养老保险制度改革的趋势分析

1、养老保险制度改革趋势分析 养老保险制度是社会保障制度中最重要的部分之一，对经济的健康发展和社会稳定发挥着极其重要的保障作用。随着改革开放的深入推进和经济社会的快速发展，我国养老保险制度逐步建立健全，形成了以基本养老保险制度为主体、商业养老保险制度为补充的养老保险制度体系。但是，由于种种原因，我国养老保险制度还存在退休待遇多轨制等种种现实问题亟待解决，急需进一步进行制度改革，以全面适应经济社会发展的需要。商业养老保险已经高度市场化，不是本文的研究对象。我们通常所说的养老保险制度改革主要是指基本养老保险制度改革，本文拟就我国基本养老保险制度改革趋势进行一些探讨。一、我国基本养老保险制度存在的问题任

2、何制度改革都必须针对存在的问题进行，我国基本养老保险制度改革也不例外。综合有关研究成果和媒体报道，我国基本养老保险制度主要存在以下问题： （一）基本养老保险待遇的社会公平程度不够。温家宝总理说过：“公平正义比太阳还要有光辉。”基本养老保险待遇是每一个公民应该享有的基本退休权利，这个问题上的公平与否直接对社会公平程度产生极为重要的影响。在机关事业与企业在基本养老保险待遇上的双轨制的开始阶段，机关事业单位退休人员与企业退休人员在退休金上差距不大。由于企业有着更为灵活的分配方式和收入提高空间，很多有知识、有能力的人都从机关事业单位离职到企业去工作，为的是充分发挥个人才智，在充分实现个人的价值的同时也

3、为社会创造财富。然而，时过境迁，近年来机关事业单位的工资收入稳步提高，机关和事业单位的退休金由国家财政按照在岗时工资的一定比例（一般为80%100%）统一发放，机关事业单位退休人员的退休金也随之水涨船高。而企业工作人员退休金的计发方式是按照一定比例缴费和计发的社会统筹方式，企业退休人员基本养老金待遇仅为机关事业单位退休养老金待遇的1/2至1/3，这就引发了人们对基本养老保险制度双轨制的强烈质疑。机关事业与企业的退休金差距日益扩大，已经成为社会不公平的重要根源，已经成为社会关注的热点和难点问题。同时，这种退休待遇双轨制不利于人才在机关事业单位与企业之间的双向流动，严重影响了企业对人才的吸引力，不

4、利于中国社会财富创造能力的提高，也间接造成了机关事业单位人满为患、人浮于事的局面。 （二）基本养老保险支付的可持续性存在问题。我国基本养老保险资金按时支付面临着五大问题：1是人口老龄化日益严重加重社保负担。我国早已进入老龄化社会，老龄化程度不断加深，加上退休人员的低龄化，退休的人员越来越多，需要支出的退休金总额也水涨船高。2是计划生育政策造成缴费人数减少。我国长期坚持计划生育政策，新出生人口占总人口的比例持续减少，能够缴纳养老保险金的人数越来越少，导致养老保险金收入来源的减少，造成养老保险资金的支付压力。3是大量空帐运行的个人账户需要填补亏空。由于计划经济时代没有养老保险制度，很多退休者的个人

5、账户都是空的或者极少的资金，其退休金的支付主要或者完全依靠从现在缴费的养老保险金里支出。尽管中国养老金总体收支目前仍有结余，但实际上全国很多地方的个人账户都是空账运行，个人账户和统筹账户的资金全部参与了收支核算，用未来的养老金弥补目前统筹资金的不足。目前，我国一些地区正在尝试做实个人账户，但前景并不乐观。中国首个试点做实个人账户的省份辽宁省，试点十年方案已告失败。 参见刘欣、柯智华：社科院：中国养老金个人账户缺口高达1.7万亿，载凤凰网/news/macro/20120316/5757383.shtml，2012年4月14日浏览。随着退休人员的增多

6、和缴费人数的减少，这些空帐运行的个人账户需要不断填补亏空，养老保险基金的收支压力日益加大。4是物价上涨带来退休金的增加需要。近年来，我国的通货膨胀非常厉害，物价上涨速度过快，造成了退休人员实际生活水平的下降，这也要求提高退休人员的退休金，需要增加退休金的支出。5是机关事业单位退休人员支出的养老金过多。由于机关事业单位退休金的替代率较高，机关事业退休人员实际享受的退休金远远高于企业退休人员。随着退休人员越来越多，机关事业单位退休人员需要社会保险基金支出的资金也在不断增加。长此以往，基本养老保险基金将不堪重负。缴纳养老保险金制度通过改革必须应对人口老龄化和物价上涨带来的资金支付压力，保障养老保险资

7、金的可持续支付。 （三）国家财政不可能对基本养老保险基金进行无限补助。中华人民共和国社会保险法明确了国家财政有为社会保险提供资金支持的责任。养老保险基金不足以支付的退休金都是由国家财政资金兜底的。近年来，随着我国经济的快速发展，财政收入以大大超过经济发展速度的比例大幅度增长，有能力对养老资金不断增加补助资金。但是，我国经济的快速增长不会一直持续下去，现在已经开始出现经济增长速度下滑的问题。同样，财政收入增长与经济增长情况密切相关，不可能指望财政收入大幅增长的状况长期持续，因此财政资金对基本养老保险资金的补助不可能无限增加。相比之下，我国基本基本养老保险资金的支出每年都在不断增加，对财政补助资金

8、的需求不断增加。这就要求基本养老保险制度必须抓紧改革，有效防止基本社会养老资金补助无底洞的出现。 二、我国基本养老保险制度改革的趋势多年来，大家对我国基本养老保险制度改革进行了大量研究，对改革的必要性和目标早已达成了基本共识。据中国社会科学院统计，截至2010年底，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口。世界银行公布的一份报告中更预期：“如按照目前的制度及模式，2001年到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。” 参见刘欣、柯智华：社科院：中国养老金个人账户缺口高达1.7万亿，载凤凰网

9、/news/macro/20120316/5757383.shtml，2012年4月14日浏览。我国政府也早已看到基本养老保险制度改革的紧迫性，已经开始着手改革的具体工作。2009年开始，我国在山西、上海等五个省市开展事业单位养老保险制度改革试点。但由于公务员养老保险制度没有同步改革，事业单位养老保险制度改革试点一直为人诟病并且进展缓慢。与此同时，我国城镇居民养老保险制度、新型农村居民养老保险制度也在逐步扩大试点。然而，基本养老保险制度改革问题高度敏感，涉及面广泛，直接关系各个社会阶层的切身利益分配问题，因此必须高度谨慎，周密考虑，科学安排改革的进度和步骤，处理好改革、发展与稳定之间的关系。总

10、的来说，我国基本养老保险制度改革要在充分借鉴国外相关改革经验的基础上结合我国实际情况稳步推进。稳步推进改革的前提是明确改革目标和方向。当前我国基本养老保险制度改革主要有以下趋势： （一）基本养老保险待遇公平程度不断提高。1是养老保险金缴纳方式趋向一致。机关事业单位工作人员与企业工作人员一样都需要缴纳养老保险金。目前，非参照公务员法管理的事业单位工作人员早就已经开始个人缴纳养老保险金。随着基本养老保险制度改革的深入，公务员个人也需要和企业职工一样缴纳养老保险金，以实现养老保险缴费上的公平。2是退休金计算方式趋同。机关事业单位和企业一样实行中国城镇职工养老金社会统筹与个人账户相结合的制度，退休金都

11、按一定缴费比例计发，从而实现退休金待遇计算上的公平。3是退休金领取金额趋同。考虑到机关事业单位退休金待遇的相对稳定，在机关事业单位养老保险制度改革的具体实施上可以采取老人老办法、新人新办法、中人过渡法来处理，也可以考虑设立补充养老金制度的方式来弥补退休金的差额部分。与此同时，有必要严格控制机关事业单位退休金的增长，把企业退休金涨到与机关事业单位基本持平的程度，逐步实现基本养老保险待遇的公平。 （二）努力增加养老保险资金收入。随着老龄化的加深，我国养老保险资金的缺口必然不断加大。解决养老保险资金不足的问题无非两个办法，一是增加收入，二是减少支出。在目前这种情况下，减少养老金支出无法为社会接受，会

12、严重影响社会稳定，剩下的办法就只有增加收入一条道了。养老保险资金增加收入主要有三条道：1是增加养老保险缴费人数，主要方式就是延长退休时间。退休时间延长已经成为世界各国养老保险制度改革的重要趋势，也是有效缓解人口老龄化对养老保险资金支付压力的一项重要手段。通过延长退休时间，可以增加退休职工缴纳的养老保险金，减少领取退休金的时间和数额。延长退休时间的不足之处就是造成职工工作时间延长和养老保险缴费增加，会引发社会的较大反弹。但是，就中国养老保险支付的严峻形势来说，延长退休时间已经是箭在弦上不得不发。为减缓社会的不良反应，可以考虑借鉴意大利的方式，每隔2年时间延长一次退休时间，最终将退休时间延长到65

13、岁退休。2是增加养老保险投资收益。目前，我国养老金投资收益主要是购买国债，安全性较高但收益偏低。因此，养老金入市的呼声一再高涨，但是反对声音也不少，认为养老保险金投资要坚持安全第一，入市风险太大，不宜入市。俗话说：“两利相权取其重，两害相权取其轻。”任何一件事情都可能有弊有利，只要利大于弊，我们就应该去做。我倾向于支持养老金入市，坚持安全第一的风险防范原则，在增加投资收益的同时要最大限度地降低投资风险。3是国家增加对养老保险基金的投入，既包括财政资金补助的增加，也可包括向养老保险基金划拨一定的国有股权收益。我国多数人认为国家是承担社会保障的主体，退休金的问题应该由国家解决。这种看法有一定的片面性。在西方国家如美国，国家提供的养老金只是个人领取的退休金的一半左右，另外一半退休金主要靠市场解决。尽管这种看法不是完全正确，但也有其合理性，反映了公众对国家提供养老保障的较高期待。国家应该切实担负起社会保障责任，在财力允许的情况下，逐年增加对养老保险基金的投入力度，为将来我国退休金支付高峰的到来做好准备。（三）建立退休金待遇与物价上涨挂钩的制度。要保障退休者的退休生活水准不至于因物价上涨而降低，就需要根据物价涨幅及时调整退休金。国外有很多国家已经在开始施行类似的制度。例如，保加利亚退休法修改条例规定，每年7月1 日按年平均通货膨胀率与年平均工资增长率之间的差比系数对退休金进行一次调整