行政审批制度透视

1、我们并非一定要一个理想的市场秩序，其实只要有一个比较健全的市场秩序一一确受 保护的分立的财产所有权、自由的意志表示以及灵敏真实的价格机制一一就能保证资源的 有效配置与运用，保证经济总量的大体平衡，保证产业 结构的动态性合理化趋向。 2控制经营风险，防止商业欺诈，避免恶性竞争。 在长期实行计划经济的我国，控制经营风险、防止商业欺诈、避免恶性竞争的责任完 全赋予了政府，而政府用以履行这一巨大责任的制度凭借就是行政 审批制度。在行政审批 制度的主张者看来，政府掌握着任何一个市场主体所无法想像也无法掌握的无比丰富的知 识和信息，也拥有在众多复杂利益关系中进行精确的权衡比较和公正合理取舍的理性行为 能力

2、，它能够最大限度地消除不确定性因素，有效拒斥那些被认为不具条件或无责任能力 的人进入市场，这样 就从根本上控制了市场主体乃至整个社会的经营风险，并通过确保市 场主体的行为能力和责任能力来防止商业欺诈现象的发生。而政府的审批从源头上保证了 经济结构的合理性，从而使恶性竞争成为多余，纵然发生恶性竞争也能及时制止。 然而，经营风险、商业欺诈、恶性竞争，从根本上讲是一种市场现象，是 经济生活 的不确定性、市场机制的不完善性本身造成的，只要实行市场经济，就有逻辑地产生上述 市场现象的可能性，行政审批制度非但无助于消除之，反而有可能使之更趋激烈。 第一，行政审批与经营风险，众所周知，经营风险来自环境的不确

3、定因素 及其不可 预测性变化。行政审批却剥夺了直接栖身于市场环境的利益主体的自主决策权，使其无法 动用所掌握的不为他人所知的地方性知识实现对风险的规避与控制；且审批者远离市场环 境，对市场环境没有类似市场主体的切身感受。藉此之故，它所获得的市场信息虽然可能 更广泛、更大量，但也必然是更抽象更滞后，失去了信息价值之所在的具体鲜活性，这反 而给审批同意的经营 项目带来巨大的经营风险。 第二，行政审批与商业欺诈 消除商业欺诈的治本之策不是降低交易对象的流动频率，而是建立使人有恒心的产权 制度和有助于交易信息传播的市场制度，如消费者投拆、信用登记、信誉调查和资质认证。 有了这些自生自以的市场制度安排，

4、交易信息的传 递将十分迅捷普遍，任何交易人的第一 次欺诈都将是他经营生涯的最后一次交 易，利益主体惧此后果而抑制自己的欺诈冲动并转 向注重诚信建设，以求交易 的可持续性。行政审批制度则不然。它是一项非市场制度，它 不当介入会破坏 上述市场制度的作用。在审批制度下，市场主体交易权利的实现并不取决 于其前期交易行为道德属性，而取决于政府意志。利益主体就没有兴趣和耐心去关心交易 行为的合道德性，而是把自己的主要时间或精力（约占60% ）以及相当 一部分资源用于处理与政府各式审批机关的关系上。总之，政府部门的权力越大，企业面 临的环境越不确定，坑蒙拐骗就越盛行。 第三，行政审批与避免恶性竞争。 在一个

5、以私有产权为基础的市场经济中恶性竞争并不普遍，因为私有产权 的利益损 失和自由的市场出入机制是恶性竞争的硬约束。但是在公有产权下，就很容易形成所谓的 恶性竞争。对于抑制这种恶性竞争，政府行使审批也是无能为力的。因为，在公有产权 下，企业数量、经济产值都成了政府政绩的主要 表现物，于是企业越办越多，远远超出市 场需要。据说全国共有药厂6300多家，医药批发企业16000多家（超出医院数 量）。如此众多的企业为求生存， 怎能保证不出此恶性竞争之下策？此其一。其二，企业的成本、价格核算相当复杂，且我 们据以生产某项产品的那个最低成本是我们要通过竞争去发现的东西，由此决定，从一般 情形来讲，一个局外人

6、是不可能对何谓“适当的”投资回 报、何谓低价倾销作出客观判断。因此通过审批给出的价格很难说就是一个与市场机制形 成的价格相近的公道价格，它虽然表面上抑制了生产者之间的竞争，但可能损害了消费者 的利益，离开了消费者利益，也就没什么民族利益。因此，这实际上是一种更恶劣，后果 更严重的恶性竞争。 3控制外部性，降低社会成本 政府审批的实践效果表明：行政审批并不是控制外部性、降低社会成本的理想制度 安排。 首先，行政审批是一项高成本的管制性活动。为了实施审批，政府需要设置机构， 配备人员，提供经费。而行政相对人要自行或委托他人递交材料、开展寻租，这些构成了 行政审批的经济成本。除此之外，行政审批还可能

7、导致道 德成本和社会成本。 其次，行政审批使符合审批标准的外部性合法化。为了某种公共利益，政府在社会 要求下针对某种市场交易行为的外部性制定一整套标准，据此标准对市场主体的交易申请 进行审批，能够获得政府批准的交易行为具有了交易 的合法性。然而交易的合法性并不意味着交易行为外部性的消失，也不意味着交易 行为外部性的合理化。但市场主体却可能因此而失去进一步控制外部性的兴趣和积极性。 许多污染企业一旦交了排污费或达到政府规定的污染排放 标准，为不至于进一步增大生产 成本，确实没有激励再进一步治理污染或减少污染物的排放，这是严格的管制与严重的污 染并存在的一个重要原因。 再次，行政审批有可能驱使政府

8、以审代管，以罚代治。在审批制度下，政府往往可 能把复杂的管理工作简单化为审批和收费，以为只要按标准审批和收费，并对违规或超标 的交易行为处以经济处罚就解决了交易行为的外部性问题，尤其当此种经济处罚与执法者 自身经济利益挂钩时，更易导致平时疏于管 理，一俟违规行为出现则重施处罚，以求谋 利。 三、行政审批的逻辑后果 由于缺乏行政审批方面的立法基础与司法控制，我国的行政审批无论是项目设置、 程序建构，还是审批监督，都尚处于非法治状态，并产生诸多严重负面问题。 第一，限制创业自由，抑制行为自主性，弱化社会的内源个体性活力 一个有权威而没有自由的社会，可以是一个秩序井然的社会，但绝不会是一个充满 活力

9、的社会。 行政审批是政府管制系统里的重要制度安排，其实质是把对市场机会的把握、资源 的配置种本属个人的权利”转移给了政府。就此而言，任何一种行政审批都是对 选择自由的限制，而选择自由恰恰是自由的最本质规定。一个人或者一个企业如果是不自 由的，那就不可能有积极主动和负责任的心态，就不可能调动起他的所有潜能，就不可能 对其所拥有资源作最佳分析判断和运用，也就不可能有被人视为民族之灵魂”的创新。 第二，导致权力腐败。 政府不外是一批以某种名义合法地垄断着强制权的理性经济人的集合。由此决定了 任何名义下的政府都存在腐败的可能性，体制的优劣就在于限制这种可能性转变成现实性 的能力。 行政审批制度是一种授

10、权政府的制度，巨大的审批权在计划经济年代即已 存在：仅仅因为缺乏交易对象和严格的控制机制而免于腐败。自从实行市场化改革，交易 意识及行为模式迅速泛化并浸及政府行政管理。人们发现了权力的经济价值，于是在行政 审批当事双方各自效用最大化的心理驱动下，权钱交易的寻租性腐败具有基于经济理性的 逻辑必然性。因为这种交易对审批者和贿赂者来讲是个帕累托改进”，而由寻租行为所 引发的社会成本则会成为消费者的额外负担，这实际上是规制者与被规制者对消费者福利 的共同剥夺。目前的行政审批制度及其内在缺陷成了有权者利用权力谋取私利的条件。各 国的经验均 表明：只要存在着政府管制，腐败问题就会随之而来；管制越多，腐败越

11、严 重，腐败问题越难解决。 第三，破坏市场机制的作用 历史地看，市场机制的萌发和定型是一个缓慢发育的过程，其中政府的正当作用不是 创制规则，而是确保市场本身所孕发的规则得到良好的遵循，或者 说确使那个调整产品生 产和服务提供的机制得以正常运转”。然而行政审批制 显然超越了政府的这一职能定位。行政审批就内容而言是资源的权力配置，它深深地受 制于政府的原则、价值偏好和目标函数，而政府的原则、价值偏好 和目标函数又往往与社 会、市场有别。一旦面临此种情况，政府就会打着维护公共利益或长远利益的旗号，利用 强力压制社会、市场，破坏市场在资源配置中的基础性作用，使市场趋于萎缩。在市场 环境中，行政审批几乎

12、与腐败相伴而形影不离，而以寻租为主要表现形式的腐败是公平竞 争环境的最大破坏力量。它造就了一种以政府为圆心的差序性企业地位结构。市场机制 是依靠灵敏的信息传递发挥作用的，但审批制却阻断了市场信号与市场主体的直接联 系，使之丧失原有的价值意义。当市场信号失灵，市场机制也就失效。因此，审批制度覆 压下的市场不是真正意义上的市场，审批制度不革命，市场机制、市场秩序就断难建立。 四、行政审批制度改革的原则构想 随着社会主义市场经济这一科学概念的浮现，人们从市场经济角度对政府 职能定位进行重新考察，提出了转变政府职能”的改革要求。 然而，审视各地行政审批制度改革实践不难发现，由于改革理论上的不透彻、行政

13、 审批的制度惯性以及既得利益和控制权收益的阻梗，目前的行政审批制度改革还存在不少 问题。最主要的是目前的改革大多是应急型、浅层型和减量型的，改革偏向审批项目数量 上的压缩，有的地方甚至玩起行政审批制度改革的数字游戏。 导致行政审批制度改革诸多问题的原因是多方面的。但最主要的还是来自政府方面 的观念制约、利益驱动和体制惯性。 在此过程中，首先确实一些基本的价值取向是至关重要的，否则改革就可能异变为 没有明确趋赴的盲动。 第一，审批范围最小化 行政审批作为一种管理行为尽管还有其存在的合理性，因为市场主体追逐利益最大 化的努力有时会损及公共利益，为此，政府必须通过审批规约市场主体的此种努力，为公 共

14、利益提供屏障。但必须明确的是，行政审批的适用范围必须最小化。凡不符合社会主义 市场经济条件下政府职能定位的行政审批事 项，不符合政、事、企分开的行政审批事项， 妨碍企业的自主经营、妨碍市场 的开放、妨碍公开公正竞争的审批事项，都必须坚决裁 撤。另外，审批范围也 不能由政府单方面主观确定，而必须立基于市场社会的内生要求。 市场通过一 个试错过程终将逐渐型构岀一种妥适的制度安排。 第二，审批程序最简化 行政审批往往直接关涉行政相对人的权利与义务，为此必须注重建立环节简省、狈I 重于保护行政相对人权利的行政审批程序，明确审批机关和责任人员，告知提交审批所必 须具备的有关要件以及各个环节的法定逻辑次序和审批时限，建构有关审批的听证制度和 申诉复议机制。 第三，审批过程公开化 暗箱操作是现行审批制度的一大弊端，是滋生腐败的适宜条件。因此，铲除腐败的 一剂猛药是审批权力运行过程最大限度地公开化，增强审批制度的透明度，尽力压缩审批 机关自由裁量的空间，通过全方位全过程的监控，实现权 力运行的规范化。 第四，行政审批法治化 为了保障行政审批权的规范运用，就必须致力于行政审批的法治化，加强审批法律法 规建设，通过严格的高层级的（省级人大和政府以上）立法程序设 置行政审批事项，防止 审批事项设置上的随意性。要依法确立审批主体、审批 权限、审批程序、审批时限，保证