国际金融监管理念的演进

1、 国际金融监管理念的最新演进 国际金融监管理念的最新演进 基于原则监管方法的分析和思考 时辰宙1 201209）（上海金融学院金融保险教育高地，上海 美国金融监管改革摘要：次贷危机爆发后，采用原则监管以取代原先的呼声一浪高过一浪，的规则监管更是受到了有关当局前所未有的重日本金融厅也宣布其将效仿英国式监视。同时，而英国在管风格，由规则监管向原则监管转变。2007于多年原则监管的实践中不断改善和发展，。本行动”年推出了原则监管的升级版“MPBR文在阐述原则监管的内涵与反映的监管理念的并对我分析推行原则监管的优势所在，基础上， 国推行原则监管的可行性进行了思考。 规则监管 原则监管 关键词：监管理念

2、 金融消费者保护“MPBR行动” 一、引言此次危随着美国次贷危机的影响不断深化， 1 作者简介：时辰宙（1988），男，上海市人，就读于上海金融学院金融保险教育高地。 作者非常感谢上海金融学院金融研究中心华蓉晖副研究员和上海金融学院国际教学部陈文君副教授的建议，但文责自负。 2 机已演变为1997年亚洲金融危机以来最为严重的一次全球性危机。在此次危机的发源地美国，有关当局已经开始反思危机爆发的原因，其中， 金融监管成为倍受瞩目的焦点之一；而与此同时，次贷危机的爆发更是把美国的金融监管改革推向了高潮。 美国金融服务圆桌组织在2007年11月发布了提升美国金融竞争力蓝图（The Blueprint

3、 for U.S. Financial Competitiveness），该报告批评了美国所采用的规则监管（rules-based regulation）方法，过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则监管（principles-based regulation）方法。与此同时，纽约州保险厅已经发布了一项草案，该草案明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人Eric R.

4、 Dinallo认为，纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就 3 意味着要采用原则监管。美国财长保尔森和美联储主席伯南克也多次发表演讲呼吁美国监管部门应采用原则监管方法。2008年3月，美国商 会发布增强美国资本市场地位：对美国各行业的一个挑战，指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化，否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。为建立一个现代化的资本市场监管体系，建议美国成立一个具有全球视野的全国性监管部门，对金融监管机构进行改革，并对资本市场采用原则监管方法以取代现行的规则监管方法。 其实，原则监管的方法早在2000年之前就已经被英国金融服务局（Finan

5、cial Service Authority, FSA）所采用，并在实践中不断改进和完善。原则监管在英国金融业的实践中取得了一定成效后，2007年4月，FSA发起了“MPBR行动”（More Principles-Based Regulation initiative），标志着英国金融监管当局对原则监管理念的进一步升级。采用原则监管的方法使近年来英国的金融体系和监管环境得到很大的改善，并逐渐成为其独特优势而受到全球金融业的关注。 4 此外，日本金融厅于2007年10月宣布，为增强日本作为金融中心的竞争力，该监管机构正在考虑将规则监管向英国式原则监管转变。目 前，日本金融厅正在研究如何在监管中平

6、衡规则和原则，鼓励金融业更加自律，同时让金融业在业务管理方面拥有更大的自由度。 无论是美日两国金融监管当局对其现行金融监管体系的反思和对原则监管的探索，还是英国金融服务局对原则监管理念的构建和不断完善，我们不难发现，监管理念由规则监管向原则监管的演进已经成为发达国家金融监管改革的亮点之一。作为国际金融监管理念的新潮流，原则监管的内涵是什么，如何把握原则背后所反映的监管理念，在实践中原则监管的优势有哪些，在我国推行原则监管的可行性如何，这些都是我国在金融监管改革的进程中值得探究的课题。 二、原则监管的内涵与反映的监管理念分析 （一）原则监管的内涵 关于原则监管内涵的最佳描述来自FSA的观点，“原

7、则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则（high level rules） 5 作为手段，从而达到我们（FSA）所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则”。 为了更准确地理解原则监管的内涵，以下两点是值得我们注意的：其一，FSA采用原则进行监管的方法并不意味着完全放弃了规则，而是始终将一般原则（general principles）与特殊规则（specific rules）相结合，并不断地在两者之间寻找平衡点。而且，在寻找平衡点的过程中更多地依赖于原则，而尽量少用规则，这样做能使FSA更好地履行其法定义务。例如，考虑到已制定的特殊规则不能完全覆盖金融服务中不

8、断涌现的各种潜在利益冲突，FSA用基本原则第八条将各种可能的冲突进行了抽象概括；再如，在某些监管领域，FSA还是保留了基本原则下的详细规则，如在资金充足性和公司的商业行为方面。此外，为执行来自欧盟的相关法规（legislation）和指引（directive），FSA在其监管手册中仍保留了具体的规则。因此，原则监管并不是简单的“以原则为基础”，而是对一般原则与特殊规则的综合和权衡。 其二，采用原则监管的方法也不等同于降低FSA 6 的监管标准。目前有些报告和评论误把原则监管理解为“轻度监管（light-touch）”或“软监管（soft-touch）”。而事实上，原则监管下的执行 力非但不是“

9、轻度的”，更不是“软”的。在“以规则为基础”的监管体系下，公司只要保证自己的商业行为不违规，不被抓到把柄，便可“安枕无忧”；但是在“以原则为基础”的监管体系下，监管者对公司的看法就至关重要了，FSA把公司对于监管原则的遵守视为维护高效、有序、公平的市场的根本。因此，只要监管者认为公司的行为伤害了市场和公众的信心，监管者便会对他们采取灵活的制裁措施。例如，2005年6月，FSA以花旗集团在2004年8月所进行的欧洲政府债券交易违反基本原则第二、三条为由，对其进行了高达1390万英镑的巨额罚款。而且FSA是当时在欧洲对花旗集团实施制裁的唯一一家监管机构。再如，2007年12月，FSA对一家存在欺骗

10、消费者行为的寿险公司开出了高达126万英镑的罚款。由此可见，采用原则监管方法的FSA有能力对违反原则的公司进行制裁，尽管他们可能并未触及具体的规则，从这个意义上来研判，原则监管并非所谓的“轻度监管”或“软监管”。 7 （二）原则监管反映的监管理念分析 1、从规则到原则，加强金融消费者保护。原则监管意味着监管者在监管过程中更多地追 求原则，而较少地依赖于详细的规则。FSA在删减监管规则的同时，制定了具体的监管原则，并加强了对金融消费者的保护。FSA已在监管手册中对不必要的监管规则、限制监管目标达成的规则、收益无法平衡成本的规则以及不利于加强金融机构高层管理者责任的规则加以删除或修订。 同时，FS

11、A通过两个层次的监管原则的制定来推进原则监管：为了给公司（被监管者）提供更大的透明度和可预见性，FSA制定了第一层次的11条原则，这些原则描述了公司最基本的义务，称为商业原则（Principles for Businesses,PRIN）。尽管在现实情形中应用这些原则不是一个简单的过程，这些原则为公司提供了他们日常经营活动中所需要遵守的高层次指引（high-level guidelines）。而第二层次的监管原则则与FSA自身有关，称为“好的监管原则”（Principles of good regulation），由6条原则组成，为市场提供了对监管者未来行动的更高确定性以及新的监管活动将建立在

12、严格的分析上，充 8 分考虑对于市场的成本和收益。 FSA监管原则的制定非常注重消费者权益的保护，从11条商业原则的内容分布来看，其 中有5条（原则6至原则10）与消费者保护有关。此外，FSA把“公平对待消费者项目”（Treating Customers fairly,TCF）作为原则监管在实践中的应用，并作为“MPBR行动”的核心加以推进。 2、以结果为导向，体现监管目标。原则监管实质上是一种以结果为导向（outcomes-based）的监管方法。FSA的官员把“MPBR行动”定位于“我们（FSA）从关注公司自身运行的过程向寻求为消费者、公司和市场所期望实现的结果的转变”。也就是说，公司在其

13、业务经营活动中，可以自行决定所采用的程序和措施来实现由监管者所给定的监管目标。因此，监管者对公司所需要实现的结果会事先进行说明而不是对公司必须采取的程序和措施做出详细的规定。在这样的情形下，公司的高层管理人员可以自主地来寻求使其商业目标和程序与监管者所规定的监管结果保持一致的最优途径。值得一提的是，帮助公司理解监管者所期望实现 9 的结果并且为公司高管提供实际的案例和指导逐渐兴起的一种新的监管风格，其FSA已成为中的一部分来自于行业解决方案和指导材料而 不是正式的规则和指示。需要在实施原则监管的过程中，当然，FSA在过去的几用明确描述的结果来指导监管行动。与FSA在监管活动更加明确了监管结果，

14、年中，形年以来，FSA其法定目标保持一致。自2003）促进高效、有序和公平成了三大战略目标：1）3的市场；2）帮助零售消费者实现公平交易；成为一个更有效的组织。为了更好地进FSA使3行原则监管，在每个目标下，又相应地设置了的规划、FSA个结果指标。这些结果指标将对 决策和操作活动起到推进作用。的三大战略目标：FSA表1 和九个结果指标战略目标 指标 结果指标定义 序号帮助零售1 消费者从企业和我们（FSA）这里得到并使用明确的、易于理解消费者实的和相关的信息。现公平交 易2 消费者与金融企业进行交易时， 10 有能力并有信心地执行职责。同时3 金融企业公平对待消费者， 帮助消费者满足他们的需求

15、。4公司财务状况良好，管理得当促进效、有公司和其他的相关利益者理5和公平降低与金融犯罪各自的职责市关的以及由市场行为引起的险金融市场是高效的、富有弹6的，并且具有国际吸引力高效的是专业的公平的7提FSFS处理问并且是易于打交道的的能力能有效鉴别并管理针对8FS有效法定目标的风险监管的成本与收益是相称的9衡的。regulation资料来源：Principles-based focusing on outcomes that matter. 、增加高管责任，突出监管互动。对于公3司高管责任的关注是原则监管的内在理念之一。对公原则监管对于公司治理提出了更高的要求，管理层甚至普通员工的职责董事会、司的

16、股东、 11 都在一定程度上有所加强。FSA将对于监管原则的理解和应用的责任转交到了公司自身。尽管公司管理层可以根据原则自行决定经营方式、制定 业务规则以及遵守行业自律准则，但他们所要承担的责任和后果也同时增加了。从这个意义上讲，原则监管也可以被理解为“以管理层为导向”（management-based regulation）的监管。 通过“公平对待消费者项目”（TCF）的实施，FSA正以一种新颖的、与众不同的方式来增加对高层管理的重视。FSA以鼓励、劝告、命令等手段让公司积极开展TCF项目，取得了一定的成效。随着多年的演进，该项目逐渐强调公司关于自身如何对待消费者的思考。目前，该项目要求高层

17、管理者必须制定相应的措施和方案，以确保TCF项目已有效融入公司的价值、文化以及公司进行商业活动的方式中。 在增加公司高管责任的同时，FSA也非常注重和高管人员进行开诚布公的交流沟通，帮助他们共同实现监管目标。当公司面临一些潜在的监控难题时，FSA会以积极地和公司高管开展讨论并平静地解决问题，而非公开惩戒。从而既做到防范风险于未然，又最大限度地降低监管成本。 12 的评基于这样的监管互动，公司高管对于FSA价很高，使得英国的监管环境具有很高的亲和吸引同时也使公司的经营自主性大大提高，力， 了更多的外国投资，促进了英国金融市场的繁 荣项目TC明评估公司的当通过现行项目应用相关的管理 TCF项目的关

18、键要素1图：公司执行Principles-based regulation: in 资料来源：principle and in practice 三、原则监管的优势分析 （一）增强监管弹性，促进机构自主经营 但具体虽然规则监管具有操作性强的优点，的、缺乏弹性的规则也往往意味着有越多的漏洞，一味地死守难以适应市场的发展。在“安然 13 事件”之后，人们意识到依靠制定详细的规则来防范未来市场风险变得越来越不可行：详细的规则不仅总是滞后于金融创新，而且企业可以通过 “业务安排”和“组织设计”轻而易举地逃避准则的约束。安达信首席执行官曾感慨道：“安达信无权迫使客户披露隐藏在特别目的实体的风险和损失，客

19、户常说，规则并没有要求对此予以披露，你不能要求我遵循更高的标准”（Floyd Norris ,2001）。而原则监管则不同，监管原则大多是金融机构和监管机构的行为标准，而这些标准是“以宽泛为基础”（broad-based）的，具有弹性和灵活性，而且直接指向监管结果，不易被企业精心策划的“业务安排”和“组织设计”所规避。 正由于富有弹性和灵活度，监管机构以监管原则为标准授权金融机构开展商业活动，而金融机构必须依照这些监管原则有效地进行自主经营、公平对待金融消费者并及时处理利益冲突。在风险控制方面，公司可以根据结果自行研究相应的方法，而不是由监管者所制定的方案因为在原则监管下，公司和市场往往比监管

20、者更擅长找出解决问题的方案，因此需要给予公司更多 14 的自主经营权，结合公司自身状况更有效地开展经营活动。 （二）提高市场效率，加快金融创新 原则监管对于提高金融市场的效率，促进产品创新具有重要的作用。在规则监管下，一种新的金融产品的推出将耗费6-9个月的批准期；而在原则监管下，交易所可以通过自行验证在第二天就将新产品上市，效率的提高将给企业带来新产品的价值而无须面临长时间的延误。同时，这也将有利于风险对冲者、投机者和消费者进行交易。在美国，原则监管使CFTC取得了很大的成功，在这样的监管方法下，CFTC有能力在预防欺诈和价格操纵的前提下维护市场的创新和竞争。自从2000年CFTC成为一个原

21、则监管者以来，美国的期货市场的创新步伐持续快速发展，取得了令人瞩目的成就。当前，作为期货市场领头羊的芝加哥商品交易所（CME）的市值已达3700亿美元，不仅对冲基金，养老基金、共同基金、零售消费者也纷纷将资金从传统的股票、债券投向期货合约，促进了期货市场的蓬勃发展。据BIS2007年9月的季度报告，在美国交易所内进行交易的金融衍生工具取得了显著的 15 增长：从2005年12月到2007年6月期间，期货合约从8280万增长到12180万（增长了47.4%），期权合约则从4370万增长到8730万 （增长了100%）。 （三）降低监管成本，节约监管资源 成本收益分析是考察监管方法优劣的重要指标之

22、一。实践证明，采用规则监管的成本是非常昂贵的：2006年，美国规则监管的成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA 6.25亿美元的9倍。据估算，美国监管成本达到了被监管的银行非利息成本的10%-12%。而减少、简化监管规则，采用原则监管则可以大大降低监管成本，节约监管资源，包括人力资源、财务资源和法规资源等。据FSA估计，在新的监管手册中，仅反洗钱监管规则由57页缩减到2页，金融企业每年的报告成本一项就可以压缩2.5亿英镑，比原本降低40%。原则监管也使美国CFTC用在起诉期货市场上的欺诈和操纵行为上的政府资源大大减少：CFTC可以选择使用人力资源来调查、检举有关案件，而不是浪费不必要的资源用

23、于被监管者对于监管规则的遵守，因为对于这些规则的服从是可以由被监管者自行证实的。 16 （四）聚焦监管目标，适应多变的市场环境 原则监管目的性强，聚焦于原则背后的监管目标而不是仅仅盯住详细的条款和规则。尤其是 在监管面临不确定性的时候，原则往往能起到指导作用。长期来看，在复杂多变的市场环境中，原则更具有持久性。次贷危机带给我们的启示是，我们需要的并不是更多的监管，而是需要更好的监管方法，而原则监管无疑是实现这一理念的最佳方法。根据FSA的研究，在危机时期，那些在商业活动中始终坚持监管原则所要求达到的高层次目标的公司的处境要比没有坚持的公司好得多。监管者应更重视公司高层管理者与监管目标保持一致，

24、随着情况变化调整实现目标的方法，而不是仅仅机械地服从详细的监管规则。 四、对我国推行原则监管的思考 （一）权衡原则与规则取向，确保金融稳定与创新同行 在具体实践中，原则监管和规则监管代表着两种不同的监管理念，有各自的特色和适用条件，我国金融监管机构应根据我国金融业发展的 17 实际情况，权衡两者之间的关系，根据监管具体内容灵活应变，相得益彰。目前，银监会对于一些传统业务以及风险比较大的业务仍坚持规则 监管的理念，而且对创新业务，银监会正探索原则监管的理念，因为一项创新业务的推出，由于参与的主体较少，无论对于监管者还是机构来说，都有一个学习的过程，在没有形成较大市场规模的情况下，很难造成系统性风

25、险，因此监管也就可以考虑实行相对规则监管来说不太严格的原则监管，以为这项业务的发展提供空间。因此，在现阶段，我国的监管理念仍应以规则为主、原则为辅，适当提高原则监管的比重，充分给予原则发挥作用的空间，使得在维护金融稳定、防范金融风险的同时，提高市场的竞争力和创新动能。 （二）充分认识原则监管的实施基础，结合国情逐步推行 我国监管机构要推行原则监管的理念，就必须充分认识原则监管实施的基础，结合现实国情分析可行性。原则监管的有效推行和以下条件是密切相关的：一是金融机构要有良好的公司治理结构和完善的风险管理体系；二是监管者与金融 18 机构之间能定期开展开诚布公的交流和协调；三是具备自律监管传统和崇

26、尚监管效率的监管文化；四是具备较完善的信息披露制度；五是监管 人员有较高的专业素质，能够准确把握金融市场和金融机构的运行动向。而当前我国金融机构的公司治理状况较差，内部控制不完善，金融市场的自律监管的作用还不突出，因此，我国金融业目前还不具备采用基于原则监管的条件，仍需完善各项基础条件。对于公司治理、透明度建设、企业社会责任等，可以提出科学合理的原则要求，注重发挥金融机构内部监控与外部市场约束的作用，实现外部监管、自律监管与市场纪律约束的有机结合，共同推动监管目标的实现。此外，还要加强对监管人员的培训以有效推行原则监管，除了注重开展有效沟通的培训，还要注重加强对监管人员监管理念的培训，既要做到

27、自身准确理解原则，又要有能力对金融机构原则执行的情况进行分析判断。 （三）完善金融消费者保护机制，积极实践原则监管理念 无论是FSA已经践行多年的原则监管行动，还是最近发起的作为原则监管“升级版”的 19 “MPBR”行动，都始终将金融消费者保护作为核心理念并在实践中加以推进，如旨在督促金融机构公平对待消费者的TCF项目等。FSA在原 则监管理念下积极推进金融消费者保护已成为其特色和亮点之一，值得各国监管机构借鉴。相比之下，我国在金融消费者保护方面存在诸多不足之处，相关法律法规尚不健全：商业银行法、证券法和保险法等现行法律法规对金融消费者保护极其有限，如商业银行法在立法宗旨（第一条）中对“存款人和其他客户的合法利益”的保护仅仅是一笔带过，对于商业银行与金融消费者之间的利益冲突的调整、争议的处理、对于客户权益保障的公平性问题等丝毫未提或仅仅是轻描淡写罢了。我国应借鉴英国FSA的做法，突出金融消费者保护的重要性，并采取积极的措施完善金融消费者保护机制，在实践中升华原则监管的理念。我国监管机构应明确将“适当保护金融消费者权益”列入监管目标，完善相关法规的同时，制定与消费者保护有关的监管原则（包括与金融机构的利益冲突与争议的处理等），督促金融机构在业务活动中积极履行义务公平、公正地对待消费者。 20 （