行政评价制度与法律激励功能

1、行政评价制度与法律激励功能摘要：行政评价制度通过对评价原则和具体指标、程序的设置，对评价结果进行诊断，并伴随奖惩措施的强化，能有效地约束行政主体在合法、合理以及可操作的范围内行使行政职权，以激励和推动行政主体发挥自身的积极性、主动性和创造性，提高行政行为的质量和水准，从而达到自我规范，实现和谐社会的善治目标。关键词：行政评价制度；行政行为；行政自制行政评价制度是源自行政系统内部的对行政规章、行政行为包括公务员自身行为的合法性、合理性以及质量优劣进行自我评价的制度。行政评价制度又具体分为两种：其一是事前的预测制度，如针对某一岗位或某一环节，就其容易发生行政纠纷和侵权、权钱交易等风险程度作出预先估

2、计，同时设立防范机制；其二是事后的审核、验收及评价制度，对行政机关及其公务员已经作出的行政行为就其合法、合理性以及可操作性作出评价。行政评价制度就其对于行政机关及其公务员的作用意义而言，能够实现行政主体的自我激励、同级行政主体之间的相互激励以及上级行政主体对下级行政主体的激励功能，激发行政机关及其公务员的工作活力。通过激励指引行政主体产生明确目标指向行为的内在动力，调动行政主体的积极性，增强其工作责任感、使命感和紧迫感，进而实现行政权的自我规范，促进行政质量的自我提升。一、行政评价制度的概念分析行政评价制度是行政自制理论的重要实践机制，主张行政主体通过自我评价、积极行政，构建一种独特的内发型控

3、权管理模式。奥里乌曾指出：“行政机构的处理措施受其自身的严格监督，其中存在着一种自发的控制。”具体来说，内部行政法对行政主体进行自我监督、自我纠错更具有原动力，带有明显的自制色彩。行政评价以内部行政法为依据的功能就是要弥补外部行政法的疏漏以应对行政权扩张带来的副作用。行政评价是行政主体在行政系统内部本着善意行政的愿望自发组织实施的，以提高行政效率、服务社会公益为目的，对整个行政活动进行的主动评价。在现代国家的发展趋势下，行政权的扩张不仅在于行政权纵向力度的加深，也在于行政权横向作用范围的拓宽，行政权的末端化或者微观化越来越多地渗透到个人生活以及社会生活的细节中。行政评价制度以行政主体自身的专业

4、性为基础来评价复杂多变的行政行为，是对行政权进行规范的有效途径。在行政系统内部建立行政评价制度，可以建立有序、透明的竞争机制，激发行政主体的工作活力，切实增强行政主体的工作责任感、使命感和紧迫感，进而实现“由外到内”、“由被动到主动”地对行政权进行自我规范。行政评价是行政主体自愿实施的，通过在行政主体内部设定标准进行自我考量、自我评价。行政评价可以激发行政主体对自身的违法和不当行为的免疫功能，也可以遏制错误、反省不当、鼓励先进的行政行为，实现自我提升。在行政自制理念指导下的行政评价是一种主动性和自律性评价，行政权的自我规范和约束程度越高，行政主体就越能够作出对于行政相对人有益并符合社会公益的行

5、政行为。行政评价不仅重视对行政行为本身的“量化”分析，也兼顾行政行为的“实质”效果，通过全面深入的分析，对行政行为的质量和效果作出客观的评价。行政评价正是通过评价结果来检验行政目标的设定是否科学、行政行为的选择是否有效，通过实施行政评价，能有效地对行政主体的执法水平和质量进行检验。如图1所示：图1行政评价对行政权的规范如果行政主体在行政活动中能主动遏制违法或者不当行政行为的发生，从而规范行政权的行使，实现行政权的自我规范，那么行政主体具有很高的自制能力，必然会提高其自身的执法水平和质量。在行政评价的过程中，评价主体发现已经实施的行政行为在合法性、合理性或可操作性方面存在问题，会通过评价意见书提

6、出意见，以便行政主体进行及时的调整或者纠正。这种自我克制在时间上先于其他外部评价方式，是发生在外部评价之前，乃至于发生在不良行为之前的制约措施与其在损害结果发生后去惩罚不良的行政行为，不如让不良的行政行为和损害结果自始不会发生。行政自制理念指导下的行政评价制度，要求行政主体的自我发现和自我遏制在行政行为所引发的后果尚未达到最大值之前将其停止并纠正，这显然对于行政权的自我规范更有效。二、行政评价制度的激励功能作用机制需求是人类行为的原动力，在此之上建立全部行为和心理活动。激励是一个满足个体需求、激发某种行为的过程。在人的需求和行为之间存在一个关键因素利益，利益是人在社会中、在社会生产系统中的地位

7、及其需要的反映。激励作用的关键和基础在于人的需求和利益，任何一种制度要发挥激励作用，必须与激励对象的利益相关，满足激励对象的需要，否则制度的实施将流于形式。行政评价制度也是一样，要发挥激励功能，首先要满足行政主体的需求和利益，避免行政评价流于形式，让行政主体从感触而发行为，从行动而有心得，积心得为主见，从主见更有行动，如是辗转增上，循环累进而不已。行政评价的激励功能如图2所示：（一）行政评价的功能发挥需要激励机制行政评价的基本功能在于激励行政主体，行政评价的过程就是激励的过程。激励是行政评价发生作用的杠杆，是其他功效发生作用的基础，任何旨在提高行政机关及其公务员工作效率和有效性的功能要发挥作用

8、，都要以是否具有激励作用为前提。行政评价通过评价标准和内容的导向、行政评价结果的反馈、行政评价奖惩措施的兑现等环节，建立了行政主体提高业绩的诱导机制和动力机制。行政主体将行政机关工作目标的实现同个人责任的履行、奖惩培训等利益结合起来，引导公务员个人的行为取向与行政机关保持一致。在目标一致的前提条件下，公务员会积极主动地行使行政职权，主动对自己的工作进行计划和安排，并细化自己的工作标准，以获得良好的行政评价结果。好的评价结果向整个行政机关及其公务员昭示着以先进为榜样，促进行政主体以努力提高自己的专业技能和综合素质为荣。在这种良性目标的驱动下，公务员的每一个行为都是以行政评价为指导，当这种行为成为

9、一种习惯，那么事后对该行为进行的检验必将获得良好的效果。好的评价结果会增强公务员的使命感和工作热情，继续在行使行政权时进行自我规范和自我控制，从而提高行政行为质量。激励机制是保障行政评价制度有效和可持续发展的基础，可以说，有效的行政评价制度需要得到激励机制的支持，任何缺乏相应激励机制的行政评价制度都将是缺乏效力的。行政评价制度为行政行为提供指导，针对行政评价的结果设置激励机制是提高行政行为质量和水平的重要途径。（二）激励机制是提高行政行为质量和水平的有效途径行政评价在把握被评价者心理、行为的条件下，通过提供一套多元的激励因素，借助有效的激励方法，指引行政机关及其公务员发挥自身的主动性和自律性，

10、实现对行政机关及其公务员行为选择的引导，达到合法、合理、高质量行使行政职权的效果。庞德曾说：“我们必须以个人对享有某些东西或做某些事情的要求、愿望，或者需要作为出发点，也可以不强迫他去做他所不愿意做的事情的要求、愿望或需要作为出发点。”其中，行政评价制度对行政主体的能动性激励尤其反映了行政评价制度以人的愿望、要求和需要为出发点，通过激励因素在内容上反映人的需要、尊重人的需要、满足自我实现的需要。作为马斯洛自我实现心理学的重要组成部分之一，自我实现（self-actualization，s-a）可以大致描述为充分利用和开发天资、能力、潜力、潜能等，具有自我实现意识的人几乎竭尽所能使自己趋于完美。

11、同样，要调动行政主体的积极性，必须满足行政主体的基本需要，促进公务员向自我实现的方向发展。马斯洛认为，绝大多数的人都有可能比实际中的自己更伟大，因为我们都有未被充分利用的潜能。让人产生自我实现的工作本身都具有超越个体的特征，自我实现工作既能让人追求和实现自我，又能使人获得彻底体现真我的忘我状态，它调和了自私与无私之间的矛盾关系，以及内心世界与外部世界的关系。行政评价的激励功能之所以能够发挥作用，是因为通过行政评价的结果，能够将外部刺激转化为公务员个人内心的动力，当这种动机系统被激活，将对行政行为产生强大的推动力量，向所期望的目标前进。主动性和自律性的内部激励更能直接地反映出行政评价法律制度以行

12、政主体为本。行政主体既是法律制度的实践主体和价值主体，又具有自主性、自觉性、自为性和自律性，具有某种主导、主动的地位。主动性和自律性的激励作用在于帮助并保障行政主体的自我选择，赋予行政主体行为的自由。行政系统的外部控制并不会对行政主体的行为产生直接有效的影响，外部控制必须通过行政主体内部自我控制这个环节才能实现。因此，外部控制系统对行政主体行为影响的力度取决于其对行政主体内部自我控制系统的影响方式。三、我国目前的行政评价制度激励模式分析正激励是指对行政主体的某种行为给予肯定和奖赏，使这个行为巩固、保持、加强，我国现有的正激励模式，如湖南省人民政府关于开展政府绩效评估工作的意见（湘发200910

13、号），将考核结果与领导干部个人的奖励、选拔任用、职务升迁相连，对绩效先进单位给予表彰奖励，建立政府绩效评估奖励基金；山东省人民政府关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）（鲁发200721号），对政绩突出的人员，采取通报表彰、记功、授予荣誉称号等精神奖励，辅之以适当的物质奖励，大力宣传他们的业绩，形成学习先进、争创一流的浓厚氛围；辽宁省人民政府办公厅转发省政府绩效评估工作领导小组关于进一步做好对各市政府绩效评估工作意见的通知（辽政办发200837号），选择的激励方式为精神激励，颁发奖牌和通报表彰；吉林省人民政府工作部门采取的激励方式为奖励，并作为表彰对象向国家及有关部委推荐，

14、对于有突出贡献的工作人员奖励资金；河北省人民政府关于深化推进预算绩效管理的意见（冀政2010138号），激励的方式主要有通报表扬或奖励、优先考虑当年度考核评先资格以及给予适当的物质奖励；湖南省绩效评估实施方案（湘办发201018号）将考核的结果与公务员年度考核优岗比例和主要负责人记功相连，同时给予该单位一次性奖励；四川省人民政府关于印发四川省人民政府部门绩效管理办法（试行）（川府发200939号），激励方式为通报表扬、增加优秀公务员评选比例、按绩效管理等次进行奖励。中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅转发省直机关目标管理领导小组关于在省直机关实行目标绩效管理的意见（试行）的通知(黔委厅字2

15、00616号)，激励的方式是增设“单项目标绩效创新奖”，引导行政主体在各项工作上努力探索、积极创新、提高绩效、创造性地开展工作。反激励是对某种行为给予否定和惩罚，使之减弱、消退，也叫作负强化，应用得当可以对行政主体的行为进行定向控制和改进，最终引导到预期的最佳状态。福建省关于开展政府及其部门绩效评估工作的意见，采用的反激励方式主要为责令主要领导写书面检查，对单位取消当年评优资格，一年内不得提拔、重用，通报批评，对于弄虚作假的取消荣誉称号并通报批评，追究主要领导的责任；江苏省人民政府关于印发江苏省人民政府部门绩效管理办法（试行）的通知（苏政发201194号），对绩效评估确定为“诫勉”的部门，其主

16、要领导要提交书面报告，连续两年被评为“诫勉”的，对其主要领导进行诫勉谈话；江西省省直单位创业服务年活动绩效考核方案，惩罚措施为取消当年评优评先资格，写出书面报告，说明情况，制定上报整改方案，限期整改到位。此外，还有停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、降低优秀公务员评选比例等惩罚方式。综观我国现行的行政评价的激励模式，能将正激励与反激励相结合，将单位激励与个人激励相结合，将物质激励与精神激励相结合。但是，激励机制的模式选择并不完备，多为行政主体的内部激励而忽视外部激励，激励的作用功能尚未完全发挥，正激励较多而反激励较少，精神激励较多而物质激励

17、较少，正面激励较多而反面激励较少，并且反激励的具体操作原则性较强，不够细化，多是与直接负责的领导相关，与作出行政行为的公务员直接相关的惩罚措施几乎没有。正激励通常与单位领导的职务升降相联系，并未与公务员个人的利益和奖惩措施相联系，这容易造成公务员个人成绩被埋没，也会滋长个别公务员“搭便车”心理的存在。这种激励机制的公平程度不够，未能做到与公务员所期望的奖励相挂钩。正是考虑到了公平感对于个体行为向量的这种影响力，所以要发挥行政评价的公平激励功能。行政评价制度发挥公平激励功能的表现就在于在行政评价制度的具体内容中贯穿公平的理念，包括评价指标设置的公平、评价程序设定的公平、评价实施过程的公平以及评价

18、结果应用的公平。公正、客观的评价结果会满足行政主体的公平感需要，通过内心公平感的激励去发现自身存在的问题，调动行政主体的工作积极性，促进其进行自我纠正，以提高行政行为的合法性、合理性和可操作性，全面提升行政行为的质量。四、基于内部行政法的激励机制建构（一）行政评价的原则行政公开是当代行政法的基本原则之一，行政评价作为行政公开的内容之一不能脱离公开制度而单独存在，也应当贯彻公开原则。行政评价的公开是进行评价的基本要求，行政评价本身也是一种信息的交流与沟通，是一种信息活动。行政评价的公开不仅包括行政评价的结果公开，即公开公布评价报告，还要求对行政评价的过程以及具体的依据进行公开。通过行政公开，可以

19、在政府内部、政府部门与部门之间以及部门与公众之间实现顺畅的交流与沟通，加强公众对政府的信任，建立具有回应性、责任心和效率高的政府。行政评价的公开推动了行政公开在实践中的深化，在行政自制理念的指导下，行政主体公开评价信息的动力将大大提升，变“要我公开”为“我要公开”，实现由被动到主动公开的转变。行政评价应当体现公正性，即在评价主体进行行政评价时应当做到诚实、公正、实事求是。在对行政评价相关信息进行收集和整理时，应当清楚所收集的信息与被评价的行政行为之间的关系，为了确保公正性，要细化行政评价所采用的具体标准。在评价主体进行评价时要注意行政评价的全面性和系统性，要依据行政行为的特性，采用合理的手段评

20、价行政行为的效果。行政评价是具有科学理性色彩的思维活动过程，在进行行政评价的过程中，还要更多地考虑到与具体的行政特性相关的内容，合理考虑“相关因素”，不考虑“不相关因素”，做到客观、公正。行政评价应当坚持手段合理与目标可量化相结合，做到全面客观，要实事求是地设计完备的行政评价体系，配置详尽的评价指标，优化指标结构，设定科学的评价方法。评价时应当选择先定性后定量的方法，可以根据需要设计多个评价主体同时进行定性评价，通过不同等次的定义数值，转化为可计量、可统计、可比较的评价结果。评价主体可以邀请专家对行政评价的指标设定进行论证，在行政评价的过程中，应当采纳专家学者的意见。让行政评价的主体与专家进行

21、背对背的评价，这不仅是发挥民主的有效形式，也是确保行政评价结果有效的前提条件。（二）激励机制的内部建构1.激励机制的目标设定行政评价的目标设定，即目标管理（management by objectives，简称mbo），是一种管理技术，也是一种过程型的激励理论。在现代化的行政主体内部，可以通过目标的设置来激发行政机关及其公务员的动机，指导其行为，使公务员的需要与行政机关的目标挂钩，以激励公务员的积极性。一般来说，没有目的性的行为无成果可言，而有目的性的行为，其行为的成果最大。目标是一种刺激，合适的目标能够诱发人的动机，规定行为的方向。心理学上把目标称为诱因，由诱因引发动机，再由行为达成目标的过

22、程就称为激励过程。为了使多数人都朝着组织的目标方向努力，应对有利于该努力方向的行为不断地给予奖励，从外表强化组织认为正确的行为，久而久之，使这种行为模式被固定下来，成为有意识或无意识的行为规范或行为准则。洛克（e. a. locke）对目标的建立进行了详细的阐述，他认为，目标的难度和目标的明确性决定了工作的最终结果。目标管理可以分为目标的设立、过程管理和对照既定目标考评效果（即行政评价）三个阶段。各部门负责人与公务员协商讨论，详细确定每个公务员的工作目标，即为实现本部门的目标任务需要做出什么样的贡献；根据具体的量化标准，对行政主体的行政活动进行评价。行政评价结果是对目标设置的一种反馈。根据行政

23、评价结果，对行政评价信息进行公开，对行政主体的工作进行总结和诊断，针对行政主体工作目标的实现程度提出今后的改进意见。通过目标的评价可以分析诊断目标未达成的原因，同时为下一个目标管理周期提供前车之鉴，以利于设置新的目标。根据行政评价的结果，对已经达到目标的应当实施奖励，激发行政主体为完成更高的目标而努力。2.内部激励环境培养行政评价的目的是通过对评价结果的分析，对行政主体进行奖励或者惩罚，以此来激励行政主体作出合法、合理、可操作的行政行为。使行政主体感到满意的因素很多，包括工作中的成就感、工作受到认可、工作具有挑战性、工作赋予的发展机会和责任等。当这些因素缺乏时，会使行政主体的工作满意度降低，当

24、这些因素得到有效改善时，可以充分、长久地调动行政主体的工作积极性。通过行政评价，可以产生行政主体的自我激励、同级行政主体之间的相互激励以及上级行政主体对下级行政主体的激励等三种模式。自我激励机制是行政主体进行自我控制的核心，也是行政主体实现自我控制系统的一个关键环节。自我激励不仅仅是作为一种自我奖励和自我惩罚的机制出现的，它还包括自我计划、效能预期、结果预期、自我监控、结果反应、自我反馈等具体内容。自我激励机制基本涵盖了行政主体自我控制中的一些关键因素，它是行政主体进行自我控制体系的核心层面。行政主体之间的互相激励是指具有合作关系的行政主体的互相激励，这种激励是源自行政系统内部在行政主体之间进

25、行的激励方式。行政主体之间的互相激励具有双向性和联动性的特点，这种互相激励下的驱动与互惠，是一种社会性需求，将成为行政主体个人努力工作的主导因素。上级行政主体对下级行政主体的激励是指上级行政主体单方对下级行政主体进行的激励，行政主体对自己的行为不仅要获得自我肯定、同事肯定，还要受到上级领导的正面评价，上级的激励虽然以精神奖励为主，但是这种激励方式能够从内心激发公务员努力向上，刺激公务员的工作积极性。三种激励的关系如图3所示：在整个激励体系中，自我激励系统是最核心的部分，它相当于激励系统的“发动机”，是提供个体行为最基本的动力，而相互激励和上级对下级的激励相当于激励系统的”传送带”，能促使整个激

26、励系统有序而迅速的运转。3.激励模式选择有效的行政评价具有强大的激励功能，因为评价的结果与公职人员的晋升等切身利益挂钩。行政评价结果是对公务员实施奖惩的重要依据，行政评价也就激发了公务员努力工作、提高业绩的行为动机。行政评价的具体环节构成实际的激励手段，这些具体环节转化为积极进取的个人行为，进而实现整个行政机关提高效率、改善业绩的目标。美国学者曾引用许多实践案例对行政评价的激励作用进行阐述：“如果不考评结果就不能区分成功与失败；如果看不到成功就不能给予奖励；如果不奖励成功就可能鼓励失败；如果看不到成功就不能积累成功经验，如果辨不清失败就不能改正；如果能够证实结果就能赢得公众支持。”奖励和惩罚能

27、诱导行政主体的行为选择，奖惩能起到强化的作用，强化分为正、负强化两种。对行政主体的某种行为给予肯定和奖赏，使这个行为巩固、加强为正强化；对某种行为给予否定和惩罚，使之减弱、消退为负强化。正负强化都是激励的方式和手段，应用得当，就可以使公务员的行为获得定向控制和改造，引导公务员实现预期的最佳状态。我国自古代即存在种类繁多的对官吏考核的赏罚规定，关于奖励，主要分为职务升迁、获得荣誉称号以及获得物质待遇三类，具体有赐爵、赐玺书、赐宴、赐衣、配享宗庙、加禄、赐禄、赐黄金、加俸等。关于官吏降罚主要是申戒、鞭仗、罚金、降秩、降职、罢官、抄家、处死、株连家族等顺序，由轻到重地进行，有时也数罚并行。奖励具有激

28、励功能，即奖励有助于满足需要，持续调动人的积极性，可以调动人的积极的情感，奖励也有助于增强公务员克服困难的意志。奖励有助于强化公务员的角色意识，通过奖励先进，在公务员团队中树立榜样，公正的奖励可以纠正公务员的自我评价误差。奖励能促进培养公务员良好的道德品质，促使正确的道德意识的形成，丰富道德情感，促进公务员道德行为习性的养成，培养和开发公务员个人的创造力。作为一种负强化的惩罚，如批评、惩戒等，它能使公务员自觉调整、改造、反省自己的行为，朝着组织和社会所期望的方向努力。负强化也有积极的激励作用，只是所用方式、手段与奖励不同，惩罚的负效应表现为惩罚可以避免不合法、不合理或者不具有可操作性的行政行为不再发生或者减少发生。所以，行政评价通过奖、惩两种方式加强行政主体对其行为后果的认识，从而有效地激发其工作积极性，奖励的目的是利用公务员的进取心以激励其发奋，惩罚的目的是利用人的畏惩心以严律其职守。奖惩制度的实施在行政系统内部产生了一种平衡比较，这样就强化了公务员的竞争意识，在公务员积极性被调动起来的情况下，公务员会不断努力，提高自身素质，取得更好的成绩。我国目前的激励机制主要以形式激励为主，实质激励较