关于农村集体土地使用权出租相关问题

1、关于农村集休土地使用权出租相关问题的简要探讨近年来，在农村将农民集体所有的土地使用权出租用于非农业建设的 现象屡见不鲜，很多村组以村民委员会或村民小组的名义擅自将农村集体土 地使用权出租给第三方，用于建设厂房或门面房等非农业建设。 随着城市建 设规模的扩展，当政府对这些农村集体土地依法进行征收时， 往往面临着解 除土地租赁合同所引发的高额赔偿问题， 不仅给征地拆迁工作带来了极大的 困难，也严重影响了城市的建设与发展。针对此问题，本文试就农村集体土 地使用权出租合同的效力、合同的解除、合同主体资格的认定以及此类事件 的处置、预防等进行相关的法律讨论和分析，以求对妥善解决农村集体土地 使用权出租问

2、题有所帮助。一、关于农村集体土地出租合同效力的法律分析伴随城市建设的快速发展，城市规模的扩张、规划的变化调整以及大 量的城市重点项目建设都急需大块的土地来承载， 而城乡结合部的土地在历 史上很多都属于农村集体土地。 政府要解决城市建设的土地供需矛盾， 往往 会首先考虑这部分集体土地的征收问题。 但现实中很多这样的土地以出租等 各种形式被占用，大部分用于了非农建设。加之历史遗留的诸如执法不严、 管理不到位等问题，都不可否认地对政府征收工作带来了极大的障碍。 为此, 首要的问题就是确认集体土地出租合同是否有效。（一）农村集体土地租赁的合法性问题土地管理法第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建

3、设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建 设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。 第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”。农村土地承包法第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包 经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第三十 三条规定，“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。以上法律规定表明，

4、农村集体经济组织转让集体土地使用权的权限是 受法律限制的，其对农村土地使用权的转让，仅限于农村土地承包行为，农 村土地要作为非农业建设用地，必须由国家依法征收为国有土地或只能是兴 办乡镇企业和农村宅基地。农村集体经济组织无权将集体土地使用权转让给 第三方用于非农业建设。目前的现状是出租的农村集体土地大多由承租人用 于建设厂房生产经营或建设门面房等商业设施用于出租， 该行为显然使集体 土地的性质和用途发生了变化，是与我国法律关于农村集体土地使用权转让 只能用于农业用途的强制性规定相违背的。（二）程序性问题土地管理法第十一条第二款规定，“农民集体所有的土地依法用于 非农业建设的，由县级人民政府登记

5、造册，核发证书，确认建设用地使用权”。 第十二条规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。土地管理法实施条例第四条第二款规定，“农民集体所有的土地依 法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政 主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用 权证书，确认建设用地使用权”。第六条规定，“依法改变土地所有权、使用 权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必 须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记 申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。依法改变 土地用途的，必须持批准

6、文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政 主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。以上法律规定表明，我国实行土地权属的法定登记制度， 转让土地使用 权必须进行变更登记，否则，则属无效。目前农村集体土地出租大多未依法 进行变更登记，应是无效的。综合以上分析，目前大部分的农村集体土地租赁合同无论在内容上， 还 是在程序上都是违反我国法律、 行政法规的强制性规定的，应确认为无效合 同。但在现实中，对于上世纪七八十年代因兴办乡镇企业所遗留的农村集体 建设用地使用权的出租行为，土地行政主管部门因无明确的法律依据多数未 予查处。遗憾的是，法院系统对此的认知各地也不一，此类租赁

7、合同在各级 法院的诉讼中也不一定就被认定为无效合同。目前有很多的农村集体土地租赁就属于这种情况，如认定无效，往往会引起群体性上访、不稳定事件的连 锁反应；如认定有效，则会造成征地成本过高，使各级政府无力承担，陷政 府于“两难”的选择境地。二、关于合同解除的法律分析（一）合同有效或无效应由谁来提出的问题根据我国民事法律规定的一般原则以及合同法第一百二十八条的 规定，当事人可以通过和解或者调解解决合同争议，当事人不愿和解、调解 或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁，也可以向 人民法院起诉。也就是说并不是所有的人都可以对合同效力进行主张， 原则 上只能由合同当事人来向法院主张。实

8、践中，即使由于利益关系的驱动，很 多出租集体土地使用权的村民组织不愿意去法院诉讼确认合同无效，政府相关部门及其他组织也不能越俎代庖，来确定合同无效或代为向法院诉讼，这 在法律上是没有依据的。（二）关于合同解除的法律后果问题1、关于合同无效的情况下相关财产的处置和责任分担合同法第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得 的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有 过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”；第五十九条规定，“当事人恶意串通，损害国家、集体或者 第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人”；民

9、法通则第六一条规定，“民事行为被确认为无效或被撤销后，当事人因 该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方 因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。双方恶意串 通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方 取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人”。依据以上规定，由于目前农村集体土地租赁合同大多应属无效合同， 当解除合同时，当事双方有互相返还的义务。也就是说，村、组一方向承租 土地的第三方返还出租土地所取得的收益（多数为租金），承租土地的第三方向村、组返还所取得的集体土地使用权，自行拆除地上建筑物、构筑物， 恢复土地原状。至于过

10、错赔偿损失，则要根据具体的租赁合同进行过错分析。 租赁双方对过错赔偿数额有争议的，可以协商解决，协商不成的，可以共同 委托专业评估机构进行评估。人民法院也可以依据最高人民法院关于人民 法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定组织评估，最终依法确定一方 承担还是双方分担过错赔偿数额。2、合同有效的情况下合同解除损失的计算合同法第一百零七条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行 合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等 违约责任”；第一百一三条第一款规定，“当事人一方不履行合同义务或者 履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违 约所造成的损失，包

11、括合同履行后可以获得的利益， 但不得超过违反合同一 方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”；第一 百一四条第一款、第二款规定，“当事人可以约定一方违约时应当根据违 约情况向对方支付一定数额的违约金， 也可以约定因违约产生的损失赔偿额 的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或 者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的， 当事人可以请 求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。依据以上规定，在合同有效的情形下，违约方应赔偿守约方的实际损 失，具体数额标准应依据具体合同条款执行。 大体上应包括违约所造成的实 际损失、守约方的预期利益以及违约金等

12、。三、关于合同主体资格的法律分析在大多数的农村集体土地租赁合同中， 出租方大部分是村民委员会，也 有少部分是村民小组做为出租方直接出租土地。 村民委员会可以成为合同的 主体，但村民小组是否具有民事行为能力，成为合同的主体，在法律实践中， 各方认知并不一致。合同法第二条第一款规定，“本法所称合同是平等主体的自然人、 法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”；第九条 第一款规定，“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为 能力”；民事诉讼法第四十九条规定，“公民、法人和其他组织可以作为民 事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼，其他组织由主要负责人进 行诉讼”。由

13、此可以看出，合同的主体包括自然人、法人和其他组织三种形 式。村民委员会组织法第十条规定，“村民委员会可以按照村民居住状 况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”。这条规定是村民小组 设立的法律依据，同时也给予了村民小组独立的民事法律关系主体资格。民法通则第七十四条第二款规定，“集体所有的土地依照法律属于 村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会 经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”；土地管理法第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于 村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分 别属于村内两个以

14、上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、 管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的， 由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”；农村土地承包法第十二条第 一款规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经 济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织 的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。 村集 体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体 所有的土地的所有权”；最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件 适用法律问题的解释第二十四条规定，“农村集体经济组织或者村民委员 会、

15、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织 内部分配已经收到的土地补偿费”。上述法律法规和高法解释表明，我国集 体土地所有权存在三种基本形态，即村农民集体所有、村民小组农民集体所 有和乡（镇）农民集体所有。集体土地所有权的主体是“农民集体”，村委会、 农村集体经济组织、村民小组对集体土地享有经营、管理权。综合以上分析，我们认为村民小组可视为合同法、民事诉讼法中 所规定的“其他组织”，其具备民事法律关系中的主体资格，可以作为农村集 体土地使用权转让中的当事一方。四、对擅自出租集体土地的处置（一）合法的土地租赁程序租用集体土地，必须先行征用并转为国有土地。根据规范国有土地 租赁

16、若干意见（国土资发1999222号）的规定，租赁期限六个月以上 的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合 同。租赁合同内容应当包括出租方、 承租方、出租宗地的位置、范围、面积、 用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间和支付方式、土 地租金标准调整的时间和调整幅度、 出租方和承租方的权利义务等。 租赁土 地使用权经登记后，承租人可以拿到注明“租赁”的土地使用权证书。土地租 赁年限届满后，租赁土地使用权终止。（二）对非法租赁土地的处理首先是协商解决。在政府主导下，由政府、村组、承租土地的第三方进行协商，达成一致意见后解除非法租赁合同。其次是依法采取行政强制手

17、段解决。土地管理法第七十三条规定，“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管 部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地 的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施， 恢复土地原状， 对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他 设施”。第八十一条规定，“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让 或出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期 改正，没收非法所得，并处罚款”。土地管理部门可以依据以上的法律规定 对非法出租农村集体所有土地行为进行查处，要求村、组解除租赁合同，责 令限期改正，并可给

18、予没收和罚款的行政处罚。另外，城市综合执法部门也 可以承租土地的第三方无用地报批手续、 地上建筑无建筑规划手续认定为违 法建筑为由，发限期整改及处罚通知，而后进行强制拆除。但必须指出的是， 政府职能部门动用行政强制手段拆除后，由于承租方和村、组的租赁合同并未解除，承租方依然可以合同违约为由，向村、组提出赔偿要求。第三是诉讼解决。由当事村委会或村民小组向法院提起民事诉讼， 要求解除 土地租赁合同。提起解除合同的民事诉讼后，法院可以对土地租赁合同的有 效性进行审查和认定，并据此作出判决。中华人民共和国农村土地承包法第三章其他方式的承包第四十四条 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、 拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。第四十五条 以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、 承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价 确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。第四十六条 荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实 行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经 营或者股份合