中国旅游业发展及行政立法情况调研报告(20210331152459)

1、中国旅游业发展及行政立法情况调研报告 中国旅游业作为一个新兴产业部门经历了二十多年的 发展，还有很多不成熟的地方，尤其在法制建设上。如何建 立健全与社会整体相适应的法制体系，以法治业，以法兴业， 这是摆在我们面前的一个严峻课题。本文拟就这一问题在此 作一阐述。 一、旅游市场现存的问题。 目前旅游市场尚是一个不成熟的市场，因而存在许多 问题。从宏观上讲，主要是： 1、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏 强有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难 以改变，局部利益和地方保护主义，使市场难以实行统一管 理。同时，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施 未跟上，使形成既无“权力

2、”又无“法力”。 2、现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求，特别 是国营旅游企业，面临着与全国国营企业共同的问题，也就 是如何转换经营机制的问题。 3、旅游业发展到如此规模，但“旅游法”以及与旅游 相关的法律，如“饭店法”、“旅游安全法”、“旅游景区 安全管理法”等至今未出台。与我国市场经济的法制体系日 趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的许多问题无法确 定下来，旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游的范 围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解 决。从微观上讲，由于法律制度不健全，旅游市场也出现了 许多问题：损害企业利益，推销假冒伪劣产品，侵犯旅游者 合法权益；服务态度恶劣

3、，故意刁难旅游者，擅自减少服务 项目，改变旅游日程；导游不导，擅离职守，造成旅游者人 身、财产损失；餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出现 食物中毒；“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场 秩序;景区商贩尾随兜售，强买强卖，致使景区秩序混乱等。 1 2 3 4 旅游市场出现的这些问题，无论是宏观的还是微观的， 它们之间有着内在的联系，从法律的角度看，这些联系都带 有某些法律上的特点，都有可能转化为法律问题。这是因为 各个主体都有法律法规明确规定的权利和义务，彼此之间如 果侵犯了其合法权益，即会引发出法律问题。如旅游行政管 理部门在宏观调控，实施管理行为时，侵犯了旅游企业和旅 游者的合法权益

4、，违法对其造成损害就要承担赔偿责任 游企业未向旅游者提供约定的服务标准也要承担违约责任， 如果因旅游职工个人原因所造成，企业则要追究个人的法律 责任；旅游者在游览过程中进行违法活动也要受到法律的制 裁；同样旅游者人身、财产受到损害也会要求直接责任者担 当法律责任等。因此在市场经济下，在法制的国家里，一切 问题都有可能转化为法律问题。 二、政府必须对旅游市场进行调控。 旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的平 衡，保持旅游业持续、稳定、协调发展，而对旅游市场进行 的调节和控制。为什么在建立社会主义市场经济中还要提出 旅游市场调控问题？主要基于以下原因： 1、旅游业的特性决定的，旅游业是一项综

5、合性、依托 性极强的行业，它的涉及面之广，覆盖面之大，是其它行业 无法比拟的，也正因为如此，决定着它具有一定的脆弱性。 只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动，都会对旅游业 产生一定的影响。旅游供给是由旅游需求所决定的，而旅游 需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息，经过综合分 析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，指导旅游供给的发 展。而旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的 吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例，要求按比 例协调发展，而市场调节是一种事后调节， 有一定的时间差， 旅游企业及个人掌握的信息不灵，微观决策有一定的被动性 和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，浪

6、费了旅 游供给，损失了效率，所以单靠市场本身调节不能保持旅游 业的良性发展。因此，对旅游业来说，政府调控尤为重要。 1 2 3 4 2、市场功能有缺陷。例如，有些当事人不付代价便可 得到来自外部的经济好处：如兴建道路可以带来附近地价上 涨，同时可以使道路附近的旅游企业的地理区位升值，还有 旅游饭店及旅游景点建成后，附近的旅游企业也因此受益， 出现所谓“搭车”现象；有些旅游企业的活动会造成外部主 体的经济及其它方面的损失而得不到补偿，如：娱乐场所对 附近居民的干扰情况，旅游景点的开发，可能由于保护措施 跟不上，容易造成环境污染，我国接待的旅游者大多来自发 达国家，他们的消费水平高，可能会引起国内

7、一部分居民的 模仿和攀比，形成“消费早熟”，最终可能拉动旅游区的物 价上涨。这类外部影响一般不可能通过市场机制的自发作用 得到补偿和纠正。 3、我国虽然幅员辽阔，资源丰富，但旅游资源分布比 较分散，且周围环境较差，而我国又是一个发展中国家，国 家财力有限，只有通过旅游行政管理部门总体考虑，用有限 的资金重点地逐步开发，才能形成我国旅游业的“拳头产 品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。旅 游市场的这些特点阐明了调控的至关重要。因此只有发挥政 府旅游机构的调控作用，才能保证旅游业的良性发展。 三、法制是实行调控的根本手段。 综上所述，旅游业实行调控是社会主义市场经济的客 观要求，如何才能有效地对旅游业实行调控呢？笔者认为法 制是实行调控的根本手段，这是因为： 1、调控的模式是“国家调节市场，市场引导企业”， 其核心是对市场的调控，而法制是维护市场经济秩序的一个 主要手段。 1 2 3 4 2、法制是社会主义市场经济的客观要求，社会主义市 场经济