诉前调解制度的建立与创新

1、诉前调解制度的建立与创新一、诉前调解机制的根本理论（一）诉前调解机制的基本概念在阐述诉前调解机制之前，需要先了解一个名词一一 ADR 所谓“ADR即替代性纠纷解决机制，最早起源于美国，而后在 韩国、日本、欧洲大陆各国及澳大利亚等国家广泛使用，是对诉 讼之外的一系列纠纷解决程序的统称， 可包括协商、 调解、谈判、 斡旋等方式。就方式而言，我国的诉前调解机制则是有别于 ADR 的，所谓诉前调解应仅指以调解这一方式来解决当事人之间的纠 纷。就时间的阶段性而言，诉前调解也应区别于ADR ADR并没有限制诉讼外纠纷解决方式的介入时间， 即在法院判决之前都可 以介入 ; 诉前调解机制则不然，该机制仅仅适用

2、于当事人起诉到 法院，法院尚未立案之前的阶段。可见，诉前调解是一种司法行为，属于司法调解的范畴，它 是指纠纷当事人将诉求提交到法院， 由法院组织人员在立案之前 先行调解， 调解成功的情况下， 法院可依当事人的要求出具调解 书，该调解书具有法律效力，可作为强制执行的依据; 一旦调解不成功，法院需要给予当事人立即办理立案手续，这样，当事人 对纠纷的诉求随机进入正常的诉讼程序。（二）诉前调解机制的基本特征1. 法院的主导性。 诉前调解是区别于诉讼外调解的由法院主 导的一种非诉讼调解前置程序。诉前调解的主持人只能是法院， 由法院设立专门的诉前调解小组或调解委员会， 负责调解的全过 程。当然，这里所讲的

3、诉前调解小组或调解委员会的成员包括但 不限于法院的工作人员， 反而需要明确的一点是， 调解成员的组 成应丰富多样， 可以包括有着丰富调解经验的街道干部、 律师以 及一些具有相关经验的社会人员， 具体到个案， 则应结合纠纷的 具体情况来确定最合适的调解人员。2. 当事人的自愿性。诉前调解充分体现了当事人的自治原 则。“自愿”是诉前调解的核心， 也是其区别于诉讼程序的体现。 启动诉前调解的一个重要前提就是必须经过双方当事人同意， 诉 前调解完全是以当事人意思自治的方式进行的， 该自愿性原则贯 穿于诉前调解的全过程，在调解过程中，无论到了哪个阶段，只 要有一方当事人不同意调解，则法院应马上终止诉前调

4、解程序， 并立即予以立案，从而使案件转入诉讼程序。3. 地位的平等性。 在诉前调解中， 双方当事人与主持调解的 法官享有同等地位。 此时案件尚未立案， 也就是说还未启动正式 的诉讼程序， 显然案件也并未进入审判程序， 那么主持调解的法 官所承担的责任仅仅是调和双方当事人之间的矛盾， 此时的法官 并不具有审判权。 纠纷最终是否能够调解成功完全取决于双方当 事人之间的意思表示，法官不能对纠纷进行强制调解。4. 程序的灵活性。 诉前调解是在正式诉讼程序开始前所启动 的程序， 本质上是一种非诉讼程序。 这样的非讼性质赋予诉前调 解比较强的灵活性， 使其可以在很多方面不必受实体法和程序法 的限制。 只要

5、在法律允许的范围内， 诉前调解可以灵活选择行业 惯例、地方习惯、 或者是其他社会道德规范来作为解决纠纷的依 据，这一点显然有别于必须严格依照法律程序的审判程序。 此外， 由于诉前调解并没有公开进行， 对于查清事实、 分清是非方面不 像诉讼要求的那么严格。 所以， 我们认为诉前调解的操作空间更 大，也相对于诉讼更加容易促成调解协议的达成。5. 效力的确定性。 毋庸置疑， 建立在双方当事人自愿平等基 础上进行的诉前调解， 其所达成的协议是有法律约束力的。 诉前 调解成功的， 若当事人双方达成协议并可当场履行的， 可不制作 调解书，调解直接生效 ; 当然，如果当事人要求制作调解书，人 民法院则应制作

6、调解书， 而经过当事人签收的调解书是具有法律 效力的。二、诉前调解制度的现实意义（一）当事人角度 诉前调解制度明显减轻了当事人的诉讼负担。 一方面， 诉前 调解对达成协议并当场结清或原告撤回起诉的，可不收取费用 ; 对需要法院出具调解书的， 大幅减收诉讼费用。 相对于高昂的司 法成本而言， 诉前调解制度迎合了收入不高的普通老百姓， 并且 惠及了诉讼标的额大但双方争议不大的当事人。 另一方面， 诉前 调解大大节约了当事人的时间。 毫无疑问，进入诉讼程序的纠纷， 定然会面临着程序繁琐、 时间漫长等问题， 七天的立案审查期限、十五天的答辩期、举证期限等等这些期限都不会出现在诉前调解 中，无形当中为当

7、事人节省了宝贵的时间，减少了讼累。（二）法院角度诉前调解优化了法院的纠纷化解功能。诉前调解把大量简单 民事纠纷分流并快速解决在诉讼之外，使法官能够对复杂案件投 入更多的时间和精力，一定程度上缓解了法院的收结案压力和审 判工作压力，同时也有利于改善执法环境、提高审判质量。建立 诉前调解机制，不但实现了司法资源的有效配置，也进一步完善了法院的纠纷多元化解机制。（三）社会效果角度诉前调解具有面对面协商的特点，不像诉讼中的审判对质，所以很大程度上能够缓和双方当事人在的对抗性，从而避免产生正面冲突，例如邻里纠纷、婚姻纠纷这类案件均能得到妥善处理， 从而促进了双方当事人今后工作、生活的和谐与稳定。就最终化

8、解纠纷矛盾的效果而言，诉前调解明显优于诉讼判决， 同时由于 调解过程中通常都会选择行业惯例、 地方习惯或者是其他社会道 德规范来解决纠纷，较之民事诉讼更符合社会实际， 也更容易被 当事人所接受。三、诉前调解制度的困境分析目前，诉前调解还处于摸索实践阶段，虽然其有着方便、高 效、节约司法资源等优势，但是鉴于我国立法目前对于诉前调解 制度的规定尚处法律空白， 没有明确的法律依据，故而实际操作 中也存在着一些不可忽视的缺陷。（一）诉前调解程序性保障的缺失由于我国现行法律对诉前调解制度没有明确规定，导致实践中的诉前调解行为有着相当大的随意性，欠缺程序性的规范。例如诉前调解的期限多长、 调解方式是否公开

9、、调解中证据如何保 全等诸多程序性事项都难以把握， 或者由于调解过程中的证据灭 失而使得当事人在诉讼程序中败诉， 又抑或法院以诉前调解为由 对当事人的纠纷久久不予立案从而导致当事人的权利无法得到 保障，这种种现象的存在无一不是对纠纷当事人接受诉前调解积 极性的打击。与此同时，由于调解具有随意性，自然软化了程序 法的约束，从而给了法官一定的“操作”空间，这就容易造成法官行为失范、审判活动无序等现场，甚至会产生司法腐败。（二）诉前调解的事实调查不充分众所周知，“以事实为依据，以法律为准绳”是法院审判的 重要原则，但是在诉前调解中，该原则并不能很好地发挥其约束 性。通常诉前调解都是处理相对较为简单的

10、民事纠纷，由于程序上的简化，调解人员往往只是依据当事人的陈述来判断事实原 委，而没有对案件展开充分的调查， 这样就容易受到某一方当事 人的影响，而使得案件的事实真相难以把握， 甚至会产生判断有 违事实的结果。很显然，这样作出的诉前调解是与“司法公正” 的法治精神相违背的。（三）诉前调解人员的素质有待提升从诉前调解的实践来看，调解人员的选任资格目前没有统一 的标准，调解人员的素质良莠不齐。尤其是在基层法院，调解人 员一般是选择社区居委会中的老干部担任， 这些人虽然有比较丰 富的社会经验， 威望也较高， 但是他们却大部分都缺乏相关的法 律知识和法律经验， 让这样缺乏法律知识和法律经验的调解员来 调

11、解社会纠纷显然是不够严谨的。 同时，由于目前我国对于调解 人员并未形成规范的职业道德， 这是不利于诉前调解的长远发展 的。（四）调解不成功可能造成两个相反结果民事诉讼法第 89条第 3 款规定：“调解书经双方当事 人签收后，即具有法律效力。”该规定赋予了当事人可反悔性， 当事人只要拒绝签收， 则调解不发生法律效力， 从而使得诉前调 解失败，应予以立案，转入正常的诉讼程序。由于诉讼程序的期 限较长， 法官可进行深入的法庭调查， 在查明事实真相的基础上 作出判决结果。 而一旦出现判决结果与诉前调解结果不一致的时 候，利益受损的一方当事人会质疑法院的判决，产生不满情绪， 更有甚者会借助媒体的力量来质

12、疑法院的公正与权威。四、思考与建议一一构建完善的诉前调解纠纷解决机制诉前调解自实践以来取得了一定的社会效果， 也越来越多地 被各地法院所推崇， 但是其存在的问题也是不容忽视的。 对于现 阶段作为新生事物的诉前调解制度， 我们应该用发展的眼光来看 待，要进一步学习借鉴国外先进经验，不断增强创新意识，积极 探索，努力构建完善的诉前调解纠纷解决机制。（一）诉前调解制度的程序构建1. 立法明确， 弥补空白。笔者在前文中已经阐述了由于目前 我国法律并没有对诉前调解制度作出相关规定， 从而所导致的诉 前调解机制在调解范围、程序保障等方面的问题。那么，构建完 善的诉前调解机制， 首要的就是应从立法层面上加以

13、规定， 以确 立诉前调解的法律地位。（1）明确诉前调解的范围。诉前调解虽然尚未进入诉讼程 序，有其独立性，但又不应该完全与诉讼程序割裂开来。在法律 框架下运行的诉讼程序是严谨的， 正是由于法律的严谨性， 决定 了诉前调解只能具有灵活性而绝非随意性， 正所谓“无规矩不成 方圆”，因此构建诉前调解机制也应在一个特定的框架内进行。 从立法层面来明确诉前调解， 最重要的就是要确定诉前调解的调 解范围，这是启动诉前调解的重要依据。（2）明确诉前调解的期限。诉前调解的优势在于快速解决 当事人的纠纷， 使当事人的权益在最短的时间内得到保障， 如果 久调不决则违背了制度设立的初衷， 因此， 应当对诉前调解的时

14、 限作出限制性规定。 迟到的正义非正义， 只有诉前调解的期限得 到确定，当事人在其可期待的时间范围内纠纷能得到妥善解决， 这样才能充分实现司法正义。（3）明确诉前调解的法律效力。根据我国民事诉讼法 的规定， 调解书在当事人签收之前是不具有法律效力的， 也就是 说当事人在签收之前都可以随意反悔。 调解书的可反悔性减损了 其稳定性和当事人之间的诚信，而诉前调解应当区别于诉讼调 解，诉前调解应当具备司法的权威性和严肃性， 所达成的调解协 议是双方当事人自愿性的充分体现，理应受法律保护。因此，明 确诉前调解的效力， 相对限制当事人的可反悔权， 规定调解书不 以当事人签收为生效条件是具有重要意义的， 有利于提高诉前调 解的公信力和预判力。2. 调审分离， 彰显正义。诉前调解独立于诉讼程序的特征决 定了调解与审判分离的必要性。 当诉前调解不成功而转入审判程 序的时候， 参加调解的法官不得参加同一案件的审理， 调解的程 序应与审判的程序绝对分离。 调审分离能够使审判法官不受诉前 调解结果的影响，能够客观地调查收集证据，核实事实真相，从 而有利于实现审判结果的公