，显现了较好的公共服务和社会管理功能，但

8、与江苏省经济社会发展的新形势和创新社会管理的新要求相比还有不小差距，面临着不少困难和问题。（一）法规政策滞后，体系不健全。国务院1998年10月颁布的民办非企业单位登记管理暂行条例。虽然确立了民办非企业单位的组织特征和法律地位，但政策法规并未配套完善，在税收优惠、财政资助、用地、贷款、人事管理、社会保险等方面都缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题，制约了民办非企业单位的健康发展。（二）“民办非企业单位”称谓受到质疑。按习惯，命名一类事物或组织，都是根据其总体共性以肯定的语言概念表述。而“民办非企业单位”却以否定其他类属性来肯定另一属性，从字面理解

9、就是：只知道不是什么却不知道是什么。普遍给人感觉陌生又无所适从的组织称谓，使得社会公众及对号此类组织的机构都无法理解和接受。因为仅凭否定的字面意思根本表达不清组织内涵，每当遇到此类咨询时，我们都要做一番复杂的口头解释，由于没有在名称上给予成分的肯定。在登记的身份中没有“企业”的概念，不能明确反映该类组织的非营利性、公益性、公共服务等特征，往往被划入工业、商业企业的范畴，阻碍了民办非企业单位这类社会组织事业的健康发展。（三）缺乏优惠政策。由于民办非企业单位的非营利性，国家规定民办非企业单位的盈余资金不得在成员中分配，只能用于事业发展，注销后财产不得私分，必须全部用于社会公益事业。但国家又无与企业

10、相区别的特殊优惠政策，其非营利性的特征并未得到鼓励。往往把民办非企业单位视为营利性企业对待，按营业额的5%征营业税；7%征收城市建设税；4%征收教育附加税；还要征收企业所得税等等。民办非企业单位苦不堪言，更为难以接受的是同为民政部门注册登记的部分社会团体、基金会可以享受公益性捐款税前扣除的优惠政策等，但民办非企业单位不能享受。江苏省有不少民办非企业单位因接受社会自愿捐赠而开不到财政部门印（监）制的捐款收据，而主动办理注销。因缺乏优惠政策，极大伤害了举办者的感情和积极性，同时也影响到社会公益事业的发展。（四）“双重管理”体制受到挑战。业务主管单位的职责条例中作了明确的规定，但对不履行职责、如何承

11、担责任和处罚却没有约束性规定。一是不少作为业务主管单位无部门、无处室、无人员负责民办非企业单位的管理工作，难以切实履行业务主管单位职责。二是政府有关部门因怕承担责任，有畏难情绪，不愿作为业务主来自www.l管单位，对已作为民办非企业单位业务主管单位的推来推去，使一些民办非企业单位感到无所适从。三是许多拟成立民办非企业单位因找不到业务主管单位而无法注册登记。同时因政府机构改革，部门职能交叉不明，在设立时或相互推诿，或相互争权。由于 “双重负责”业务主管单位管理中出现的这些问题，不仅影响了业务主管单位作用的发挥，同时也直接影响到民办非企业单位的管理。（五）登记机构力量薄弱，工作人员与工作量比例严重

12、失调。民办非企业单位门类繁多，涉及诸多领域，随着社会的发展，数量正在急剧增加，再加上管理精细化要求不断提高，登记机关力量薄弱，管理工作非常艰巨，管理任务十分繁重，民政部门的行政管理能力与管理手段很不适应。三、促进民办事业（非企业）单位发展的对策与建议国家“十二五”规划纲要首次专章阐述社会组织，明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。应当看到民办非企业单位的兴起已经成为社会发展的趋势，要从巩固和加强党的执政基础的高度，更新思想观念，在思想上接受民办事业（非企业）单位，政治上认可民办事亚（非企业）单位，在政策上支持民办事业（非企业）单位，在体制上吸纳民办事业（

13、非企业）单位；同时，要为民办事业（非企业）单位参与社会管理和服务创造良好的体制环境。要调整登记管理制度，探索直接登记，放宽准入门槛，让更多的民办事业（非企业）单位获得合法登记，在社会管理和服务中发挥作用。（一）创新“民办非企业单位”称谓。随着社会主义市场经济体制的不断完善，特别是登记管理工作实践的不断发展， “民办非企业单位”名称是在我国经济体制转轨时期提出的，当时提出的“民办非企业单位”名称仅仅是为了和国办事业单位相区别，从广义上理解，社会团体也可以算作民办的非企业性质的单位。由此可见， “民办非企业单位”这一称谓与其实际内涵有很大差异，极易产生误解；其次，“民办非企业单位”这个名称，既不与

14、国际接轨，得不到国际社会的认同，也未能与我国现有的社会组织类型相衔接，不易被公众理解、接受，给民办非企业单位的发展带来极大的不便。事业单位这一概念在我国已取得广泛共识。民办事业单位与事业单位的举办目的和从事的业务领域基本相同，区别仅在于设立主体和资金来源上。当前，事业单位正在进行改革，科技、卫生、文化、体育、教育等许多事业不再只是由政府出资举办，而是广泛吸取社会资金参与。为此，我们建议将“民办非企业单位”改为“民办事业单位”。今后民办事业单位将会有更大的发展。（二）确立“民办事业单位”法人地位。民办事业单位的定义应是指自然人、法人和其他组织利用非国家财政性经费举办的，从事教育、科技、文化、卫生

15、、体育、社会福利、环境保护等社会服务活动的非营利性法人。在重新立法时应对民办事业单位的性质、法人地位、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，作出明确定位。（三）出台优惠政策，完善民办事业（非企业）单位配套法规。根据民办事业（非企业）单位非营利性的特点，尽快出台民办事业（非企业）单位减免税的优惠政策，以调动和增强举办民办事业（非企业）单位的积极性和吸引力：修订有关民办非企业单位的配套政策法规，使之与修订后民办事业（非企业）单位登记管理条例相衔接；制订财政扶持政策，政府通过购买服务、设立专项资金等方式对民办事业（非企业）单位进行资助、奖励、补贴；政府可以出租，转让划拨闲置的国有资产等措施对民

16、办事业（非企业）单位予以扶持；国家鼓励金融机构发放政策性贷款，支持民办公益事业的发展；政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定，对新建、扩建民办事业（非企业）单位用地给予优惠，为民办事业（非企业）单位的健康发展创造良好的外部环境。（四）改革双重管理体制。根据民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，民办非企业单位实施登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制，民办非企业单位必须要找到业务主管单位，经审查同意后才能注册登记。大量社会需要的组织因为找不到业务主管单位而“注册无门”沦落成为“非法组织”，加大了政府的监管压力，阻碍了民办事业（非企业）单位的发展，影响了社会需求的满足。在立法时，对设立民办事业（非企业）单位，除了法律、行政法规规定或者国务院决定设立民办事业（非企业）单位须经前置批准的，或者民办事业（非企业）单位的业务范围有属于法律、行政法规或者国务院规定在登记前须经批准的项目，须经政府有关部门批准外，举办者申请公益慈善类、社会福利类、社会服务类的民办事业（非企业）单位可直接到相应的登记管理机关注册登记。所以，要稳妥、有序地完善和改革现行民办非企业单位双重管理体制，合理设置部门职责，进一步理顺、界定业务主管单位和登记管理机关的职能，还业