外国公务员工资制度对中国公务员工资制度改革的启示

1、外 国 公 务 员 工 资 制 度对 中 国 公 务 员 工 资 制 度 改 革 的 启 示/ 白景明编者按：当前，深化公务员工资制度改革已成为全社会关注的焦点问题之一，建立相对科学合理、社会认可的公 务 员 工 资 制度十分迫切和必要。 本文通过对美国、德国、英国、日本等发达经济体的公务员工资制度分别进行梳理和分析，对我 国 探 索 公 务 员工资制度改革等问题提出一些见解，值得我们进一步深思和学习。的 加 快 ，发达经济体的财政供养人员数量逐步增加 ， 财 政 供养人员占总人口比重相应抬升 。 2000年 后 ，欧洲国家占比普 遍超过5%，其中英国高达8%，德 国 达5.7%。 美国在西方

2、国家 中是人口和经济总量最多的国家 ，该 国 财政供养人员占人口 总量比重2011年时约为8%。 日本是全球第三大经济体 ，其 财 政供养人员占总人口比重也超过4%。目前我国财政供养人员占总人口比重不到5%。 如果单算 纯 公 务 员 ，我 国 不 足1%，日 本 达3%，德国政府公务员2%。 可见，我国财政供养人员规模与他国比并不算大 。 当然，从绝对数 角 度 上 看 ，中国的财政供养人数位居世 界 各 国 之 首 。 西 方国家为什么存在规模较大的财政供养队伍 呢 ？ 综 合 分 析 ，原 因 主 要 有 三 点 ：一是公共产品的制作和 提供过程与私人物品 相比人力投入比重高。 突出表现

3、是公共产品的制作和提供不 能全盘自动化。 比如教育，大幅度搞音像教学根本不可能 ，必 须有较高的师生比才能确保教育数量和质量达标 。 再如公共 安全，机器不能代替警员。 正是因为这点，马克思早就指出过资本主义社会里政府工作人员数量总在增 加 ，二 战 后 西 方 国家就业结构中第三产业人员比重上升 ，其特点也是政府工作 人员数量不断增加。 二是公共产品需求扩张 。 二战后，西方国家纷纷走上福利国家道路 ，社 会 公 众 强 烈要求政府强化再分 配 职 能 ，提 供 更 多 、更高质量的公共产品 。 因 此 ，政 府 只 能 增加人员以确保公共产品供给的规模扩张和结构优化 。 特别是 一些质量提

4、升幅度高的公共产品 ，对 人 员增加的需求至为强 烈，如社会保障、医疗卫生、环境保护等。 三是人口状况。 公共产品供给与人口状况密切相关 ，一 般 情 况 下 ，人 口 数 量 增 加相应要求公共产品供给数量增加 。 人口结构决定公共产品供给结构。 二战后西方国家人口总量普遍增长50%以上 ， 其 中 美、德增加一倍。 这客观要求公共产品供给数量增加 ，进而连发达经济体现行的公务 员工资制度是在市场经济走向 成 熟 、经济波动幅度逐步收窄 、政府职能逐渐加 重 、社 会 公 众 监督意识不断强化 、预算改革日渐深化的背 景 下 形 成 的 。 其 中既容含着各国基本政治体制和行政管理 制度乃至

5、财政制 度 特 征 ，也反映出了市场经济和民主政体 条件下公务员工资 制度形成的一般规律。 当前我国正在探索深化公务员工资制 度 改 革 。 究 竟 改 什 么 、怎么改成为全社会 关注的焦点问题之 一 。 但现在人们关注公务员是不是涨工资 ，基本不关心公务 员工资的形成机理 。 对比发达经济体的公务 员 工 资 制 度 ，我 们 发 现 ，这些国家的公务员工资收入的升 降没有在社会上引 起 热 议 ，关键是建立了相对科学合理的社 会认可的公务员工 资制度。 所以，我国研究推进公务员工资制度改革 ，似不应先 讨论公务员是否加薪 ，而是先深入分析建 立什么样的公务员 工资形成机理为好 。 这个问

6、题解决了 ，公 务员工资收入的升 降可能就不会引起社会过度争论 。 由 此 出 发 ，我 们 当 然 要 认 真分析发达经济体的公务员工资制度 ，进 而从中吸取有益经 验为我所用减轻改革成本 。 综 合 前 文 所 述 ，发达经济体的公 务员工资制度对我国探索公务员工资制度 改革有如下几点 启示：一、我国并非财政供养人员占比偏高国家财政供养人员工资总量状况首先取决于公务员数量 。 财政供养人员数量占总人口比重 ，是 衡 量 一 国行政成本高低的 重 要 指 标 。 因 此 ，探讨公务员工资制度改 革有必要首先分析 财政供养人员数量是否处在合理量值区间 。 在评价中国行政 成本状况的讨论中 ，有

7、观点认为我国是财 政供养人员规模过 高 的 国 家 ， 有人甚至认为我国是世界上官 民比最高的国家 。从发达经济体的情况看 ，这一观点不成立。二 战 后 ，随着政府职能范围的拓 宽和福利国家建设步伐 （2014 年第 11 期）5财 税 论 坛带财政供养人员数量增加 。 从结构角度看，上世纪五、六十年代的生育高峰带来了后期教育 、 医 疗 等 需 求 的 急 剧 扩 张 ，因而 教 师 、医 卫 人 员 、警员等队伍扩张 ，上 世 纪90年 代 至 今 老 龄 社会的形成，又带来了公共服务行业就业人员数量的增长 。比较西方国家情况看 ，我 国 财 政 供养人员需求事实上现 在正处于增长期 ，主

8、要原因有四点 ：一是人口基数大 和 人 口结构特征对公共产品供给形成了强劲的需求 压 力 。 我 国 有13.7亿人，比发达经济体人口总和还多 。 这要求普惠类公共产 品供给量不断增大 ；二是人口结构方面出 现了少年和老年两 头 大 特 征 ， 这要求教育和养老保障公共产 品供给突前扩张 ；三是公共产品供给恰处于扩围阶段 ；四 是 公共产品供给正处 结 构 升 级 阶 段 。 这四项因素叠加在一起 ，客观要求加大人力 投 入 。 国内外实践表明 ，财政供养人员数 量多少取决于公共 产品的需求总量和需求结构 。 如 果 公 共 产 品供给量增质提 ，那么财政供养人员数量自然会增加 。 显 然 ，

9、财政供养人员数 量并非最少化就是最优化 ，控制财政供养 人员数量的合理标 准应是在确保公共产品供给任务完成的前提下减人增效 。 所以 ，确定公共产品供给所需人力投入时 ，既 要 讲 节 约 ，又 要 讲规模，不能以人员数量多少简单评价人力投入 。二、改革公务员工资首先应科学核定公务员工资水平公务员工资水平是指公 务员工资收入在社会收入阶层 分布中所处位置。 公务员工资究竟核定在什么水平上是一个 理 论 难 题 。 原 因 有 两 点 ：一是公务员工资 是公共产品供给成 本 的 组 成 部 分 。 由于公共产品定价不能包含 利 润 ，所 以 核 定 公务员工资不能像私人物品那样把劳动报酬与利润挂

10、钩 。 这 使得公务员工资的核定究竟如何实现与绩 效挂钩难以找到 令人信服的方式 ；二是公务员工资的资金 来源是纳税人和缴 费人缴纳的税费。 这些税费究竟有多少应用于补偿公共产品 供给的人力成本各方意见很难统一 。 税费缴纳者自然希望公 共产品量大质优价低 ，但现实运行是公共 产品量大质优必然 耗 费 成 本 大 。 所 以 ，平衡公共产品供给成 本与公共产品需求 的最佳方式势必只能是双方意志的相对统一 ，很 难 做 到 所 有 人都满意。发达经济体的公务员制度都有上百年历史 。 公务员工资 制度历经艰难探索目前已相对成熟 、稳 定 ，社 会 各 界 对 这 一 制度的核心已基本认可 ，人们的

11、争议只是 在于阶段性工资收 入 的 涨 跌 ，特别是近年来政府债务危机背 景下政府紧缩支出 从人员经费入手 （如 德 、法 、日 ）引起了财政供养人员的强烈 不 满 ，但大家对公务员工资的形成机制并没 有 太 大 质 疑 。 之 所 以 如 此 ，关键原因是这些国家比较好地 解决了公务员工资 水 平 问 题 。 二 战 后 ，发达经济体普遍把公 务员工资定位为中 等收入水平。 美国明确规定公务员工资水平不得超过社会平 均工资。 日本全部公务员平均月工资金融危机前是41.17万日元，危机后是38.28万日元，略高于社会平均工资。 德国和英国公务员工资水平与美国 、日 本 相 似 ，英 国 高 级

12、 公 务 员 的 平 均年薪是7.7万英镑，为社会平均工资的 一 倍 左 右 。 这 种 以 社 会 平均工资为轴心核定公务员工资水平的 做法显示出了三个 优 点 ：一是稳定了公务员队伍 ，为公务员遵从职业 纪 律 创 造 了基本物质条件 ； 二是为控制工资成本 过度增加提供了依 据 ；三是平衡了企业人员与财政供养人 员之间的收入对比关 系。我国公务员工资制度 改革遇到的难题是如何建立公务 员工资正常增长机制 。 从 国 际 经 验 看 ，破解这一难题首先要 理清的问题应是究竟把公务员工资定在什么水平上 。 这个问题 解 决 了 ，结 构 、区 域 差 距 、政府层级差距 等问题的解决才有 基

13、 本 依 据 。 进 一 步 说 ，当我们明确了公 务员工资水平是社会 中等收入水平还是更低或更高水平时 ，也就为结构调整和差 距调整划了一个数量限界 。 比 如 结 构 调 整 ，职级和职务工资 那 头 沉 ，实际上是总量已定前提下的调整 。 再如区域差距调 整 ，当水平定为中等收入时 ，也就知道了差距的弥 合 限 界 是不同区域的中等收入数值 ，而 不 是 绝 对 数 值 均 等 。 然 而 需 要指 出 ，现在探讨公务员工资制度改革时 ，很 多 人 似 乎 并 不 在意如何核定公务员工资水平 ，而 是 倾 力 争论公务员是否应该 涨工资。 从逻辑上讲，这是概念定义不统一情况下的争论 ，根

14、本不可能分出对错 ， 而且争论又在社会 上引起了较大波澜 。所 以 ，与其争论公务员是否应该涨工资 ，不 如 先 讨 论 公 务 员工资应该定在什么水平上 。至于我国公务员工资应定在何种 水 平 上 ，并 非 本 报 告 所能完全解决的问题。 这里只是结合国际经验从研究方法角度给出一些建议，具体有两点：第 一 ，合理界定公务员范围 。 公务员范围界定决定公务 员工资制度适用范围。 从国际经验看，公务员都不至一类，德国公务员分为政府公务员和合同公务员两 类 ，美 国 的 公 务 员广义上包括除军人以外的所有政府雇员 ，日本的公务员包括 公务员和准公务员两类 。 这些人的工资 都在财政支出范围 内

15、 ，所以工资制度没有根本性差异 。 这 实际上说明制定公务 员工资制度时综合考虑了所有从事公共管理的人员 。 相比国外，我国情况更为复杂。 按照公务员法的规定，公务员范围很窄 ，仅指包括政法机关的官员 。 但 现 实 是从事公共管理的人 员 范 围 很 宽 ，财政供养人员编制内除政 法机关官员外还有参 公管理事业编制人员 、事业单位编制人员 ，编 制 外 人 员 有 合同制聘用人员和政府购买服务人员 。 如果仅仅从政法机关公务员角度考虑公务员工资制度改革 ，就 是人为切断了公共产 品供给的决策和提供两类成本之间的内在 联 系 ，最 终 结 果 造成公共产品供给各环节的成本核定有失公 允 。 所

16、 以 ，探 讨 公务员工资制度改 革 ， 有必要借鉴国际经验 ，（下转第 10 页）6（2014 年第 11 期）财 税 论 坛理确定对各地区的转移支付规模 ，同 时 公 开一般性转移支付 的 分 配 办 法 、分配因素的基础数据和分配结 果 。 在 今 后 一 定时 期 内 ，随着体制性转移支付比重不断减少 ，应 取 消 体 制 性 转 移 支 付 ，全部纳入一般性转移支付 ，按 照 规 范 的 因 素 法 分 配 。 对调整工资转移支付 、农村税费改革 转移支付等财力性 转移支付也应逐步取消并纳入一般性转移支付 。（二）调整优化专项转移支付，规范专项转移支付管理一是对现有的专项转移支付要认

17、真 进 行 清 理 ，对 情 况 已 经 发 生 变 化 ，名不副实的专项和无法体现 政策作用的专项应 当坚决予以清理。 清理出的资金原则上应用于一般性转移支付 。 二是合理划分中央与地方政府间事权和 支 出 责 任 ，促 进 权 力 和 责 任 、办事和花钱相统一 ，建立事权和支出责 任 相 适 应的制度。 设立新的专项转移支付应限于中央事权事项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项 。 建 立严格的专项转移支付项目准入机制 ，减 少专项转移支付项 目的随意性、盲目性，并以因素法为主规范专款分配 。 三是增强专项转移支付的管理力度 ，应 严 格 按 照 预算级次编报专项 转 移

18、 支 付 预 算 ，完善专项转移支付监督体系 ，强 化 预 算 约 束 。 建立健全专项转移支付定期评估和退出机制 。（三）完善财政转移支付的制度，健全监督约束机制首 先 ，必须加强转移支付的立法工 作 。 财政转移支付制 度要真正作为一种规范性的制度建立起来 ，必须遵循法制化 的 原 则 ，只有以法律形式加以规范才能更 好地发挥其调控作 用 。 应通过立法将财政转移支付的原则 、形 式 、目 标 、测 算 方法等确定下来，排除人为因素的影响。 其次，要建立转移支付预 算 制 度 ，编制转移支付预算 ，经 人 大 批 准 后统一严格执行 ， 并遵循法定的预算司法程序 ， 以 增 强 转 移支付

19、的透明度 ，保 证实施的严肃性，消除转移支付的随意性 。 再次，应设立专门机构负责中央财政转移支付工作 。 就 我 国 国 情 而 言 ，可 以 设 立一个专门委员会 ，隶属于全国人大财经委员 会 ，专 门 审 查 、研究转移支付的规模，监督制约转移支付的使用 。参考文献：1王 雍 军 .中国的财政均等化与转移支付制度改革 j.中央财经大学学报，2006（9）.2石 光.促进基本公共服务均等化的财 政转移支付制度 研究j.特区经济，2011（5）.3王浩，郭传辉.发达国家转移支付制度的经验借鉴及启 示j.特区经济，2012（9）.4李 红 霞 .我国财政转移支付制度改革的理性思考 j.现代财经

20、，2008（4）.作者信息：中国人民银行张掖市中心支行责任编辑：哈明晖责任校对：哈明晖（上接第 6 页） 从公共产品供给全过程角度综合考虑公共产 品供给各环节人力成本来制定公务员工资改革方案 。第 二 ，全面权衡财政承受能力与 公务员生活成本补偿之 间 关 系 。 公务员工资水平虽然具有较强弹性 ，但 本 质 上 是 对公务员生活成本的补偿程度问题 。 如果补偿项目多、标准高，那 么 ，工 资 水 平 就 高 ，反 之 则 低 。 从 国 际 经 验 看 ，公 务 员 工 资水平的底线是弥补当期基本生活费 ，高 线 是弥补中等偏上收 入阶层水平的生活费 。 二 战 后 ，西 方 国 家 总体上公务员工资 水平呈上升势态 ，但工资成本占总支出比 重始终控制在一定 限 度 内 。 我国核定公务员工资水平 ，核 心 问题也是在多大程 度上补偿公务员生活成本 。 借 鉴 国 际 经 验 ，核定公务员工资 水平时可先确定工资成本占总支出比重水平 。 基 于 此 ，充 分考