海南农垦和地方城乡土地管理一体化问题的调研报告

1、海南农垦和地方城乡土地管理一体化问题的调研报告省政协人口资源环境委员会民革海南省委员会中共十七大报告明确提出： “统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。 ”2008年 6 月 18 日，国务院决定深化海南农垦管理体制改革，由海南省全面管理农垦，实现农垦“三融 入”，即“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场” ，这一举措必将促进海南农垦和地 方经济社会发展一体化，并成为推进海南城乡协调发展的一次历史性机遇。根据省政协五届三次常委会中心议题， 省政协人资环委、省民革、省有关方面专家组 成的农垦与地方城乡发展一体化专题调研组，于2008年 9 月上旬对海南省农垦总局下辖的南田、南滨、西联、乌石四

2、家农场及其所属条件不同的作业区和生产队进行实地考察调研。 之前发函海南农垦总局及三亚市、儋州市、琼中县政府及省政府有关部门和云南、 广西、黑 龙江农垦等，了解农垦与地方城乡土地管理一体化的情况。通过实地考察、 座谈了解、 基层访谈、专家研讨、查询相关法规文件等相结合的方式了 解到，近年来， 随着我省经济快速发展和人口的增长，土地供求矛盾凸显， 尤其是垦区和地 方在城乡土地管理方面存在差别， 农村与农场的土地权属纠纷、 场乡一体化发展规划编制衔 接、场乡土地统筹利用和流转等问题上矛盾日益突出， 直接影响我省社会主义新农村建设的 实施和城镇化进程的推进， 对和谐社会的构建和可持续发展形成了障碍，

3、迫切需要省委、 省 政府予以重视，寻找解决问题的途径。一、农垦和地方城乡土地管理一体化领域的现状和问题（一）土地确权工作中存在的问题1. 农垦和地方土地确权发证工作不平衡。近年来，我省已完成对 4934.2 万亩农村土地的确权工作，占全省农村土地总面积的96.7%。而历年各级地方政府划拨给农垦的土地是 1282 万亩，到 2007 年底确权给农垦的土地面积是 1064 万亩（含被占用 59 万亩），确权率为 83%，其中确权并发证 970 万亩（由所在地市县 人民政府登记发证给各农场、 所），确权未发证 94 万亩。农垦实际面积已由原划拨的占全省 四分之一锐减为占全省的五分之一。2. 地方政府

4、在土地确权和争议地调处中，倾向性很强。权属双方都提不出土地权属来 源依据的， 农垦要放弃土地权益要求。 对农村提出的土地权属争议， 即使没有提供确实有效 证据， 也可确定为争议地。甚至在已按程序登记确权后，农村提出土地争议的，也不给农垦发证。在处理争议地时， 强调照顾农民利益， 将1982年5月 14日后占用的农场土地，也确 权给农村。 2007 年以来，琼中县有 8个农场 28宗、 17383 亩土地，琼中县政府作出处理决 定确权给农村，因确权的依据不足， 8 个农场都向省政府提出行政复议。3. 争议地的调处进展缓慢， 2005 年确认的 43 万亩争议地，到 2007 年底，大多未得到 处

5、理。 因争议地多为林地，涉及林地的处理主体问题，土地部门不参与处理，林业部门又没 有专业机构处理。 另外还有 43.9 万亩原划拨土地， 其中 17 万亩土地是农场正在使用的土地 , 在 90 年代由当地政府给农村和林业经营单位错误发放林权证，至今仍未更正 , 造成土地无 法依法确权。4. 农垦已确权土地被地方大量侵占。在已确权给农场的土地中，有59 万亩被周边农村和其他单位、个人长期占用。农民长期占用农场已确权发证的土地，但又拒不按省国土厅、 省林业局、农垦总局联合下发文件的规定与农场签订土地承包合同，使农场土地有名无实。 周边农村占用农场土地的行为， 并未因土地确权发证而得到控制。 自 2

6、003 年土地确权以来，有 2521 宗土地、 3.6924 万亩已确权发证土地被农村（民）侵占。例如文昌市东路、南阳农 场 2003 年土地确权以来，被占橡胶更新地达到1965 亩，特别是 2007 年下半年以来，南阳农场被占更新胶园达到 265 亩，几乎是每更新一块，就被占一块。（二）国家“三农”政策和其他优惠政策在农垦土地赋权到职工身上没有覆盖和体现。 地方农户家庭承包的土地， 按国家有关规定可以发放土地承包权证。 集体林权制度改革也正 在全省推开，林农可以享有所承包集体林地70 年的权益，并可获颁林权证。省国土厅还从 2007 年开始对农村宅基地开展确权发证试点工作，已在海口、三亚完成

7、 试点，将在全省推广。在调研中我们了解到，尽管农垦从 2008 年起已全部实行了以农场职工家庭为主的长期 稳定的土地承包经营责任制， 橡胶生产实行国有开割胶园长期联产承包经营， 并在保证国家 橡胶生产种植计划用地后。 尽量保障每个职工家庭承包有 3 至 5 亩自营经济用地。 但不管是 承包胶园林地也好，还是其他种养土地也好，农场职工群众均未获颁林权证或土地承包证。（三）农垦和地方还未实现土地规划一体化，农垦土地利用总体规划不尽合理。 根据全省统一规划、 整体布局的要求，我省建设部门编制了海南城乡总体规划 并于 2006 年 4 月经省政府批准实施。最近又完成了海南省社会主义新农村建设总体规划的

8、 编制， 修编完成了各市县新一轮城镇体系规划和城市总体规划， 并开始着手编制 海南省城 乡一体化规划和国际旅游岛建设总体规划 。农垦除个别农场与当地政府的新农村建设 规划、小城镇规划、旅游发展规划主动衔接，成效较好，三亚、保亭、澄迈、定安等市县由 省农垦总局出面与地方政府签订发展规划的战略合作框架协议外， 总体上来说农垦和地方的 规划是两张皮， 造成了衔接不畅和矛盾叠出， 影响到土地资源的合理配置和社会的和谐稳定。 而且，目前海南的土地利用总体规划不合理，突出表现在农垦土地利用价值较低。土地利用总体规划由地方政府编制， 为满足规划指标控制要求， 往往将土地利用方向价 值不大的地类和保护地类，规

9、划在农垦的土地上。 2001 年修订基本农田保护区规划时，将 112 万亩基本农田保护规划任务安排在农垦土地上，而垦区实际只有不到 90 万亩耕地，最 后只好将橡胶园划为基本农田保护区。农垦现存的 292 万亩未利用土地， 大部分规划为生态保护的公益林， 由于海南实施生态 省建设，严格保护生态环境，自 2003 年海南省林地管理条例实施后，农垦基本没有开 垦用地，也没有增加土地使用面积。农垦实际上已无后备农业用地资源。（四）地方和农垦土地利用和流转上各自为政，一体化管理尚未实现。1. 全省尚未建立统一的 , 有效的建设用地和承包土地统一流转机制， 尚未将农垦建设用 地和承包土地的流转纳入全省统

10、筹管理。2. 政府征收国有农场土地得不到合理补偿，土地整理项目建设农垦无法享受。 国家建设收回国有农场土地的， 地方政府实行两个标准， 收回国有农场土地一般只给予青苗 及地上附着物的补偿， 不给安置补偿费与土地补偿费。 据不完全统计， 国家建设累计收回海 南农垦土地 5.0475 万亩， 平均征地补偿费 4723 元 /亩，而征用农村集体土地一般补偿费为2万元 / 亩左右。有些地方政府还存在长期拖欠国有农场补偿款的现象。2007 年 8 月 3 日，省委五届九次常委会决定，在 3-5 年的农垦改革过渡时期，处置农 垦土地的收益， 除缴纳国家税收外， 其余部分全部留在农垦， 专项用于解决农垦的社

11、会和民 生问题。 由于涉及地方政府利益， 地方政府更愿意采取低价收回农场土地再转让的办法处置 农垦土地，省委的决定在一些市县难于得到落实。 农垦曾向地方表示过在产业结构调整中用土地置换的方式， 在适合某类经济作物种植的农场 土地上种植该作物， 在地方腾出相应面积土地上栽种橡胶， 实现占补平衡和调整， 但未获地 方政府响应。2008年 2 月，农垦总局制订海南省农垦总局垦区国有土地对外流转的规定，对垦区 土地资产对外流转（包括对外出租、转让、合作开发、国家建设收回土地等）的原则、报送 程序、 审批程序等， 明确农场与总局的职责、 权限和工作程序。规定农场没有处置土地资产 的权限，凡涉及土地资产对

12、外流转的，都必须报农垦总局批准，通过土地市场，按招、拍、 挂程序流转。农垦土地流转目前尚未纳入全省统一流转体系。二、农垦和地方城乡土地管理一体化的政策建议（一）抓住农垦交由海南省管理的契机，尽快完成农垦和地方土地确权发证工作。农垦和地方在土地确权发证方面的矛盾和不平衡， 不仅是农垦和地方城乡一体化的阻力， 也 是农垦稳定和发展的障碍。建议省委、省政府成立土地确权问题督导组，督办土地确权，引 导农垦和地方按有关法规、 政策和新出台的 海南省土地权属确定与争议处理条例 的规定， 加快农用土地确权发证工作，妥善调处场、乡土地纠纷。对已按程序确权未办土地证的应督促尽快发证。全省应在 2009 年底前完

13、成农用土地确 权发证工作。建议省政府采取问责制度， 解决林地纠纷地调处进度缓慢的问题。 责成市、 县林业部门 限期完成。对错发“林权证”的 17 万亩农场正在使用的土地，应纠正错误，收回或撤销错 发的林权证，向所在农场颁发林权证。对农民使用农场已领土地证的土地， 建议省政府督促市县政府采取有效措施， 尽快落实 省国土环境资源厅、 省林业局、 农垦总局联合发文的规定，与农场签订土地承包合同， 完善 用地手续，实施土地有偿使用，农垦在土地有偿使用费上，要做适当让步。（二）国家“三农” 政策和其它优惠政策应在农垦土地赋权到职工家庭时得到完全的覆 盖和体现。1. 对农垦职工住宅和用地，应区别情况分别比

14、照国家和省关于农民宅基地、距离城区 较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业的政策规定进行赋权发证。2007 年 12 月，农垦决定用 3-5 年时间解决农垦职工住房难问题，让职工与城镇职工一样， 拥有一套产权清晰的经济适用住房， 2008年 4月 1日，垦区 90个农场的建房实施方案，已 上报总局完毕，目前已全部获总局批复，将由农场组织实施。建议省政府根据我省城乡规划和社会主义新农村规划等的总体要求， 责成省有关部门会同农 垦总局对上述方案进行审核和修订， 避免资源浪费， 完善规划报建手续， 并在建房完毕后及 时验收和核发土地、房产两证。2. 对农垦职工长期承包经营的非胶、非林的农业用地，应

15、比照农村土地承包备案发证 的办法，责成相关部门登记发证。应把国家三农政策的优惠覆盖到农垦， 给水稻、热作和果菜等非林非胶承包经营土地确权后， 责成相关部门登记发证， 保障职工的的永久承包权， 提高广大职工非林非胶领域的财产性收 入。3. 对农垦职工长期承包的自营橡胶和经济林场，建议省委、省政府比照国家集体林权 制度改革的做法，给予 70 年的承包权并发给林权证。2008 年初，农垦根据统分结合原则，对橡胶园推行了职工家庭长期承包，定量上交，剩余 归己，调研表明， 此项改革措施的推行已极大地调动了广大承包户的生产积极性， 提高了生 产效率，提升了橡胶集团和职工个人的收入。 此外，农垦尚有 160

16、 万亩的经济林， 也大部分 已承包到职工家庭。鉴于海南农垦这一改革现实 , 建议把集体林权制度改革向农垦职工承包经济林和胶林延伸 和扩展， 丰富和完善农村家庭联产承包责任制的内容， 给予农民职工承包的胶林和经济林发 放 70 年的林权证，以扩大农垦职工的信贷融资渠道，让更多职工获得财产性收入。（三）农垦和地方城乡土地规划应统筹实施，实行全省一体化管理。农垦近 1000 万亩土地，承载着 100 多万人口。它不仅承担着实施国家橡胶产业发展战略的 重任，而且要充当引领海南城乡经济社会协调发展和建设社会主义新农村的排头兵。 在海南新一轮土地利用总体规划及 城乡总体规划 、国际旅游岛规划 的编制和实施

17、 过程中，应按全省三大产业发展、城乡一体化的要求，统筹兼顾农垦小城镇建设、 产业结构 调整， 真正把农垦的各项发展融入进去。 相关规划农垦应有知情权、建议权和参与权（可采 取农垦承担部分费用，统一开展新规划的编制和修订） 。地方政府在编制城市建设规划时， 要充分征求农垦总局和农场的意见，考虑农垦的建设发展需要。另一方面， 省政府应要求农垦各农场在制订社会主义新农垦规划、 产业发展规划， 小城 镇规划和住房建设规划时， 积极主动地与地方政府联系， 做好农场规划与地方相应规划的衔 接，避免资源浪费， 实践科学发展观的要求。 农垦农场土地利用总体规划修编工作应在 2009 年前完成，并经过省级平衡后

18、，统一纳入市县土地利用总体规划体系。（四）农垦和地方土地利用和土地流转应形成全省一体化管理的体制机制。 农垦国有土地征用比地方土地征用相对容易。 地方政府使用农垦土地， 属于基础设施建设需 要的， 按同期征用当地农村集体同类土地的标准给予各类补偿。 属于经营性用地， 省政府应 督促各市县按省委第五届九次会议的决定， 土地收益除上缴国家税收外， 全部返还农垦， 用 于解决农垦的社会和民生问题。同时，借鉴云南省委、省政府 2007 年出台关于支持云南农垦改革发展的政策措施，对 海南农垦应实施国有土地开发和工业园区优惠政策。从 2008 年起到 2010 年，作为过渡期安排， 省政府有关部门在分解下达各市县土地年度计划 指标方案中， 切块单列农垦系统土地利用指标。 在垦区内实施的国家和省级重大项目所需农 用地转用指标， 另行申报。 农垦系统使用的国有土地使用权出让总价款必须