城市规划审批管理解决方案综述

1、（内版）城市规划审批管理解决方案二一三年三月三日第一章 . 行业现状及特点分析1.1. 行业信息化的必要性城市规划的审批管理， 包括城市规划编制的审批管理和当前以 “一书三证” 为核心的城 市规划建设项目审批管理两大部分， 是各城市规划局对外服务的核心工作。目前， 中国的城市化已进入高速发展时期， 各个城市建设规模不断扩大与建设步伐的加速， 城乡规划管理工 作日益繁重， 涉及的业务量和数据量都越来越大， 同时城乡规划法 、行政许可法 和政 府信息公开条例的施行，对城乡规划的业务范围、规范性和科学性的要求有了大幅提升， 公众对规划政务公开、 规划服务水平的期望也越来越高， 这些都要求采用现代信息

2、技术， 对 现有的规划研究、 编制和管理体系提供强有力的支撑。 这就必须建立起集业务流程、 应用系 统、信息资源整合与服务、网络设施及其安全体系一体化的信息载体；建设集效能、质量、 服务保障为一体的数字化、 网络化、 集成化的综合信息体系， 提高城市规划审批管理的规范 性、科学性、协调性、前瞻性、权威性、可操作性、务实性和透明性，全面提高城市规划管 理水平。1.2. 行业信息化现状我国城市规划审批管理的信息化从最初80年代的UGIS起步，到90后期工作流技术的引入，再到现在的地理信息系统（ GIS）、遥感系统（RS）、全球定位系统（GPS等“3S”技 术和网络技术、 数据库技术、知识管理技术等

3、多种 IT 技术广泛融合，经过 20 多的发展， 有 近 300 个城市建成了规划 （审批）管理系统用以辅助业务管理，在数据资源、软硬件基础设 施、应用系统和人才队伍等的建设上都取得了丰硕的成果，对规划行业的规范化、科学化， 提高规划编制研究、 规划实施管理和规划执法监察等各项工作的效率， 以及规划决策管理水 平等，都起到了非常重要的推动作用， 为城市的全面数字化规划管理积累了丰富的经验和技 术，产生了非常明显的社会经济效益。但是在我国城市规划审批管理的信息化建设中， 也存在着众多的问题， 主要表现在以下 几个方面：城市规划审批管理信息系统的建设缺乏统一的标准和规范；规划审批管理相关的信息资源

4、整合应用不够，数据建设落后； 业务系统之间及业务系统与非业务系统如行政办公、 信访之间集成不够， 条块分割。1.3. 行业信息化目标城市规划审批管理的信息化建设目标可以归纳为四个一：一套标准：建立一套城市规划审批管理相关的标准体系；一个中心： 在标准的约束和指导下， 建立一个规划综合数据中心， 将规划相关的信 息资源进行整合建库，在此数据中心之上进行信息资源的共享交换和对内对外服 务，实现数据的更新与备份；一个平台： 建设一个集成规划编制管理和规划审批管理， 覆盖全市的信息化规划业 务管理及资源综合利用的统一平台； 一支队伍：以信息化建设为契机，培养造就一支既懂得规划行业知识，又懂得 IT 应

5、用知识的队伍， 来保证规划审批管理信息化建设的成果投入实用， 并进一步推进 规划信息化建设稳定、持续、全面的向前发展。第二章 . 行业信息化需求要点2.1. 业务需求城市规划审批管理信息系统应为城市规划管理部门在日常的规划编制审批管理、 建设项 目规划审批管理的办公中提供全程的数字化的支持。对于规划编制审批业务从任务的拟定、 审核、下达、审查、批复等全过程实行流程化管理，提供发送、回退、督办、缓办等业务功 能，对于建设项目业务审批在计算机网络支持下实现报建项目从窗口报建登记、 分件、 经办 人办理、初审、 相关处室会办到领导审核审定及批后材料归档、材料打印、 制证等的动态流 转、逐级审批。规划

6、审批业务的办理与图形、 分析、 计算密切相关， 应随着审批流程的流转达到全程带 图作业的要求， 其图形内容应根据业务、 角色和环节的不同有相应的权限， 实现图文的双向 互查，达到图、文、表的一体化要求。同是系统应根据规划审批管理的特点提供特定的流程管理、 时限控制、 人员参与， 提供 表单、报表的定制、人员、权限的控制等功能，以满足规划审批业务的更改和扩展的要求， 使得系统具有较强的生命力和持续可用性。2.2. 标准需求规划审批管理系统的建设是一个长期而复杂的过程， 必须严格执行开放性的策略， 遵守 标准化、规范化的要求，制定统一的规范和标准。标准的制定既要参考已有的法律法规、部门规章、省市和

7、行业的标准、 规范和规程，也要与局内特定需求相结合，在规范化、系统性、 开放性、关联性和适用性的原则上研究制定 相应的标准和规范。 根据适用的领域看， 需要制定的标准可以分为面向业务的标准、 面向数 据的标准、面向应用的标准和面向开发的标准。2.3. 数据需求在内容上， 规划审批业务涉及到的数据种类众多， 包括础地理类、 规划编制类、现状专 题类、业务办公类、规划档案类、政策法规类、元数据类等，在内容上数据中心的建设应该 尽量的完备，应将已有的相关数据都进行整合入库，对于当前没有的数据， 应留有接口，方 便以后进行增加。在数据建库上， 规划审批涉及的数据格式众多、比例尺不一、 来源广泛、空间坐

8、标体系 不同， 因此数据的建库是信息化建设的一个重点和难点， 应综合考虑这些问题， 提出合理的 解决方案， 保证数据的完整性、 逻辑一致性、 属性的合理性、 空间图形的拓扑关系正确性等， 保证进入数据库中的都是高质量的数据； 数据模型的建立要考虑到数据量随着系统的使用和 维护逐渐增多的要求， 应满足对海量数据访问的高效性要求， 同时数据模型应具有高度的开 放性、规范性，从建库就保证好数据的共享和交换。在数据的使用上， 因实现基于规划数据中心的信息资源的共建共享和对内对外服务， 要 处理好数据的生产者、 管理者和使用者之间的关系， 要提供数据的更新机制和方法， 以保证 数据的现势性， 同时做好数

9、据的备份工作，提供灾难恢复的能力。 最后，数据的使用要注意 数据的保密性， 在制定相应的数据使用保密规章的基础上， 从技术的角度实现合理的分级权 限控制，使得只有相应权限的人才可以接触到相应的数据资源。2.4. 技术需求规划审批管理信息系统应采用大型关系数据库技术（RDBM）地理信息管理系统（GIS）技术、面向业务的流程建模和模型驱动技术、以及海量数据管理分析（数据仓库）技术等。 其技术线路应包括：一体化集成与开发框架要求规划业务审批管理信息系统应建立在 “一体化的业务集成与开发” 框架之上， 基于 统一的信息门户在该框架的支撑下实现统一身份和资源管理、 统一认证、 统一内容管理、 统一界面入

10、口、 流程定制。 框架应提供方便的基于功能组件的开发模式， 使得系统具有 强大的可定制的同时上， 具有良好的开放性和可扩展性， 实现与未来业务系统间的有机 集成， 以确保可持续发展的需要，未来系统也可以直接复用已有的功能组件。此外，该 框架必须提供基于业务数据引擎解析和驱动的实现机制， 以实现数据物理存储和逻辑组 织的分离。MIS、CAD与 GIS的一体化要求在业务系统中，必须能实现 MIS、CAD和GIS的一体化操作模式。利用 GIS技术实 现对海量空间数据的管理，同时实现CAD环境下对空间数据库的直接操作，打通CAD与GIS数据的双向通道；方便的实现空间图形数据和业务属性数据的统一操作，实

11、现图、文和表的双向查询，达到统一的应用集成桌面。数据的通存通取要求 应实现数据层面的有机整合， 即把结构化的表格数据与非结构化的文档数据， 空间 数据与非空间数据， 分布式的异构数据源整合起来， 形成面向业务、 各类应用的统一数 据对象，为规划工作日常应用和各项专业应用提供强有力的数据支撑。2.5. 组织机构建设需求由于城市规划审批信息化建设是一项跨部门、 跨门类的复杂的系统工程， 涉及组织机构、 管理体制和工作方法等一列信息系统建设相关的问题， 为保证实证信息化建设的合理规划和 稳步实施， 不仅要投入大量的人力、 物力，还要有足够协调能力的领导机构和实施机构，对 城市规划审批信息化建设进行统

12、筹规划， 整合和协调现有资源， 推进规划管理的信息化建设。2.6. 网络环境建设需求规划城市审批管理信息系统涉及用户及数据存储的分布性，同时所包含的大部分数据，尤其是空间信息具有较强的保密性要求，因此网络环境选用和设计必须重点考虑如下要求： 网络的可达性，即各类用户易于接入。较高的传输效率和可靠性。能够保障多用户、大数据量的应用。 较高的安全性，保证平台数据在网络环境中的安全性。 尽量选用已有网络，如政府网、已开通的虚拟专用网等。对于各分局用户，考虑在政务网上建 VPN通道或是建专用网络。2.7. 性能需求规划的业务审批中涉及大量带图的作业， 因此对海量数据的调阅、 编辑、 存储应达到高 效性

13、的要求，响应速度快；系统界面设计友好，联机帮助方便，简单实用，应具备高可操作性第三章.行业解决方案3.1. 总体架构根据城市规划审批管理信息化的建设目标和需求要点， 结合企业总体架构和面向服务架 构的思想方法，提出城市规划审批信息系统的总体架构，如图 1所示。该框架由五层结构、 两大保障体系构成。统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统 统统统统统统统统统统统统统统统统 统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统I统统统统统统统统统统统统统统CAD统统统统统统统统统统统统二J统统统统统统统统统J2EE统.NET统统统统统BDE统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统统

14、统统统统统统图1规划信息化总体框架的架构该架构由五层结构、两大保障体系构成。信息化基础设施层该层提供系统的基本网络操作系统、桌面操作系统及企业级数据库管理系统等基础 软件环境，提供信息化系统运行所依赖的存储设施、计算设施、网络设施等，是信息化建设必需的软硬件基础设施。数据中心框架层该层是信息资源中心。 其核心是规划综合数据库， 它是在统一的数据标准与技术规范的规定下，由基础地理数据库、规划编制成果数据库、 现状专题数据库、 规划业务数 据库、 三维模型库、 数学模型库和元数据库等组成。在该层中还将部署 “统一信息交换 平台”，以实现各类信息资源在局内各部门以及与其他委办局的共建共享。应用集成与

15、开发框架层该层负责提供应用系统的开发和一体化集成。 是各种计算机软件平台的所在层。 在J2EE或.NET软件基础架构平台的支持下，通过开发或采购，将“业务基础平台”、“地理信息平台”、“计算机辅助设计(CAD平台”、“文档处理和办公平台”等融合起来， 形成支持各类应用的开发和集成框架，支持完整的规划业务应用及其一体化协同运行。应用层该层是应用系统的实现及表现层。建立在 “应用开发与集成框架” 基础之上，与具 体应用需求相结合， 开发并集成各类规划应用功能， 具体到城市规划审批管理中需要开 发集成的应用系统包括规划编制管理系统和建设项目规划审批系统，即图中黄色背景部分，其他的系统可以在“应用开发

16、与集成框架”的基础上集成进来，实现规划业务的全 面无纸化办公模式。统一门户通过门户( Portal )技术实现的统一信息门户，用户通过“一站式”登录，即可使 用根据其权限所配置的所有应用系统，提供个性化的应用界面。除了上述五层建设内容之外，还必须建立相应的信息化标准规范技术、信息管理制度， 组织保障体系、安全保障体系等，以保证信息化建设和运作有章可循，规范有序。3.2. 标准体系在规划审批管理信息系统建设中应基于参考类的标准建立相应的标准和规范，这些标准可以分为面向业务的标准、面向数据的标准、面向应用的标准和面向开发的标准。参考类标准参考类标准主要包括国家、省制定并发布的相关标准，其中又包括：

17、1) 测绘类标准；2) 城市规划、建设与管理类标准；3) 数据库(空间数据库)标准；4) 元数据标准；5) 电子化数据采集类标准和规范；6) 信息化类标准。应用类标准1) 地理信息数据采集标准及生产作业规范， 其内容包括： 数据分层分类规范、 数据测 量规范、数据电子化采集规范、数据生产作业规范等；2) 地理信息数据建库技术规程，包括： 数据编码规范、 数据分层分类转换对照、 空间 数据库模型规范、空间数据格式转换规范、空间数据属性数据关联规范等。3) 数据库管理规程和技术文档， 包括： 数据字典管理规范、 数据库管理系统使用说明 书、数据权限管理规范、数据备份与恢复管理规范等；4) 数据发布

18、标准和规范；5) 代码编写及软件扩展开发接口规范；6) 系统集成接口规范。业务管理类标准业务管理类标准是在信息技术支持下， 对政务管理流程、 规则和法律等进行梳理和 改进而产生的一系列规章制度。项目管理类标准与项目管理有关的过程定义、规章制度和约定等，包括：1) 应用开发过程定义；2) 需求捕获、系统分析和系统设计方法；3) 项目管理制度；4) 项目汇报制度；5) 项目质量管理制度；6) 有关项目交流的约定。在城市规划审批管理信息系统相关标准的建设过程中， 面向空间数据的标准是其重点和 难点。面向空间数据的标准具体应包括：空间数据的分类、编码和符号标准；空间数据库与文件命名标准；空间数据交换标

19、准； 空间数据质量控制标准； 空间数据采集、检测、入库、验收、更新等作业规程与技术规定； 元数据定义。3.3. 数据体系数据是开展业务的基础， 作为规划信息化工作的基础， 规划综合数据库其建设是一项长 期的、艰巨的的过程。其涉及的数据种类繁多，从应用的专业和数据结构可以划分如图2。对于空间数据、 结构化属性数据及非结构化文档资料数据， 它们之间的信息关联可以通过统 一的数据编码标准实现。 针对不同的数据在数据组织和存储时采用不同的策略。 空间数据及 其对应的属性数据利用 ARCSD存储到Oracle数据库中；影像数据则建立影像金字塔存储到Oracle数据库中。结构化数据直接以表形式存储到Ora

20、cle数据库中；而文档数据既可以以表的Blob字段属性形式存储到Oracle数据库中，也可以采用文件目录的形式放到统一的文件数据库中。结构化（关系表）数据非结构化数据GISCAD文档影像维视频基础地形数据VVVV市政综合管线数据VVVVV规划编制成果数据VVVVVVV规划审批管理业务数据VVV现状专题数据VVVV规划档案数据VVVVVV标准规范数据VV政策法规数据V元数据VV图2规划数据体系这些数据中，空间数据是规划综合数据库建设的重点和难点，其中又可以进一步划分为:规划数据、现状数据和报批数据三大类。如图3所示。城市规划空T可频据库规划空间數据悽系D1STShanhw Dtul InteNi

21、encje SystwriaTedhnoJcfly Cq., Lid.图3规划空间数据体系规划信息资源开发利用过程中，涉及到的数据内容既包括规划局负责生产、管理、维护的规划数据，也包括其他委办局负责生产、管理、维护的其他信息资源。所以需要考虑建立标准统一的内部数据共享与交换机制和共建共享的外部数据共享与交换机制。并在此基础上 实现数据的生产者、数据的管理者和数据的使用者在统一信息交换平台上的数据交换和共 享。信息资源的服务包括现有基础信息资源、应用系统以及共享交换体系的对内对外服务，分为局及其下属单位、政府内（外）网的政府门户以及互联网的In ternet门户。需要从服务对象、服务通道以及服务

22、内容三个方面来加以研究。在规划数据中心的建设中，应基于局内规划数据建设成果，将已有数据迁移整合进数据中心中，对于当前没有的数据，留有接口进行扩充。同时，在数据中心建成之后，需要建立 数据的长久更新维护机制以保证数据的现势性。34技术体系应用开发与集成框架“应用开发与集成框架”是规划信息化建设的底层支撑架构，是各类应用系统的基础载4所示。体，它通过统一登录、统一应用权限，为不同的业务用户提供个性化的应用界面，实现业务应用、信息检索和政务办公的统一环境，集中体现了规划信息化的先进性，如图图4“应用开发与集成框架”的概念架构“应用开发与集成框架”核心是由业务基础平台、GIS/CAD应用平台和综合信息

23、服务平台所构成的支撑内核。其中：“业务基础平台”和“ GIS/CAD应用平台”为业务应用提供图文一体化的公共构件、公共服务、业务模板、业务监控、系统管理和集成构件等基础组件，通过内部信息门户（即统 一应用桌面）为规划业务人员提供信息化支持。综合信息服务平台则通过外部门户（如IE ）为社会公众提供信息服务。所有的信息源均来自于业务数据引擎（BDE）o BDEM各种物理的数据资源，包括空间数据和非空间数据、结构化数据和非结构化数据进行整合，形成完整的业务数据对象，为各个平台所支持的业务应用提供数据源。应用集成框架的基础功能包括： 为用户提供集成式的应用桌面、 通过XML配置可用的应 用系统及应用系

24、统间的集成关系、 为业务应用开发提供公共构件支持、 以及业务监控和消息 服务等。系统建设的技术路线具体来说，系统总体设计将采用可扩展的、开放的、主流的IT技术体系；采用 XML作为数据整合和系统集成的元数据描述语言；采用面向服务架构（SOA技术实现系统接口，模块内高度聚合，模块间松散耦合，形成以元数据为驱动和管理的业务基础平台；采用门户技术，统一安全认证，统一登陆，统一权限管理，形成以应用整合为中心的应用开发和集成框架。在系统开发中具体将采用以下技术路线：1）采用B/S和C/S混合的体系结构。2）数据中心的建设是规划审批管理信息化建设的基础。3) “一体化应用开发与集成框架”的建设是城市规划审

25、批管理信息化建设的重点， 该框架的核心采用面向对象构件和面向服务架构的混合方式。4) 规划审批管理相关空间数据库的建设以采用地理数据库(Geodatabase )来构建。5) 对于空间数据和业务数据之间的整合， 基于业务数据对象模型的基础上进行设计和 封装。6) 通过数据交换平台或企业数据服务总线(ESE),实现流程对接和异构数据交换； 采用分布式计算和多层架构技术， 逐步将系统过渡到分布式部署、 集中式管理的架构 模式。7) 在业务基础平台的支持下， 采用先进的业务建模和模型驱动技术， 最大程度上方便、 灵活地实现用户的需求， 并适应用户需求随需应变的要求， 实现一个柔性的信息系 统。8)

26、系统设计与实现在成熟的 IT 主流厂商的平台上进行。9) 一体化应用集成框架和数据中心框架， 以及应用软件系统的开发都要采用成熟的软 件平台技术或软件产品。关键技术及其创新方法为实现规划审批信息化建设总体目标， 采用一体化应用集成技术， 实现数据库、 应用平 台和应用系统的有机统一。系统的建设达到以下总体技术要求：1) 数据标准统一2) 系统平台统一3) 数据平台统一4) 业务流程统一为了实现一体化应用集成的目标，达到上述“四个统一” 的技术要求， 着重采用了如下 三个关键技术：1) 基于业务基础平台的建模与模型驱动的理念， 实现根据业务需求的 “灵活构建、 随 需应变”；2) “统一存储、

27、统一服务” 的数据库部署与服务模式。 将来可进一步扩展为异地异构 数据库的数据交换服务体系；3) 基于数据关联和整合技术，实现GIS、OA CAD文档等各种数据类型的“通存通取”和有机整合。3.5. 应用体系在规划编制、规划实施管理过程中， 从规划局窗口报建登记开始， 经业务处室、分局审 批，到领导审核签发、 制证发证及归档整个流程实现全面信息化， 通过构建端的业务流程保 障规划业务的办理，同时利用协同办公手段，减少办公环节，实现并联、高效、透明、规范 的目标。在具体实现上，由窗口接件、业务办理、辅助审批、辅助分析等四个部分组成。除窗口 接件外，其他部分又包括一些子功能，如图5所示。在每一个业

28、务办理的环节，根据业务办理的需要和平台构建端的配置，可以调用GIS应用插件和CAD应用插件进行业务办理。即实现基于GIS的各类资源的综合应用和基于CAD环境进行的图形的编辑和存取，保证了以方便的方法形成的信息更新组织，同时上述两种方式的图形数据在业务基础平台的基础上实现及时双向交互。图5 “规划审批管理信息系统”功能模块图36基础设施信息化硬件基础设施主要由内部网和广域外网、政府专网组成，网络总体结构参见下图所示。从图中可以看出，网络系统首先划分为内网和外网，内外网之间采用物理方式隔离。在外网部分，又通过路由器和防火墙分别接入政务专网和因特网(In ternet )。内外网之间的物理隔离可采用多种方案。一种比较便捷且安全的隔离方案是采用一台桥接微机(PC)。该微机与外网和内网同时连接。也就是说，当它与外网连接时，和内网是断 开的；反之，当它与内网连接时，与外网是断开的。应该说，这种方式由于内外网共享桥接 微机的硬盘和内存等设备，