我国地方税收管理体制改革的背景与影响(一)

1、我国地方税收管理体制改革的背景与影响 （一 ）论文关键词 税收管理体制地方政府地方税收体系论文摘要 我国将要进行税收管理体制改革的主要原因是，目前各地方 政府违规减免税的现象很普遍，以及地方主体税种缺乏，进而导致地 方政府过于依赖非税收入。进行税收管理体制改革将对我国地方政府 招商引资的政策、地方政府收入来源，以及对地方税收体系的建立、 地方政府调节经济的方式产生重要影响。一、我国税收管理体制改革的背景分析 目前我国进行税收管理体制改革，主要有以下两个方面的背景因素。 （一）各地方政府违规减免税的现象愈演愈烈 当前，各地为了吸引外资，不惜一切代价，纷纷给予外商各种优惠政 策，特别是税收优惠。按

2、照我国现行的税收管理体制，除中央政府有 明确授权的以外，各级地方政府均无权制定税收减免政策。然而现实 情况是，地方政府为招商引资， 越权制定了各种减免税 “土政策 ”，包括 纳税前的减免优惠和纳税之后的税收返还，即先征后返，在税歉入库 之后，财政进行 “退库”，将税款返还给企业。因为某些税种是中央、 地 方共享税种，地方如果擅自减免就等于变相剥夺了中央收人。国税总 局曾于 2004 年对开发区税收优惠政策进行了大规模的检查， 发现在全 国 2527个开发区共查出 1000多家企业存在区内注册、 区外经营问题， 接近全部被查企业的一半。检查中还发现了扩大税收优惠适用范围、 提高优惠比例、延长优惠

3、期限、违规减免税收等问题。违规企业累计 少缴税款达 43 亿元。税务机关同时还清理出不符合税法规定的地方 违规涉税文件88份。国家税务总局又公布了关于开展减免税政策 落实情况调查活动的公告 ，对税务部门负责征收管理的各种减免税进 行调查。如此大规模的调查反映了国税总局对当前减免税问题的高度 重视，这正是由于地方政府违规减免税导致地方恶性竞争，已经严重 阻碍资源的合理配置以及我国经济的区域协调发展。（二）地方主体税种缺乏，导致地方政府过于依赖非税收人 当前地方税收体系中税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且 长期稳定的税种，税源零晕分散，受制因素多，税源潜力小。而且地 方政府的税收管理权限偏

4、小，地方税的立法权完令集中在中央，省级 以下政府没有地方税的立法权，地方政府不能根据当地公共支出需要 及本地区域特征开设税种筹集收入，地方政府收人税收依存度过小， 地方税收收入远远满足不了地方财政支 f “的需要，越来越依赖各种预 算外收入以及举债收入。以海为例，上海城市建设飞速发展，面貌新异，但建没项目所需资金巨大，现有的财政预算收人只是杯水车薪。 上海市政府在上世纪八、九 年代主要依靠国有土地资源收益、直接或 间接举债，以及通过政府信用带动社会资金参与城市建设等方式，筹 集巨额城市建设资金。从上世纪 9o 年代中期开始的十年时间里，上海 通过土地批租， 共筹措资金 1000 多亿元人民币。

5、 土地资源是政府手 里的巨大财富，因而成为了地方政府的主要收入来源。此外，举债虽 然是国外地方政府获得收入的重要方式，但是由于我国禁止地方政府 发行债券，各地方政府大量通过下属投资公司发行企业债券，并为其 提供担保，以获取资金用于城市建设。例如上海市市、区 （县 ）两级政府 各自成立了许多家政府性投资公司，作为其融资主体，如市政府有十 大投资公司，各区（县）政府都有25家不等的投资公司，一些公司根 本没有盈利，有些纯粹就是借债公司，它们凭借其政府背景搞举债投 资，最终债务大部分都得由地方财政来负担，从而为地方政府带来较 大的财政风险。二、我国税收管理体制改革对地方政府的影响 尽管各地有不同的地

6、域特点，但税收管理体制的改革将在以下四个方 面对地方政府产生较大的影响。（一 ）地方政府为招商引资所采取的政策将多元化 通过税收管理体制改革，中央将加强对企业所得税和增值税等中央税 和共享税的管理权，而地方主体税种缺乏，对企业影响较小，因此， 地方政府在引进外资时所能利用的有效税收优惠政策将十分有限。而 且，中央将逐渐减少地方性的税收优惠政策，各地在税收方面的地区 性竞争因素将大大减弱。中央一度给予东部沿海地区较为优惠的税收 政策，使得该地区政策性优势较为明显，很大程度上促进了其招商引 资的力度和成效。税收管理体制改革后，为了保持地区竞争优势，加 快招商引资步伐，促进地方经济的发展，各地需要改

7、变过去过于倚仗 税收减免，政策单一，进而出现恶性税收竞争的现象。地方政府将更 多地从完善投资环境，对地方优势产业提供政策扶持人手，不断优化 其产业结构，保持本地的竞争优势。东部沿海地区为了保持其强劲的 经济增长和地区优势，应由仅仅依靠税收减免政策，转变为凭借地方 政府的雄厚财力，努力改善投资环境和政府服务水平，并且改变过去 对所有外资企业盲目提供优惠的做法，建立专项基金，对符合当地产 业发展方向的企业以及高科技和现代服务性企业给予扶持，以有效引 进资金，促进产业调整，推动地区经济发展。（二）地方政府的收入来源将规范化 当前地方政府主要通过三个来源获得收入，即税收、国有资源收益和 举债。它们各有其特点：土地资源虽然能为政府带来巨大财富，但是 在土地使用权转让中，监督成本大，交易费用高，很难以公正透明的 市场化方式进行交易，这样会影响政府财源的规范性和政府形象。举 债是国外地方政府获得收入的重要方式，特别是当筹集资金是用于造 福子孙万代的城市基础建设项目时，符合效率和公平原则。但是，我 国地方政府大量通过下属投资公司发行企业债券筹集建设资金，由于 这些企业和政府在责、权、利等关系的界定上十分模糊，当这些企业