西安国企改制中职工安置工作存在的问题及对策研究毕业论文

1、 题目西安国企改制中职工安置工作存在的问题及对策研究作者领 域公共管理指 导 教 师申请学位日期200 年 月 日西 北 工 业 大 学硕 士 学 位 论 文（专业学位研究生题目：西安国企改制中职工安置工作存在的问题及对策研究作 者： 领 域： 公共管理 指导教师： 摘 要我国传统经济体制下，国企职工固定地依附国有企业并终身享受企业福利，从而导致职工缺乏生产积极性和创造性，也导致了企业效率和效益的低下。在向市场经济转轨过程中，这一制度的弊端日益凸显，并已演变成为国有资产对国企职工的无限责任制度，这与市场经济条件下资本与劳动力按市场进行配置的原则格格不入，不仅构成国有企业现实的沉重负担，而且成为

2、国有企业真正走向市场的重大障碍。自上世纪90年代国有企业的改革改制工作在我国全面推进以来，众多国企逐步调整产品结构和产业结构，盘活了国有存量资产，妥善安置了职工，实现了企业效益和社会效益的双赢。但地处西北的西安市改革改制工作仍相对滞后。笔者就近年来西安市国企改制中职工安置工作的现状，对国有企业改制中职工进行身份置换的必要性、国有企业职工身份置换的难点，运用经济学中的期望理论、公平理论及罗尔斯的正义论观点进行了阐述、分析，研究了职工对安置政策不满，继而导致影响社会稳定的原因，剖析了现行国企改制职工安置政策存在的问题。同时对西方国家国有企业经济布局和失业保险制度进行探讨，从中得出对我国国有企业改革

3、以及社会保障制度的启示。笔者结合自身实践工作经验，并参考国内外国企改革中的经验教训，深入地分析、论证，并提出了必须坚持“以人为本”的科学发展观，完善社会保障体系，规范改革改制政策，利用统一的国企改革平台，多方筹措改制资金，依法安置职工，确保国企职工合法利益等有效的对策和建议。关键词：国企改制，职工身份置换，存在问题，解决措施abstractunder the tradition economic system in our country , staff and worker of state-owned enterprise is fixed cling to state-owned ent

4、erprise, enjoying lifelong enterprise welfare, which having led to be short of the enthusiasm for production and creativeness of staff and worker, having also led to enterprise inefficiency. in process of switching to the market economy, the malpractice of this system, which is incompatible with the

5、 principle of deploying capital and the labor force with the market economy, highlights day by day, and evolved into the unlimited liability system that the state asset against the state-owned enterprise staff. meanwhile, it causes not only real tremendous burden for the state-owned enterprise , but

6、 also the serious barrier towards market economy. since the 1990s, state-owned enterprise push forward reform roundly, and moreover a large number of state-owned enterprise adjust the product mix and the industrial structure, that bringing about stimulating the state-owned storage quantity property,

7、 placing the staff properly, as well as realizing the win-win of the performance of enterprises and social efficiency. however, the reformation in xian city situated northwest still relatively lagging. according to the situation of staff arrangements for xian state-owned enterprise in recent years,

8、on one hand, the author elaborates and analyzes the necessity and difficulty about staff status replacement in the process of reformation for state-owned enterprise, which is based on the expectancy theory、the fair theory in economy, and rolless justice theory; on the other hand, the author studies

9、the dissatisfaction of staff against the worker arrangements, which subsequently caused the society stable problem; and analyzes the problems of worker arrangements in the present state-owned enterprise reformation. meanwhile, the paper discusses the state-owned enterprise economical layout and the

10、unemployment insurance system in western country, that obtains to the enlightenment for state-owned enterprise reform as well as social security system in our country. under deepgoing analysis and study, the author proposes some effective measures and suggestions of insisting “humanist” of scientifi

11、c development concept, perfecting social security system, standarding social reform policy, using the unified enterprise reform platform, raising the remanufacture fund in every way, placing the staff legally, and guaranting the legal advantage of state-owned enterprise staff, by refering to the dom

12、estic and foreign state-owned enterprise reform experience. key words: state-owned enterprise reform; staff status replacement; problems; measures目 录第1章 绪论1 1.1 职工安置工作的研究背景11.2 我国企业改革工作中职工安置的研究现状和需要进一步探讨的问题1 1.3 本文研究的主要内容2 1.4 研究职工安置问题的目的及意义2第2章 国企改制中对职工进行身份置换的必要性42.1 国有企业职工身份置换，是适应社会主义市场经济体制的客观要求 4

13、2.2 国有企业职工身份置换，是企业改制的一个重要内容 5第3章 西安市职工身份置换采用的主要政策和依据6 3.1 依法破产企业的职工安置办法 6 3.2 政策性破产企业的职工安置办法 6 3.2.1提前退休固定工的安置办法 6 3.2.2与企业解除劳动关系固定工的安置办法 6 3.2.3与企业解除劳动关系合同制职工的安置办法 6 3.2.4工伤或患职业病职工的安置办法 7 3.2.5非因工负伤或患病职工的安置办法 7 3.2.6被其他单位接收职工的安置办法 73.3 人资分离企业的职工安置办法7 3.4 其他政策7 3.5 政策存在的缺失8第4章 职工安置工作中存在的问题 10 4.1 职工

14、安置工作所带来的对社会和职工个体的影响10 4.1.1职工身份置换过程中通常会伴随着失业人员的增加10 4.1.2企业改革会使一部分职工福利受损10 4.1.3企业改制后部分职工生活无着落10 4.1.4国企老职工的利益难以保障11 4.1.5改制过程缺乏透明度11 4.2 西安市国有企业在实施职工安置时面临的具体问题12 4.2.1相应的社会保障体系有待完善12 4.2.2职工安置工作没有统一的标准和规范13 4.2.3职工对安置费用计算基数存在异议13 4.2.4不同改制形式的职工安置费用存在巨大差异13 4.2.5“老实人吃亏”现象 14 4.2.6“早改不如晚改”现象 14 4.2.7

15、合同制职工对安置标准不满14 4.2.8“4555”人员要求提高生活费问题 15 4.2.9企业临时工和农民工的问题15 4.2.10住房公积金清偿问题 15 4.2.11拖欠工资问题 15 4.2.12企业改制后职工生活区管理等问题 16第5章 职工安置中存在的难点和理论分析 17 5.1 职工身份置换的难点 17 5.1.1 观念滞后 17 5.1.2 补偿标准 18 5.1.3 置换成本 18 5.2 对职工安置工作的理论分析18 5.2.1公正和平等是企业改制时职工安置中职工的普遍要求18 5.2.2职工安置必须坚持以人为本的科学发展观19 5.2.3职工安置政策要充分考虑职工对政策的

16、期望 20第6章 西方国有企业改革对我国的启示 21 6.1 西方国家国有经济布局对我们的启示 21 6.2 西方国家国有企业改革对我们的启示22 6.2.1日本国有企业改革的具体做法和主要经验22 6.2.2新加坡对国有企业改革的方法23 6.2.3美国政府对国有企业改革的方法 23 6.3 西方国家失业保险制度对我们的启示 24第7章 解决职工身份置换中存在问题的对策及建议 277.1 方向性建议277.1.1国有企业改制应当法制化，一切按照法律进行公正、公开、公平的市场化运作 277.1.2成立专门的国有资产经营公司作为改制的操作平台来统一运作28 7.1.3完善改制政策，加大对企业改革

17、成本的支持力度28 7.1.4加强思想教育工作，使职工首先做到思想改制28 7.1.5依法置换职工身份，确保职工合法权益29 7.1.6采取多种方式安置职工，多渠道筹集安置补偿费用29 7.1.7加大对企业各类社会保险费用的追收力度30 7.1.8做好职工安置的善后工作30 7.2 具体建议30 7.2.1做好职工身份的确认工作30 7.2.2规范经济补偿金的计算标准31 7.2.3妥善安置“4050”、“4555”职工，解决老职工的后顾之忧31 7.2.4锁定企业改制时职工安置费用的计算基数31 7.2.5由资产经营公司筹集政策性破产企业的改制资金32 7.2.6成立善后机构代管改制企业的非

18、经营性资产32结 论33致 谢34参考文献 35第1章 绪论1.1职工安置工作的研究背景党的十五大指出：“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”。并鼓励“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐”。于是自上世纪90年代开始，国有企业的改革改制工作在我国全面推进。10多年来，众多国有及民营企业积极响应党中央、国务院号召，自觉把自身企业发展融入国民经济发展大局之中，积极参与国有企业改组、改造，他们为国有企业带来适应市场经济的经营管理理念和运营机制；为国有企业大量注入资

19、金，或提升原有产品，或转产进军高新技术产业，逐步调整产品结构和产业结构，盘活国有了存量资产；妥善安置国有企业职工，节约了社会成本，社会效益十分显著。如今，我国大部分地区的国企改制工作已经完成或接近尾声，但经济发展相对滞后的西安地区国有企业的改制仍然有大量的工作要做。据西安市国资委统计，2003年初西安地区未改制的市属大中型国有企业共有240户，分布在全市4大系统16个部门，其中工业交通系统75户，商贸流通系统136户，市政建设系统20户，农业水利系统9户。这240户国有企业资产总额184 .4 9亿元，负债总额144亿元，涉及职工12.21万人，其中在职职工7.25万人，离退休职工4.96万人

20、。截止2006年底，完成改制工作的仅有135户，占应改制企业的56.25%，尚有近半数的国企改制工作未能完成。此外2007年，部分地处西安的原央属和省属国有企业下划西安市，致使目前西安地区近10万名职工急待安置。这些未改制的国有企业大部分资产质量差，负债比例高，人员负担重，经济效益低，下岗职工多，停产、半停产企业多，职工身份置换和安置的难度很大。 西安市国资委2007年国企改制工作总结。研究国有企业改制中存在的职工安置问题，对于维护职工的合法权益，稳步推进企业改制工作，维护企业和社会的稳定，解决国企机制老化、竞争力低下等制约国民经济发展的深层次问题，具有十分重要的现实意义。1.2我国企业改制中

21、职工安置工作的研究现状和需要进一步探讨的问题国有企业改制是一项政策性很强的工作，涉及方方面面和诸多环节，但归根结底，“改到深处是产权，改到痛处是人员”。要按照市场经济的要求，完善公司法人治理结构，建立现代企业制度，其核心问题：一是对国有独资企业实行产权多元化，解除企业对国家的依附关系，让企业在市场竞争中生存和发展；二是有偿解除令民所有制职工的体制性身份。我国的改革开放已进行了三十年，国有企业改革工作自上世纪90年代以来也历经了风风雨雨。职工安置的政策和办法，全国各省市虽都各有不同，但其主要的依据还是统一的，即劳动合同法和劳动部关于印发违反和解除劳动合同济补偿办法的通知（劳部发1994481号）

22、。目前，国内经济领域对企业改革研究的焦点，多在企业如何建立现代企业制度、完善公司法人治理结构等产权制度改革。而对于职工安置工作，社会普遍要求要妥善安置职工，安置工作实施时要体现公平性、要照顾国有企业老职工。其主要观点体现在要增加安置过程的透明度，维护职工的合法权益，保护老职工的利益不受损，加强社会保险制度建设和再就业培训，促进就业和再就业，多渠道筹集职工安置资金等概念性或口号式的观点，对职工安置工作，只具有指导性而缺乏一定的操作性，难以解决实际工作中遇到的具体问题。如何妥善安置职工、如何体现政府、社会和企业在职工安置工作做到公开、公平以及对老职工的关怀，在企业改革改制工作的研究中需要我们进一步

23、探讨，提出实质性的意见和建议。1.3本文研究的主要内容针对职工安置工作存在的社会保障体系不健全、安置标准不统一、经济补偿金差异大、资金筹措难、实施改制时间差异导致安置待遇差别大以及离退休人员和非经营资产的管理等具体问题，笔者结合自身实践经验，参考国内外国企改革中的经验教训，从采用何种工作指导思想、如何统一操作平台、如何完善社会保障体系等具体的操作程序和实施措施方面，将提出具体的建议和方法。1.4研究职工安置问题的目的及意义企业的生存发展，离不开其职工；企业成长壮大后，职工也必然依附于企业。从经济学意义上说，人力资本是生产力各要素中最为活跃的部分。国有企业改革必然涉及到企业职工安置和权益保护问题

24、，与职工切身利益密切相关，如不能合理妥善地解决职工安置问题，不但不能保证改革的顺利进行，而且还会对社会造成极大压力、影响社会稳定。因此，职工不能得到妥善安置将是国有企业,乃至社会改革发展的最大障碍。近年来，因国企改制中职工安置问题引起的上访常有发生，仅西安工业资产经营公司所属43户国有企业中2007年就接待职工安置方面的上访192起748人次，集体访38起520人次，个别企业的职工甚至多次出现围堵党政机关大门和阻断交通情况的极端行为。西安市国企改制中职工身份置换和安置工作中存在的问题已经成为影响社会稳定、建立和谐社会的突出问题。陕西省委书记赵乐际在省委常委会研究西安工作时的讲话中要求西安要进一

25、步强化省会意识，努力在西部强省建设中发挥好经济发展的龙头作用、改革开放的示范作用、科技创新的辐射带动作用、精神文明建设的窗口作用、社会和谐稳定的支撑作用，并要求2008年要完成我省的国企改制任务。西安市面临的国企改制任务紧迫而艰巨，因此，在目前对西安国有企业职工安置工作中存在的问题进行深入的研究、探讨，并提出建设性的意见和建议，从而确保我市国有企业改革工作按计划顺利完成的同时，保障社会稳定的大局并促进和谐社会发展，如何积极稳妥地推进职工安置工作，稳步推进国企改革改制工作，就显得尤为重要。对国有企业改革中职工安置问题进行研究和探讨，可帮助国有企业以及国有企业主管部门在国企改制中不断完善职工安置政

26、策，解决职工安置过程中的具体问题，为稳步、快速推进国企改革起到一定的促进作用。第2章 国企改制中对职工进行身份置换的必要性职工身份置换是国有企业改制不可逾越的一项重要内容。所谓职工身份置换，是指对原有企业与职工终止或解除原劳动合同，同时给予职工一定的经济补偿，然后由新的产权主体与职工进行双向选择，对继续留用的职工重新订劳动合同，建立纯粹契约型的新型劳动关系。通过置换职工身份，解决企业对职工承担的无限责任，最终实现国有企业职工进入市场。在传统经济体制下，国有企业职工的身份事实上是终身制的，即国企职工固定地依附国有企业并终身享受企业福利的“铁饭碗”制度，这种终身制是在计划经济体制中形成的，导致职工

27、缺乏生产积极性和创造性，也导致了企业效率和效益的低下。在向市场经济转轨过程中，这一制度的弊端日益凸显，并已演变成为国有资产对国企职工的无限责任制度，这与市场经济条件下资本与劳动力按市场进行配置的原则格格不入，不仅构成国有企业现实的沉重负担，而且成为国有企业真正走向市场的重大障碍。职工身份置换的实质是解除职工对国有企业的无限依赖关系，使国有企业和职工之间由束缚保护的广义契约改变为市场上的劳务交易契约，让职工走向市场。随着我国国有企业改革的不断深化，国有企业职工身份置换势在必行。从国有企业真正走向市场，建立市场化用工机制的目标来看，对所有国有企业特别是实施改制的国有企业的职工进行身份置换是必须的。

28、实施职工身份的置换，对产品没有市场、长期停产半停产的企业，可以通过减轻人员负担使职工停止对国有资产的长期消耗，而且对于运行态势良好、发展前景广阔的企业而言，职工身份置换更可使这些企业职工转换观念、提高经济效益。2.1 国有企业职工身份置换，是适应社会主义市场经济体制的客观要求国有企业职工“全民”身份，是计划经济体制时代的产物。在传统体制下，国家劳动、人事部门通过招工录用的办法，把社会劳动者分配到国有企业。而劳动者一旦拥有“全民”职工身份，就意味着他的一生将托付给国家和企业。国家对职工承担无限责任，即国家和企业要对职工的生老病死负责到底，甚至其子女的教育、就业等也要承担下来。随着我国社会主义市场

29、经济体制的建立和逐步完善，客观上要求社会资源(包括人力、物力和财力)通过市场机制来配置。而旧体制下由国家对“全民”职工配置使用的方式，显然己经不适应社会主义市场经济体制的要求，它不仅是造成企业冗员多、效益差、背负沉重包袱的重要原因，而且是企业生存发展的梗桔。因此，国有企业置换职工“全民”身份勿容置疑。2.2 国有企业职工身份置换，是企业改制的一个重要内容国有企业改革的一个深层次问题，就是产权制度改革，而产权制度改革能否深化的关键，就是国有资产如何处置和职工身份能否置换。国有资产的退出和职工身份置换是企业改革改制工作中不可偏废的重要内容。企业改制如果仅停留在国有资产的退出上，不进行职工身份置换，

30、不仅会形成原国有企业己改制或消失，而职工“全民”身份仍然存在的逻辑矛盾，而且在实践中对国家、企业和职工这三个方面都是不利的。一是不利于职工在新企业中背水一战；二是造成国家对改制企业职工继续负无限责任，一旦新的企业经营失败，职工仍然可以凭借自己的“全民”身份，向政府提出种种要求，独享改革的成果而转嫁改革的风险。因此，在企业产权制度改革过程中，只有同时置换职工身份，才能从根本上避免上述情祝的出现。实践证明，实现国有企业职工身份置换，是国有企业劳动力资源市场化配置的前提，是实行管理者能上能下、员工能进能出的基础。改制企业职工告别“全民”身份，实行全员竞争上岗，能者上，庸者下，由“国家人”变成“市场人

31、”，可消除旧体制下职工养成的惰性，使他们面对压力，激发出生产的积极性、主动性和创造性，全身心地投入工作，提高工作效率和企业效益，极大地促进企业向前发展；同时，实现国有企业职工身份置换也是国有企业转换经营机制，轻装上阵进入市场的重要条件，有利于改制企业劳动用工的优化组合，克服旧体制下劳动用工的弊端。只有实行职工身份置换，把终身制变成合同制，才能促使职工产生危机感，激励和鞭策职工提高生产经营的积极性，同时也才能从法律层面上理清职工与企业的关系，促进市场竞争机制的有效形成。第3章 西安市职工身份置换采用的主要政策和依据西安市的国有企业改制，采用的模式主要有：人资分离改制、政策性破产改制、企业兼并改制

32、、依法破产改制等。不同的企业改制模式，采用不同的职工安置、职工身份置换办法。实践中采用的职工安置政策主要有：3.1 依法破产企业的职工安置办法2007年颁布的劳动合同法中第44条规定：用人单位被依法宣告破产的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资（月工资是指劳动者在劳动合同解除或者终止前十二个月的平均工资）的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿。3.2 政策性破产企业的职工安置办法被批准列入国家政策性破产计划的企业，按照陕西省劳动和社会保障厅关于对列入国家计划的破产兼并企业职工

33、安置有关社会保险问题的通知（陕劳社发200124号）实施职工安置工作。3.2.1提前退休固定工的安置办法：实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工，从法院宣告企业破产之日起一年内，距法定退休年龄不足5年（含5年）的人员，可以提前退休。凡符合提前退休条件的职工，不再享受其他安置政策。3.2.2与企业解除劳动关系固定工的安置办法：实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工，不符合前款提前退休安置条件的，按照破产企业所在市（地）上年度职工平均工资收入的3倍计算，发给一次性安置费，与企业解除劳动关系。3.2.3与企业解除劳动关系合同制职工的安置办法：对实行劳动合同制度以后参加工作的城镇合同制职工或农

34、民合同制职工，按每满1年工龄支付1个月本人工资的标准，发给经济补偿金后，与企业解除劳动关系。与企业解除劳动关系后，城镇合同制职工按规定享受失业保险待遇；享受失业保险待遇期满仍未就业，生活困难的，享受城镇居民最低生活保障待遇。农民合同制职工基本养老保险和基本医疗保险个人账户储存额及失业保险补助，由社会保险经办机构一次性发给本人，同时终止社会保险关系。3.2.4工伤或患职业病职工的安置办法：因工致残或者患严重职业病，劳动鉴定为1至6级的职工，伤残抚恤金按照劳动部发1996266号文件规定支付，具体标准为本人工资的70至90，1级为90，2级为85，3级为80，4级为75，5级和6级为70，实行工伤

35、保险统筹地区，伤残抚恤金由工伤保险经办机构月支付；未实行工伤保险统筹地区，伤残抚恤金由养老保险经办机构按月支付。劳动鉴定为7至10级的职工，一次性安置时，除按规定发给一次性安置费或经经济补偿金外，按照劳部发1996266号和陕劳发1997232号文件规定，发给一次性伤残就业补助金，具体标准是7级为上年度全省月职工平均工资收入16个月，8级为14个月，9级为12个月，10级为10个月。3.2.5非因工负伤或患病职工的安置办法：职工患病或非因工负伤，劳动鉴定为5至10级，一次性安置时，除按规定发给一次性安置费或经济补偿金外，并按照劳部发1996354号及陕劳发1996105号文件规定，发给相当于6

36、个月本人工资的医疗补助费。3.2.6被其他单位接收职工的安置办法：破产兼并企业职工被其他单位接收安置的，一次性安置费或经济补偿金不发给职工本人，直接拨付给接受单位。每接收安置一名职工，按照所在市地上年度职工平均工资收入的3倍拨付。职工和接收单位重新签订劳动合同后，由于接收单位的原因，解除劳动合同后，须将原拨付的一次性安置费发给职工本人。3.3人资分离企业的职工安置办法国有企业采用关闭、人资分离形式改制的，按照中共西安市委、市政府关于进一步深化国有企业改革的实施意见（市发200324号），对企业职工应分类采取不同政策，妥善安置企业职工。具体规定为：对企业的在职职工，与企业解除劳动关系，发给一次性

37、安置费。1986年底以前参加工作的职工一次性安置费按上年社会平均工资的35倍计算（市纺织系统以1983年底为时间界限），20年以下（不含20年）工龄的按3倍确定，20年至30年（不含30年）工龄的按4倍确定，30年以上工龄的按5倍确定。1986年以后参加工作的原国有企业职工，按照劳动合同法有关解除劳动合同的规定给予经济补偿；距法定退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以签订内退协议，退岗修养，企业根据有关规定按本人标准工资的一定比例发给生活费，缴纳社会保险。3.4其他政策西安市的市属企业在实施改制安置职工时，执行劳动部违反和解除劳动合同的经济补偿办法（劳部发1994481号）文件第五条规定：经

38、劳动合同当事人协商一致，由用人单位解除劳动合同的，用人单位应根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，最多不超过12个月，工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。同时，还执行西安市人民政府批转市劳动和社会保障局关于进一步改进和完善我市下岗职工基本生活保障促进下岗职工再就业意见的通知以及失业保险条例。西安市人民政府批转市劳动和社会保障局关于进一步改进和完善我市下岗职工基本生活保障促进下岗职工再就业意见的通知（市政发200375号）第十条规定：从2003年6月1日起，国有企业新下岗人员和不再享受基本生活保障的下岗职工应按照有关规定与企业解除劳动关系，并及时办理失业

39、保险手续。失业保险条例（国务院令第258号）。第十七条规定，失业人员失业后根据所在单位和本人的累计缴费，可领取最长不超过24个月的失业保险金。3.5政策存在的缺失对比以上的职工安置政策，我们不难发现，依法破产、政策性破产、人资分离等三种改制形式，在实施职工安置时，给予职工的安置费用或经济补偿金是有着巨大的差别的。这里，我们仅以不同年度采取不同形式改制模式的企业，以同样有25年工龄、档案工资均为780元/月的合同制职工和固定工安置费用为例，来比较职工与企业解除劳动关系时的待遇差异。表3-1不同形式改制企业合同制职工与固定工安置待遇差异情况单位：元改制模式合同制职工经济补偿金固定工安置费用实施依法

40、破产的企业2007年19500195002008年1950019500实施政策性破产的企业2007年19500587582008年1950075036实施人资分离的企业2005年16380536922008年1638063120从上表可以看到，采取不同的企业改制模式，会使同样年龄、同样工龄的职工所得到的经济补偿金或一次性安置费用是存在巨大差异的。而且采取同样改制模式，但实施的时间不同的企业，其职工的经济补偿金或安置费用也存在着较大的差别。简单的分析比较，我们似乎能得到依法破产的改制模式，可以消除补偿费用差异的问题，但在实际工作中，采用依法破产的企业，多数是停产多年的困难企业，早已严重资不抵债，

41、这些企业根本没有能力清偿职工债务并支付经济补偿金或一次性安置费用，也就是说连以上估算的19500元的安置费用都是“镜花水月”。第4章 职工安置中存在的问题从当前国有企业改革的工作实践来看，我国国有企业改革的趋势虽然在盘活国有资产、加快经济发展、提高市场竞争力等方面充分发挥了积极作用，但随之产生的负面效应也不得不引起重视。4.1职工安置工作所带来对社会和职工个体的影响顺应社会的发展而开展的变革势必会给社会和个人带来深远的影响。我国大力推行企业改革，就是为了使国有企业能够尽快转换经营机制，增强竞争力以适应市场经济的快速发展，对此，我们不必赘言。然而，改革也会带来一些诸如失业人员的增加等负面的影响。

42、4.1.1国有企业改革职工身份置换过程中通常会伴随着失业者的增加最大可能的追求微观经济效益，是改制后企业的唯一目标，他们往往通过各种方式大量解雇原有企业职工，从而降低生产成本来实现其利润最大化，这种方式给社会造成了巨大就业压力；还有些经营者自身在观念上存在认识的误区，认为改制就是私有化，就是让员工全面下岗，结果造成人心浮动，心怀不满，严重时甚至会出现聚众集会以示抗议，社会影响非常不好。2007年，西安市的市属国有企业中，仅西安工业资产经营公司系统43家所属企业改制，与企业解除劳动关系而走向社会的失业人员就达到12488人。 西安工业资产经营公司2007年工作总结。4.1.2改制后可能会使一部分

43、职工福利受损国有企业特别是基础设施和服务型企业在改制前一般是以较低廉的价格向职工提供产品和服务的，许多企业对职工生活设施甚至对职工水、电、气的使用上存在“明贴暗补”现象，带有很大的社会福利性质。而改制后，盈利成为企业最重要的目标，取消这类的补贴以获得更高的利润是企业普遍的选择，因而原企业的职工曾享受的“福利”必然受到很大冲击。4.1.3企业改制后部分职工生活无着落少数企业改制后，置员工的权益而不顾，把员工的工资和社会保险也“改”掉了，使员工失去了工资报酬和社会保障。例如一家国有小企业，由于经营不善，产品销路不畅，连年亏损，己欠发职工半年的工资和欠缴半年社会保险费。在实行转制过程中，由3位职工拿

44、出资金购买了该企业大部分股权，部分职工自愿参股，重新建立起股份合作制企业，新建立的股合制企业走上了良性发展的轨道。但是原企业欠发职工的工资和欠缴的社会保险费，却在企业转制时被忽略了，职工要求补发工资和补缴社会保险费，新企业不认账，而原企业的主管部门以企业己转制，一推了之。后经劳动争议仲裁机构多次协调处理，由原企业主管部门和新企业各承担一部分，才解决了这一企业转制遗留问题。与以上案例相类似的情况较为常见，如一些国有、集体企业在改制中，对拖欠职工的工资和欠缴社会保险费没有及时做出统筹安排和解决，因而造成企业改制的遗留问题；甚至有的企业借改制之机，逃避应对职工承担的补发工资和补交社会保险费的义务，以

45、企业改制为由一推了之。还有的企业改制后，特别是改为股份合作制企业或私营企业后，以企业己改制为由，出现了拖欠职工工资和欠缴社会保险费等侵害职工权益的现象，由此而引发的劳动争议案件呈上升趋势；也有一些企业在改制过程中，由于缺乏补偿资金，很多人在离开原工作单位时连基本的补偿都没有拿到。这些人往往年龄偏大、技术单一，而这些年龄和技能都不占优势的职工，普遍家庭负担沉重，一旦不能实现再就业，就会使这些家庭的生活难以为继。 4.1.4国企老职工的利益难以保障国企老职工是指改制时连续工龄己超过30年或年龄男超过50周岁，女超过40岁，尚未到退休年龄的职工，俗称“40、50”人员。他们经过多年的辛勤劳动，为国家

46、建设做出了巨大贡献，可谓劳苦功高。企业改制时按照政策的规定，老职工领取的安置费用虽较青年职工的补偿金高，但他们每年所需缴纳的社会保险费用是相同的。按现行规定，一个自由职业者每年需缴纳养老、医疗、失业、住房公积金等各项社会保险费用约为6000余元，而老职工的安置费用一般则不超过8万元，仅仅可满足缴纳他们到达法定退休年龄前社保费用，而家庭生活的开支就需要他们通过再就业来维持。而面临再就业的老职工和青年职工则处在同一平台上竞争，而在利润最大化的驱动下和相关法律尚未健全的情况下，首先就业方面的年龄歧视是必然存在的，如招聘广告中的年龄问题；其次，长期在国有企业中的工作经历往往使得老职工的技能单一，知识老

47、化，同时他们的适应性和流动性都与青年职工存在较大的差距；第三，相对青年职工，老职工的负担更为沉重，生活压力更大。因此如在改制过程中，不能兼顾老职工的利益，原本就有强烈的失落感的老职工会极易产生失不满情绪，甚至会出现过激行为。4.1.5改制过程缺乏透明度有些企业在改制过程中存在一定的暗箱操作现象，职工缺乏知情权。例如改制程序不合法，不告知职工改制程序和政策依据；没有按照劳动法及相关规定提前30天通知职工并听取意见，在短期内突击完成改制；职工安置方案不通过职代会，而是由个别人决定；职工要求旁听职代会遭拒；对职工代表(多为中层干部)采取个别谈话，威胁利诱，被迫举手通过改制方案；普通员工不知道自己未来

48、的命运是什么，只能默默承受。如此种种，当然会引起职工的反感和不安。即使是部分职工持股的企业也是意见纷纷，因为职工对很多情况还是不了解，比如对入股的风险性宣传得还不够，又比如有的企业对如何进行股份配置问题没有说明，因为公开企业改制过程中的配置股本，不像其他有关事物或事项的公开，其中一些十分敏感的问题并不是公开几个数字就能让职工理解的。信息的不对称、不透明往往会激化信息资源持有者与普通职工的矛盾，影响企业改制工作的顺利进行。2008年，由于西安市国有企业改革工作的力度加大，而企业领导对改制宣传不到位，职工不理解政策、改制缺乏透明度而引起的群体性上访呈上升趋势，18月群体性上访事件已超过80起，约3

49、500人次，约占集体访总量的21%。 2008年西安市信访局信访情况通报。上述问题在企业改制职工身份置换中时有存在，是引起职工不满，影响社会稳定的主要因素。4.2西安市国有企业在实施职工安置时面临的具体问题2008年，西安加大了国有企业改革力度，从政府到企业都积极地为在为推进改革工作而努力，但在国企改革中仍然面临诸多的问题和困难。4.2.1 相应的社会保障体系有待完善某种意义上来说，国企改制的一个重要的问题是解决国有企业职工身份问题和生活问题，这个问题是无论如何都不能回避的问题，也是关系到宏观经济的问题。但我国社会保障体系发展的进程相对迟缓，还没有建成统一的、属地化管理的社会保障体系，其覆盖范

50、围和保障水平有限。例如，国企改制后企业职工在与原企业终止和解除劳动关系后，可在社会上可以领失业保险，但目前在实际操作中还有很多弊病。如由于企业经营困难没有按时缴纳失业保险费，而导致职工离开企业后不失业保险能及时得到接续，还有即使衔接了失业保险，但相应的再就业培训和职业介绍没有及时跟进，领取失业保险金到期，还会再次面临就业无门、生活无着的问题。其典型案例就是，原西安蝴蝶手表厂是2001年列入国家政策性破产计划的企业， 2004年虽及时为职工衔接了失业保险，职工也按规定领取了失业保险金，但由于职工住地地理位置偏僻、劳动技能单一等问题，直至2007年领取失业保险金的截止日多数原企业职工仍然没有实现再

51、就业，生活的困境造成数百名职工多次集体上访，严重影响了社会稳定。4.2.2职工安置工作没有统一的标准和规范由于改制企业的情况各不相同，效益良莠不齐，因此对于职工安置的补偿标准及安置方式也就因时、因企业而异，具体实施上十分不规范。例如在补偿金的计算上，有工龄、职务、工作岗位、技能水平等诸多标准；接收企业在处理职工安置问题上也存在推卸责任，搞暗箱操作等行为。接收企业在受让企业资产后，有极少数的法定代表人，想方设法钻政策的空子、谋取私利，寻找种种借口不履行安置职工的承诺、逃避安置职工责任，把职工推向社会，有的甚至变卖、转移本该用于安置职工的企业资产；与此同时，企业内部在对待职工安置问题上缺乏有效的监

52、督机制，突出表现为企业职工的安置方案落实不到位，企业内部对于职工安置问题存在性别歧视、年龄歧视、职位歧视等等不平等现象。例如，在安置过程中，欠发、欠缴各种社会保险金，股息红利，职工安置费不能按期、及时、足额支付，股份制改造时违背职工自愿原则，强迫职工入股等。4.2.3职工对安置费用计算基数存在异议破产法规定，职工身份置换所需的经济补偿金从破产资产的变现收入中支付。但破产企业大多都存在存量资产质量较差，变现工作的破产资产变现困难的问题，由此导致企业宣告破产和实施职工安置的时间出现跨年度的现象。如我市某破产企业出现2000年宣告破产，时至2004年职工仍未安置的尴尬，而在落实了安置资金实施职工安置

53、时，职工要求按照安置时的上年企业职工平均工资作为基数计算补偿金。但职工的要求因缺乏政策依据而无法实施，从而引起了职工的强烈不满。4.2.4不同的改制形式的职工安置费存在巨大差异实行政策性破产的企业对固定工进行破产安置时，根据陕西省劳动与社会保障厅关于对列入国家计划的破产兼并企业职工安置有关社会保险问题的通知（陕劳社发200124号）文件规定，按照西安市上年度职工平均工资收入的3倍计算，发给一次性安置费；而实行人资分离改制方式改制的企业职工按照中共西安市委、市政府关于进一步深化国有企业改革的实施意见（市发200324号）的规定，1986年底以前参加工作的职工一次性安置费按上年社会平均工资的35倍计算，20年以下（不含20年）工龄的按3倍确定，20年至30年（不含30年）工龄的按4倍确定，30年以上工龄的按5倍确定，发给一次性安置费；实行企业兼并形式改制的企业职工则依据劳动部违反和解除劳动合同的经济补偿办法（劳部发1994481号）第五条规定：根据劳动者在本单位工作年限，每