金融视角下以信用组合管理强化地方政府融资平台风险管控研究解析

1、金融视角下以信用组合管理强化地方政府融资平台风险管控研究摘要：随着近年来地方政府融资平台风险的不断积聚，防控化解相关领域潜在 风险成为多方关注的焦点。目前，我国商业银行对融资平台信贷业务仍以监控单个 平台企业风险为主，对不同区域内融资平台的整体风险状况关注较少，不利于区别 对待制定差异化、针对性的风险防控对策。通过将融资平台信贷业务按照区域打包 分组，实施信用组合管理，有助于弥补上述风险管控不足，丰富风险管理手段，提 升风险管控效果。为此，本文在分析融资平台信贷风险的区域差异化特点、阐述信 用组合管理核心内涵与作用的基础上，提出现阶段以信用组合管理强化地方政府融 资平台风险管控的对策建议。关键

2、词：地方政府融资平台；信用组合管理；风险管控根据国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发 201019号），地方政府融资平台，主要是指由地方政府及其部门和机构等通过 财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立 法人资格的经济实体，其在我国现阶段的主要表现形式是各类地方城市建设投资公 司。200孙以来，在一系列投资拉动内需政策推动下，我国地方政府融资平台出现 加速发展势头，各类融资平台企业数量激增，平台贷款规模快速攀升。据保守估计， 至2010年末融资平台贷款总额已经达到9-10万亿国盛证券，地方融资平台将继续压制银行业估值水平 ，万德资讯.201

3、1年9月26日.。与此同时，受经济增速放缓影响, 地方政府财政收入普遍缩水，对平台贷款的财政兜底代偿能力有所削弱，个别平台 项目贷款已经发生了阶段性的逾期欠息情况。伴随2013年至2015年融资平台贷款进入密集偿还期，融资平台风险引起多方关注。2012年9月，银监会在总结上年度银行业内控案防制度执行情况时指出，政府融资平台已经成为现阶段我国信用风险最高 的领域。一、融资平台具有显著的区域差异化特点，客观上要求实施区域差异化的风险 管控措施1、融资平台贷款风险呈现区域差异化特征。作为地方政府公共财政的融资渠道，融资平台企业所融得的资金多投向低收益或零收益的公共项目，企业自身依靠项目资金偿还贷款的

4、能力普遍较弱，之所以能够获得银行信贷资金支持主要是借助地方政府的隐性信用保证。正是由于融资平台的这种特殊政府背景，地方政府的财政代偿能力成为融资平台信贷业务风险水平的核心要素。由于我国经济区域发展不平衡，地方财政实力也差异显著。2011年，全国各省份中财政收入最高的是广东省，其年度财政收入是收入最低的西藏的近100倍，是收入次低的青海省的 36倍。一个省份的合理负债规模取决于它的负债与债务期限内预期财政收入的匹配程度，这既会影响到地方财政预算的收支平衡，也会影响到银行等债权方的资金安全。尽管目前我国地方财政实行的是平衡预算管理，财政收支差额通过中央转移支付弥补，但地方财政收入与支出的比重在一定

5、程度上仍然能够反映地方财政的自给程度。对于银行等债权方而言，地方财政自给程度越高，债务偿还的不确定就相对较小。由于融资平台企业贷款存在上述区域差异化特征，对于融资平台的风险防控不应一概而论，而需要根据地区经济前景、财政实力等因素综合分析判断，以区域为单位制定相应的风险管控对策措施。2、目前商业银行主要监控单个平台企业的信贷风险，对区域总体风险状况关注较少。现阶段，我国商业银行主要依照国家政策和监管要求，以单个融资平台公司为主体采取相应的风险防控措施，如按照项目现金流和担保情况将融资平台贷款分为全覆盖贷款、 基本覆盖贷款、 半覆盖贷款、 无覆盖贷款4类，根据不同类别的风险状况实施分类管理；由商业

6、银行总行上收分行的融资平台贷款审批权限，严控新增准入；提高存量现金流覆盖率和抵质押有效性，缓释存量风险；提高平台类贷款的拨备计提比例等。尽管目前对单个融资平台公司的风险防控措施有助于防范相关风险，但由于缺少对区域内融资平台总体风险敞口和地方政府财政实力匹配程度的分析，仅考虑单个项目风险程度做出的新增准入和存量管理决策具有一定的片面性，一定程度上影响商业银行对融资平台金融风险的管控效果。二、信用组合管理能够满足对融资平台区域化风险的识别和管控需要1、信用组合管理的基本内容和主要作用。根据200的巴塞尔协议第二版，信用组合管理是指 坪估集中度风险水平和影响 程度，并在此基础上通过组合风险交易、限制

7、授信审批等方式提升盈利能力的管理 行为”。其中，集中度风险是指 任何可能对银行资本、总资产、总体风险水平造成 威胁或影响银行核心业务能力的单个风险或风险组 ”。也就是说，通过将银行的所有 信贷业务按照区域、行业、产品等归入不同的组别，以打包分组的方式监测和防控 信用风险，就属于信用组合管理。信用组合管理的一大优势是它可以在传统的关注单个客户风险状况的基础上， 帮助银行从整体化的、更高的角度审视和防控风险，尤其对于资产规模不断扩大的 现代商业银行而言，信用组合管理是重要而实用的风险管理方法。伴随近年来我国 银行业资产规模的快速攀升，特别需要在现有风险管控基础上，强化提升系统性风 险的防范能力，降

8、低金融、财政、经济社会风险之间的相互传导，而信用组合管理 通过强化对特定组合类别风险的识别能力，有助于提升对系统性风险的敏感程度与 反应速度，直接提高金融系统的风险抵御能力，间接缓解财政、经济社会风险影响。 同时，信用组合管理还有助于丰富金融监管手段、提升监管效力，通过推行商业银 行信用组合管理，并从监管角度确定统一明晰的信用组合统计口径，可以实现对不 同商业银行相同组合的并表分析与集中指导，从而有效扩大监管部门的监控半径， 持续提升对风险的敏感程度与反应速度。2、信用组合管理的国内外应用现状。国际上，从上世纪70年代开始，国际大型金融机构就开始尝试对信用风险实施 组合化管理。随着80年代美国

9、数家银行发生连锁式巨额信贷损失2,西方商业银行开 始更加迫切地寻求强化银行整体风险管控的解决方案，而以50年代哈里马科维茨(harry markowitz)提出的现代组合理论(modern portfolio theory, mpt )为理论 基础的银行信用组合管理方法，被越来越多的银行视为开启信用风险整体管控之门 的一把钥匙，信用组合理论随之得到更为广泛的应用，在这一过程中也积累了较为 成熟的组合管理经验。特别是进入21世纪，随着巴塞尔协议第二版(2004)、第三 版(2010)不断强化对信用组合风险的监管要求，组合管理理论的研究和应用得到 银行业金融机构更加广泛的支持和推动。在国内，部分商

10、业银行已经开始尝试借鉴组合管理理念制定信贷政策，用以指2上世纪80年代，美国银行德克萨斯州和俄克拉何马州银行将大量贷款投向能源行业，由于该地区能源行业与商业地产行业的高度 相关性，随着石油价格持续下跌，房地产行业贷款质量也受到严重影响，造成高额银行信贷损失。导行业、区域、产品、客户等不同类别信用组合的信贷投放和风险管控，在引导信贷结构优化、提升风险统筹管控能力方面取得了初步进展。但信用组合管理作为对风险管理的整体性和系统化要求较高的风险管理模式，其顺利实施首先需要商业银行主动调整自身的组织架构等内部控制环境，同时还需要商业银行明确信用组合管理的原则目标、强化识别计量、采取风险缓释措施、实施事后

11、控制、加强信息共享和监控评估等，而目前为止国内商业银行在上述领域的实施进展还相对缓慢，与国际商业银行实施的完整意义上的组合管理仍然存在较大差距。此外，在对组合风险的计量上，由于国际银行的风险数据积累年限普遍较长，数据质量也较高，因此有较为丰富的风险计量工具可供选择。但是，我国银行的风险数据质量较低、 年限也难以满足一般模型要求的 7年时长， 因此在数据模型的选择和应用上也遇到较大障碍。3、实施信用组合管理有助于强化融资平台信用风险管控。通过以区域组合为单位分析融资平台信用组合风险，并根据实际的风险水平实施差异化组合风险管控，可以从多个角度提升融资平台风险防控能力和防控效果。一方面有助于商业银行

12、有效结合融资平台偿债风险与区域政府承债能力的密切关联特征，从区域组合视角分析融资平台业务潜在风险，在传统对单个融资平台企业和项目分析管控的基础上，丰富融资平台风险的识别手段和管理应对措施，提升对融资平台系统性风险的预防化解能力。另一方面也有助于商业银行以区域融资平台组合风险水平与变化趋势为依据，制定融资平台组合政策，明确阶段性融资平台组合投向，引导资源向风险较低区域的重点项目倾斜，并通过对风险较高地区实施组合限额管理，严格控制区域融资平台组合总体规模和风险水平。同时，商业银行还可以通过加强区域融资平台组合日常风险监测，完善风险预警机制，健全全流程的信用组合风险管控体系，促进提升融资平台组合风险

13、的反应速度和风险管控能力。此外，通过建立和完善区域内金融同业融资平台的组合信息共享机制，强化对地方政府融资平台信息掌握，在尽可能降低信息不对称影响的情况下，有助于降低商业银行因不了解政府和项目的相关风险信息而对风险管控造成的不利影响。最后，通过从多个角度完善商业银行对融资平台风险的管理，基于地方政府的承债能力合理控制对其信贷支持规模，有助于防范地方政府债务违约，化解相关财政风向，同时通过控制融资平台信贷规模，有助于促使地方政府在有限的信贷资金 支持下，合理规划资金投向，优化财政资金用途，提高资金利用效率。三、以信用组合管理强化融资平台风险管控的对策建议1、建议近中期采用综合分析法评估组合风险，

14、并在此基础上实施组合限额管理综合分析法是将主观与客观评价相结合的统计分析方法，适用于数据基础不足、 需要借助主客观分析的风险评估。以综合分析法对区域融资平台组合风险进行分析 评价，亦即通过细化分解影响区域组合风险水平的主要因素以及与之相对应的主要 风险因子，并根据各类风险因子的关联特征合理选择主管或客观评价法，有助于较 为全面地评价相关风险因素，实现对区域融资平台组合的量化评估评价，并据此作 为银行拟定区域融资平台组合信贷投放计划、实施组合管理的决策依据。按照综合分析法，区域组合信用风险水平可以表述为：nz区= (xi m pi)(公式 1)i 1其中，z区表示区域融资平台组合风险水平，xi表

15、示第i个区域组合的风险因子； pi表示第i个区域组合的风险因子权重。(1)确定组合的风险因素及风险权重由于商业银行某一地区(分行)的区域组合风险评价结果同时受到银行外部的 区域整体经济环境、银行内部的区域分支机构业绩表现和风险管控能力等内外部因 素的综合影响，建议将将影响融资平台信用组合风险的因素归为 4大类，即区域经济 发展系数、地方政府债务风险系数、区域分行平台风险管控质量系数、区域分行平 台利润贡献系数。其中，区域经济发展系数反映区域经济、财政、金融状况；地方 政府债务风险系数主要反映当期地方政府负债规模与地方政府财政实力的匹配程 度，以及区域融资平台贷款的资产质量状况；区域平台风险管控

16、质量系数反映地区 分行对融资平台信用风险的管控能力；区域平台利润贡献系数反映地区分行的融资 平台业务盈利能力。之所以设置区域平台利润贡献系数，是由于商业银行在确定资 金投向时，除了考虑风险因素，还要考虑利润回报，即使对于区域信用风险面临较 大上升压力的地区，如果利润回报较高，特别是对于相关地区的优质项目，也存在 信贷支持的可能。在综合分析法下，组合风险权重的确定方法分为主观赋权法和客观赋权法。其 中，主观赋权法又包括二项系数法、层次分析法、专家调查法等，对风险因子数量 较少、相关性较弱的指标评定较为适用；而客观赋权法则适用于风险因子数量较多、相关性较强的指标评定。对于客观赋权法，需要通过主成分

17、分析法判定风险因子的相关性。主成分分析法能够通过分析风险因子之间的相关性，将众多具有相关性的指标重新组合成一组新的互不相关、且足以反映原始数据状况的综合指标，以此综合指标替代原指标，并通过计算主要因素的方差贡献率，得到各个主要成分的权重水平。主成分分析法可以解决多个指标因子之间的信息重叠问题，也可以实现权重的量化选取，在层次分析中有较为广泛的应用。（ 2）实施组合限额管理根据融资平台组合风险评估结果，商业银行可以拟定并实施相应的组合限额管理策略。组合限额管理是指商业银行根据某类信用组合维度下各子组合的预期风险收益情况及整体战略安排，对有限的银行资本进行合理化配置，确定未来一定时期内 （通常为

18、1年） 各子组合的资本占用上限。限额管理是组合管理的重要手段， 也是对组合风险评价结果的重要应用。通过实施严格规范的限额管理，商业银行可以在综合分析区域融资平台业务风险的前提下，预先设定平台业务发展计划上限，一方面防止银行分支机构在缺乏总行统一部署的情况下大规模发展融资平台业务，实现控制融资平台业务总量规模的目的，另一方面通过限定融资平台业务的区域发展规模，有助于促使分支机构将有限的信贷资源投放到风险相对较低、利润回报相对较高的平台企业或项目当中，从而达到优化融资平台业务结构的目的。2、制定和执行阶段性融资平台组合风险管控策略。融资平台组合风险管控策略作为商业银行在未来一段时间内指导融资平台业

19、务发展和风险管理的纲领性文件，在引导资本优化配置、明确组合风险管控要点等方面发挥重要作用，是统一商业银行内部有关融资平台组合风险认识，明确阶段性业务发展方向的重要途径。首先，商业银行应当基于对宏观经济形势和区域经济走势的分析判断，确定目标期限内融资平台信用组合的总体规模增速。在当前宏观经济增速放缓、企业亏损面积扩大、地方政府财政收入普遍缩水情况下，以政府财政资金为主要还款来源的融资平台项目信贷风险呈逐步上升态势，为此商业银行应当在风险应对策略中明确规定未来一段时期内融资平台组合的总体规模上限，实行组合总量限额管理；对于超出规模上限的新增资金需求，需要获得总行指定的高层管理人员审批同意，以此抑制

20、分支机构营销团队的营销冲动，防止融资平台业务总量脱离总行监控盲目快速增长。其次，基于风险评估结果调整优化区域融资平台组合结构。商业银行应当根据各个地区分行的融资平台组合风险评估结果，制定差异化的区域融资平台组合风险应对策略。一方面，对于风险相对较高的地区，应当严格限制新增授信审批准入，重视对借款主体自身偿债能力的审核， 对于融资平台企业或项目自身盈利能力不足、严重依赖地方财政资金支持的信贷资金需求应予以严格限制和审慎介入；对于必须以信贷资金支持的国家及省市重点建设项目，可以尽量采取银团贷款方式分散信贷风险；对于已经放款的存量业务，可以通过压缩存量业务风险敞口、加固抵质押物担保方式、强化贷后管理

21、及风险排查等多种方式，尽可能降低潜在风险水平，实现对高风险区域的融资平台组合风险的逐步压缩与缓释。另一方面，将信贷资源向风险相对较低的区域倾斜，在强化风险管理的基础上，相较风险较高地区适度放宽授信审批准入要求，选择性支持区域内市级以上的重点融资平台项目，适度扩大相关地区融资平台信贷组合规模。在合理控制融资平台组合信贷规模总量的情况下，通过压缩风险较高地区融资平台风险敞口、适度扩大风险较低地区融资平台信贷规模，降低融资平台业务总体风险水平，实现融资平台组合的总量控制与结构优化。3、加强融资平台组合风险监测，完善风险预警机制。一是强化外部宏观信息监测。由于融资平台信贷资产质量与地方政府的财政实力密

22、切相关，商业银行需要重点强化对宏观经济政策、区域经济形势及地方政府财政收支情况的跟踪监测，建立经济信息数据库，明确宏观、区域经济运行重点监测指标，并进行持续跟踪监测。同时，参考国际标准确立地方政府债务预警线，对于超过或接近预警线的区域加大信息监测的频度和深度，提升风险防控的针对性和有效性。目前国际上广泛使用的警戒线标准主要有负债率、债务率、偿债率等指标，其中：负债率是期末地方政府债务余额占当期gdp比重，不宜超过60%的上限值；债务率是期末地方政府债务余额占当期财政收入比重， 不宜超过100%的上限值；偿债率是当期地方政府债务还本付息额占当期gdp比重，不宜超过25%的上限值。商业银行在参考上

23、述标准确定自身的警戒线过程中，还应结合我国实际，综合分析国内外宏观经济形势、地方政府的财政收支结构等具体情况，对国际标准进行适度调整，以保证标准的科学性和适用性。二是加强内部组合风险监测。对商业银行自身融资平台组合规模和风险变化情况的持续监测是确保及时发现潜在风险的重要途径。首先，商业银行需要建立规范的监测管理机制，明确从一线营销人员到业务审批人员再到贷后管理及风险管控人员的组合风险监控职责，同时明确内部稽核监察部门或经授权的其他内部监督机构的内部监控职责权限，规范内部监控的程序、方法和要求，确保从贷前、贷中、贷后等风险管理全流程监测融资平台组合风险，实现过程监督与事后检查的有机结合。其次，组

24、织风险管理人员开展常规化、持续性的日常监督检查，重点关注不同地区融资平台组合的风险状况及变化趋势、组合风险应对策略和制度的实际执行情况、组合限额的实际执行情况以及组合管理部门的工作质量情况等。在监控融资平台组合实际已发放规模的同时，商业银行还应当密切关注融资平台组合的总体审批额度，由于审批额度中既包含已发放部分，又存在当前暂未发放但未来可能发放的潜在新增敞口，而对潜在敞口的有效预测有助于商业银行更为科学地预测融资平台组合风险规模变化趋势，提升风险评估与应对的准确有效性。再次，对于日常监督检查过程中发现的重大风险隐患，商业银行还可以从组合管理角度强化对融资平台风险的专项监督检查，如加大对风险较高

25、区域融资平台业务组合的检查力度、对土地跌价风险较高地区的相关抵押担保贷款进行专项风险排查等。同时，对检查过程中发现的融资平台组合管理风险隐患，应当采取个案解剖的方式深入分析其性质和产生原因，举一反三研究制定整改方案。最后，对于未来可能发生的融资平台组合风险，商业银行可以运用压力测试方法，选择区域经济增速、财政收支、相关企业利润水平、担保品价值等关键指标，选择设定高、 中、 低等不同程度的风险情景， 预测相应情境下可能引起的指标变化，以及相应对融资平台组合风险的影响程度。根据压力测试结果，研究不同情境下适宜采取的风险应对措施，以多个备选方案应对潜在组合风险，提升处变应变能力。在强化内外部融资平台

26、风险信息监测、掌握组合风险变动信息的基础上，商业银行还应考虑完善相应的风险预警和应急处理机制。针对监测检查发现的融资平台组合风险隐患，按照不同的风险级别明确风险预警的发起流程和内容框架，执行相应规格的风险预警，并对应设定风险应急处置预案，明确首要责任人、规范处置程序。 对于风险事件影响范围较小， 仅涉及个别地区、 个别信贷产品的组合风险隐患，可以由相关地区分行发起局部风险预警，对风险事件的产生原因、发展情况及潜在影响向辖内相关业务和风险管理部门做出提示，并通过推动问题资产清收处置、强化内部员工融资平台相关风险培训、加大风险自查和专项检查力度等方式，尽可能减轻已发生问题资产的损失，堵截内部风险管

27、理漏洞，提升风险管控与防范化解能力。同时，对于影响范围较广的重大风险事件，如全国性地方政府财政收入缩水、多省市房屋及土地价格显著下跌导致抵押物价值缩水等，应当由商业银行总行统一收集整理风险信息，集中发起风险预警，并制定和实施融资平台组合风险应急处理预案。通过根据不同的风险等级实施相应的风险预警和应急处理措施，有助于商业银行提升风险应对的灵活性和指向性，提高对融资平台业务潜在风险的敏感程度与反应速度，保障有效防范和化解潜在风险隐患。4、强化融资平台业务贷前、贷中、贷后全流程管理。由于地方政府融资平台信贷业务的政府背景，银行信贷营销、业务审批和贷后管理相关人员极易在主观上放松对其风险的调查分析，从

28、而低估业务潜在风险，形成较大风险隐患。为此，商业银行需要强化风险意识，帮助相关工作人员充分认识融资平台信贷业务风险的特殊性，实现贷前调查、贷中审查、贷后检查等风险管理各个环节的紧密配合和有效衔接。贷前调查环节，在一般类信贷业务的基本调查内容基础上，对于融资平台类信贷业务应当重点审查融资平台企业作为经营主体的资格是否健全、产权是否清晰、是否受到地方政府的过多行政干预、是否具有项目收入的支配权、是否存在法人治理结构的先天缺陷、是否存在项目还款资金挪用风险，以及是否存在项目融资主体和资金运用主体与项目实施主体相分离情况等，以防止因政企不分、产权不明、管理混乱导致金融风险积聚。同时，在贷前调查过程中，

29、还可以采用市场调研、同业交流、客户拜访等多种方式收集了解地方政府财政状况、预算计划、负债规模及变动趋势信息，通过深入调研地方政府财政收支状况，对其到期代偿能力做出预先判断。贷中审批环节，商业银行可以对风险较高地区上收审批权限，强化区域融资平台组合新增资产质量管控，严格控制增量，根据项目现金流预测调整还款方式，合理确定分期还款金额及时限，优化担保方式，强调第二还款来源的足值有效性。对于规模较大的城市基础设施项目贷款，优先选择银团贷款方式，由多家银行联合为项目提供信贷支持，以分散单个银行的信贷风险。同时，审慎判断借款主体的持续经营和财务风险，确保贷款期限不超过借款主体的经营期限；防止因借款主体撤销

30、合并而导致银行债务悬空；关注借款主体内部管理制度是否健全，以及高级管理人员的行业工作经验和综合素质， 防止因企业经营不善和财务监督缺失而导致的风险；分析包括资产、 负债、 应收应付款项、 利润、 经营活动现金流量等在内的财务数据，关注资金用途的合规性和企业自身的资金实力。此外，还要审慎分析地方政府的信用风险状况。在当前的政府任期制度下，容易出现 “新官不理旧事” ，为了防范由此引发的信用风险，授信审批人员需要结合地区的经济发展速度和经济效益水平、政府的资金实力、稳定增长能力等多重因素，综合分析地方政府隐性债务的承受能力及风险水平。贷后管理环节，为了防止信贷资金被挪用于项目规定用途以外的方面，商

31、业银行应当在贷后管理环节，严格项目资金封闭式运行管理，严格控制贷款资金流向，同时定期收集项目公司的财务报表，掌握项目自有资金到位情况，实地了解项目进展和资金使用情况。同时，由于地方政府每个财政年度可被用于偿债的资金都是有限的，因此需要防范由于债务集中到期而无力偿付风险，为此需要提升贷后检查频度和细度，持续做好区域融资平台组合还款资金来源、到期履约能力评估，预先落实项目还款资金来源，对于逾期欠息隐患较高的项目，及时发起预警并采取必要的风险应对措施。此外，对于融资平台项目可能存在的自有资本到位率不足、投资效益低下、项目审批手续不完备等风险，商业银行需要首先了解融资平台类项目的区域审批规章制度，以确

32、保项目已经通过有权部门批准，防止违规建设风险，同时，深入分析项目投资回收期、内部收益率等可行性要素，关注项目的自偿能力。5、构建融资平台的银行内外部信息交流平台。政府债务信息的透明度差是融资平台信贷业务的一大风险隐患。由于信息不对称，银行掌握的信息相对有限，时常会导致银行难以对借款主体的潜在偿付能力做出清晰判断，进而加大因过高估计政府财政实力而引发的错批错放信贷损失。然而事实上，每家银行在经营管理过程中都会通过不同渠道或多或少地获得有关地方政府负债规模与偿付能力的信息，如果能够采取有效方式将这些来自不同渠道的信息进行归并整理，就有望大致描绘出地方政府债务及履约情况的基本面貌。因此，商业银行应当考虑建立内外部融资平台信息交流平台，提供信息资源共享渠道，尽可能降低信息对称造成的风险影响。一方面，商业银行应建立和完善融资平台相关信息内部交流与共享平台。通过建立清晰的信息沟通制度，细化信用组合相关信息的收集、处理和传递程序，明确信息维护与披露的责任部门，由其负责对信用组合内外部信息的筛选、核对与整理工作，同时借助信息网络科技，搭建信息交流共享平台，建立银行内部信息交流通道，将部分客户经理