分析行政机关的自行强制执行制度

1、分析行政机关的自行强制执行制度我国行政强制执行的基本制度是: 以申请人民法院强制执行为原则 , 以行政机关强制执行为例外。 （ 注 : 对此作出明确规定的法律是行政诉讼法 , 该法第66 条规定 : “公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的 , 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行” 。在行政机关强制执行前有“依法”两字, 说明行政机关的强制执行权只有法律特别授予时才具有。 ） 例外的根据就是法律 , 由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权, 不能超越。没有法律特别规定的 , 行政机关就不享有行政强制执行权。“对于以行

2、政机关自行强制执行为例外” , 这句话如何理解, 在很多人心目中一直是一个生疏领域。随着行政强制法的出台 , “行政机关强制执行程序”被单独规定为一个章节。因此, 曾经的疑惑就不得不到一个非得解开的时候了 !根据行政强制法第十二条对“行政强制执行的方式”的重新界定 : “行政强制执行的方式:（ 一）加处罚款或者滞纳金;（ 二）划拨存款、汇款;（ 三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物 ;（ 四）排除妨碍、恢复原状;（ 五）代履行 ;（ 六）其他强制执行方式。”结合传统行政法基础理论（假设前提是行政处罚法出台之后、 行政强制法还没有出台的这一段非常时期 ）, 排在第一位的 “加处罚款

3、或者滞纳金” 对应的是传统行政法理上的 “执行罚” , 即所谓的 “间接强制”的一种 ; 而排在第五位的“代履行”也被视为所谓的“间接强制”的一种 ; 排在第四位的“排除妨碍、恢复原状” , 特别是其中的“排除妨碍” , 已经从民法通则和侵权责任法规定的民事责任形式以及传统行政法理中的 “代履行” 体系中独立出来 , 被立法者定义为行政强制执行的一种基本方式; 至于排在第二位的 “划拨存款、汇款”和排在第三位的“拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物”则被视为所谓的 “直接强制” 的一种。 因此 , 对于行政强制执行方式的排序, 笔者在下文中不再依据传统行政法理, 而是适用行政强制法中

4、的新提法。据全国人大法工委统计, 目前 , 授权行政机关实施强制执行的共有 城乡规划法等 23 部法律 , 有行政强制执行权的行政机关有地方人民政府和公安 （ 含个部门。撇开被公13、审计、税务、财政、公路、水利、防汛指挥机构等） 海关众认为是 “无所不能” 的政府 , 让我们从我国已有法律规定的情况看, 法律授权行政机关享有强制执行权的 , 大致有下列几种情形:（1） 加处罚款或者滞纳金。 这种执行方式早在1996年颁布施行的 行政处罚法中就有规定, 该法第五十一条规定: 到期不缴纳罚款的 , 每日按罚款数额的百分之三加处罚款。 这种加处罚款或者滞纳金的执行方式主要针对不履行罚款、 税款、

5、行政收费、 社会保险费等金钱给付义务。 其目的是通过给当事人增加额外金钱负担的方式, 迫使当事人尽快履行行政决定, 从而提高行政效率, 避免直接强制带来的对抗、冲突。如果这种执行方式采取之后又经过一定期限, 当事人仍不履行的 , 就可以采取直接强制执行了。 具体来说 , 加处罚款主要针对不缴纳罚款的行为 , 加处罚款的数额已由上述 行政处罚法 第五十一条统一规定了 ; 加处滞纳金则是针对不缴纳税费的行为 , 加处滞纳金散见于单行法律、行政法规、地方性法规,甚至很多规章中。据全国人大法工委统计, 目前 , 我国共有 2部法律、 15 部行政法规对滞纳金的标准作了规定, 滞纳金的数额有按日加处万分

6、之五、 千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加处百分之五不等。具体说来 , 据全国人大法工委统计, 目前有 5 部法律使用了“滞纳金” , 其中有 3 部只规定了加收滞纳金 , 没有规定滞纳金的比例。这3 部法律是人口与计划生育法规定“按照国家有关规定加收滞纳金” 、 海关法规定“由海关征收滞纳金” 、 劳动法规定“可以加收滞纳金” 。由 2 部法律明确规定了按日加收滞纳金的比例 , 其中水法是千分之二, 税收征收管理法是万分之五( 如第三十二条 : 纳税人未按照规定期限缴纳税款的 , 扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的 , 税务机关除责令限期缴纳外, 从滞纳税款之日起, 按日加收滞纳

7、税款万分之五的滞纳金) 。 有 14部行政法规规定了 “滞纳金” , 其中 12部明确规定了按日加收滞纳金的比例 , 有的为万分之五 , 有的为千分之五 , 有的为千分之三, 还有的是千分之二。 行政处罚法和道路交通安全法规定, 当事人“到期不缴纳罚款的 , 每日按罚款数额的3%加处罚款”。 社会保险费征缴暂行条例第十三条规定 :“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的, 由劳动保险行政部门或者税务机关责令限期缴纳 ; 逾期仍不缴纳的 , 除补缴欠缴数额外, 从欠缴之日起, 按日加收千分之二的滞纳金。 ” 社会保险法第八十六条规定: “用人单位未按时足额缴纳社会保险费的 , 由社会保险费征

8、收机构责令限期缴纳或者补足 , 并自欠缴之日起 , 按日加收万分之五的滞纳金; 逾期仍不缴纳的 , 由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。 ”需要注意的是, 还有一部法律是加处滞纳金的同时按倍数加处罚款: 水法第七十条规定 “拒不缴纳、 拖延缴纳或者拖欠水资源费的 , 由县级以上人民, 逾期不缴纳的 ; 责令限期缴纳 , 政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金, 并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款” 。需要注意的是 , 水法 的这条规定中的罚款属于行政处罚 , 而行政强制法为了杜绝“天价”滞纳金和“天价”罚款等事件出现, 而

9、在第四十五条第二款规定的“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金额给付义务的数额” , 这其中所提到的罚款则属于执行罚。 对于行政处罚和执行罚而言 , 前者是一次性作出的 , 后者是按日连续计算的 ; 前者对已经发生的违法行为作出的 , 后者是效力及于将来, 促使当事人自动履行义务。综上所述, 行政处罚和执行罚二者在性质上是截然不同的。因此 , 水法第七十条的规定, 就如同排污费征收使用管理条例第二十一条有关“逾期拒不缴纳排污费的, 处应缴纳排污费数额1 倍以上 3 倍以下的罚款”的规定一样, 与行政强制法第四十五条第二款有关“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金额给付义务的数额”的规定并不矛盾。（

10、2） 划拨存款、汇款, 又称“强制划拨” , 主要针对存款、汇款, 涉及到公民、法人和其他组织的最重要的生活来源和生产经营 , 因此立法一直非常慎重。 行政强制法第四十七条规定: “划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定,并书面通知金融机构。 金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、 汇款的决定后 ,应当立即划拨。 法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、 汇款的 ,金融机构应当拒绝。 ” 强制划拨是属于各行政机关普遍需要的 , 但在原则上都需申请人民法院强制执行, 法律只授予少数几个行政机关, 如税务 ( 税收征管法第四十条 ) 、海关 ( 海关法第六十条) 等部门才有这样的权力

11、。值得一提的是上述两个法条使用的都是“扣缴”一词。征收社会保险费等少数领域也适用这个,如社会保险法第六十三条第一、二款就规定: “用人单位未按时足额缴纳社会保险费的 , 由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的 , 社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户 ; 并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。 用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的 , 社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保,签订延期缴费协议。 ”值得一提的是, 根据行政强制法的上述规定以及商业银行法

12、第二十九条、 第三十条的规定, 采取划拨存款、 汇款方式执行的 , 需要由法律明确授权。可是有些行政法规, 如价格管理条例第三十一条和法人登记管理条例 第三十二条分别规定了物价检查机构和法人登记主管机关( 即工商 )有“划拨”银行存款的权力 , 因其违反了商业银行法和行政强制法的规定 , 属于尚未进行清理的对象。又称“强制变, 拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物 (3)卖” 。这种执行方式早在1996 年颁布施行的行政处罚法中就有规定, 根据该法第五十一条的规定, 行政机关采取拍卖或者变卖等处理措施执行方式的应当由法律规定。 行政强制法第四十八条也规定: “依法拍卖财物 , 由行政

13、机关委托拍卖机构依照 中华人民共和国拍卖法 的规定办理。 ” 而这里提到的 拍卖法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改，于20xx年8月28日通过并施行。拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物是属于各行政机关普遍需要的 , 原则上都需申请人民法院强制执行,法律只授予少数几个行政机关。目前, 税收征收管理法第三十七条、第四十条和海关法第六十条、第九十条都规定了依法拍卖或者变卖、变价的执行方式。而对比前面所提到的社会保险法 , 该法仅仅赋予社会保险主管部门划拨权 , 但是没有赋予拍卖和依法处理抵缴权。 税收征收管理法和海关法则都赋予了这类权力。颇有争议的价

14、格管理条例第三十一条是这样规定的 : 物价检查机构对于当事人拒交罚款, 而当事人又没有银行账户或者银行账户内无资金的, 物价检查机构有权将其商品变卖抵缴。 此外 , 根据 行政强制法 第四十六条第三款的规定, 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼, 经催告仍不履行的 , 在实施行政管理过程中已经采取查封、 扣押措施的行政机关, 可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。（4） 排除妨碍、恢复原状。排除妨碍就是排除对权利人行使人身权或者财产权的阻碍 , 恢复原状就是通过修理等手段使受到损坏的财产恢复到损坏前的状况。在行政管理中 , 公民、 法人或者其他组织的行为侵害的不是其他民事主体的

15、权利 ,而是侵害了公共财产 , 影响了行政管理秩序 , 也可能要承担排除妨碍、 恢复原状的责任。如道路交通安全法第一百零六条规定: “在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等, 遮挡路灯、交通信号灯、交通标志,妨碍安全视距的 , 由公安机关交通管理部门责令行为人排除妨碍; 拒不执行的 , 处二百元以上二千元以下罚款, 并强制排除妨碍, 所需费用由行为人负担。 ”第一百零四条第一款又规定:“未经批准, 擅自挖掘道路、 占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的 , 由道路主管部门责令停止违法行为 , 并恢复原状, 可以依法给予罚款; 致使通行的人员、 车辆及其他财产遭受损

16、失的 , 依法承担赔偿责任。 ”水法第六十五条第一款规定: “在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物 , 或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的, 由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权 , 责令停止违法行为 , 限期拆除违法建筑物、 构筑物 , 恢复原状 ; 逾期不拆除、 不恢复原状的 ,强行拆除 , 所需费用由违法单位或者个人负担 , 并处一万元以上十万元, ”第六十七条第一款规定: “在饮用水水源保护区内设置排污口的以下的罚款。 由县级以上地方人民政府责令限期拆除、 恢复原状 ; 逾期不拆除、 不恢复原状的 ,强行拆除、 恢复原状 , 并

17、处五万元以上十万元以下的罚款。 ” 放射性污染防治法第五十条规定: “违反本法规定, 未编制环境影响评价文件, 或者环境影响评价文件未经环境保护行政主管部门批准, 擅自进行建造、 运行、 生产和使用等活动的 ,由审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止违法行为 , 限期补办手续或者恢复原状, 并处一万元以上二十万元以下罚款。 ” 气象法第三十五条第一款规定: “违反本法规定 , 有下列行为之一的 , 由有关气象主管机构按照权限责令停止违法行为 , 限期恢复原状或者采取其他补救措施, 可以并处五万元以下的罚款; 造成损失的 , 依法承担赔偿责任 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任 :

18、（ 一）侵占、损毁或者未经批准擅自移动气象设施的 ;（ 二）在气象探测环境保护范围内从事危害气象探测环境活动的。 ”（5） 代履行。 代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时, 由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务, 并向当事人收取履行费用的执行方式。这里所说的第三人, 与当事人没有关系 , 其具有独立地位, 不依附于行政机关, 根据与行政机关之间的委托协议履行义务, 其委托内容是当事人应当履行的义务而不是行政强制执行权。其性质类似“慷他人之慨” , 即将代履行限定在“做好事”事项 （ 主要在后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形下适用 ）, 如对车辆代为采取

19、防护措施、 代为种树等不涉及当事人财产或者不减损当事人价值的建设性代履行, 而非拆违章建筑等破坏性行为。 行政强制法第五十一条第二款规定 “: 代履行的费用按照成本合理确定 , 由当事人承担。 但是 ,法律另有规定的除外。 ”法律另有规定的主要有这么几条, 如道路交通安全法第九十三条第二款规定: “公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用 ,并应当及时告知当事人停放地点” ; 森林病虫害防治条例第十九条规定: “森林病虫害防治费用 , 全民所有的森林和林木, 依照国家有关规定, 分别从育林基金、木竹销售收入、多种经营收入和事业费中解决; 集体和个人所有的森林和林木,由经营者负担, 地方各级

20、人民政府可以给予适当扶持。对暂时没有经济收入的森林、 林木和长期没有经济收入的防护林、 水源林、 特种用途林的森林经营单位和个人 , 其所需的森林病虫害防治费用由地方各级人民政府给予适当扶持。发生大面积暴发性或者危险性病虫害 , 森林经营单位或者个人确实无力负担各级人民政府应当给予补助。 ” , 全部防治费用的据全国人大法工委介绍 , 代履行最早见于 1954 年制定的海港管理暂行条例 , 规定对沉船、沉物的代为打捞或者清除。目前, 共有 17 部法律、行政法规规定了代履行。如固体废物污染环境防治法第五十五条规定, 产生危险废物的单位 , 必须按照国家有关规定处置危险废物 , 不得擅自倾倒、堆

21、放 ; 不处置的 ,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正 ; 逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的 , 由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置, 处置费用由产生危险废物的单位承担。 森林法第三十九条第二款、第三款规定, 滥伐森林或者其他林木, 由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木, 并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的 , 由林业主管部门代为补种 , 所需费用由违法者支付。 如前所述 , 代履行依照传统行政法理属于间接强制的一种 , 但是有时它与直接强制不容易区分。 一般来说 , 需要立即清除道路、 河道、航道或者公共场所遗洒物、 障碍物或者污染物 , 当事人不能清除的 , 行政机关可以决定立即实施代履行。如防洪法第四十二条规定, 对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物 , 按照谁设障、谁清除的原则 , 由防汛指挥机构责令限期清除; 逾期不清除的 , 由防汛指挥机构组织强行清除, 所需费用由设障者承担。区分排除妨碍、恢复原状、代履行和直接强制 , 一是看当事人应当履行的义务是否由于当事人实现的作为引起的 , 是否需要由当事人小处违法的后果; 二要看是否强迫当