地方行政问责制立法调研报告

1、地方行政问责制立法调研报告行政问责制是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体 现，是建设法治政府和责任政府的必然要求。作为一种制度 创新，行政问责地方立法既没有规范的模式供遵循，也没有 现成的经验可借鉴，需要在实践中不断探索， 逐步加以完善。一、地方行政问责制立法遇到的主要问题行政问责制立法主要解决：“问谁的责？谁来问责？问 什么？怎样问责？目前，各地在制定行政问责立法方面虽然 取得了一些明显的成效，但是，由于我国的行政问责制度尚 处于初创阶段，还存在着一些突出的问题。地方立法法律依据滞后目前还没有一部关于行政问责的全国性法律或者行政法规，地方立法的依据主要是 中国共产党党内监督条例 （试

2、行）、中国共产党纪律处分条例、党政领导干部辞 职暂行规定以及中华人民共和国公务员法和行政机 关公务员处分条例中的相关规定，这些规范性文件不仅存 在着问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范 围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏 统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办 法时难免出现照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用 性现象，在实践中难以操作，流于形式。地方立法注重规定同体问责，忽略规定异体问责行政问责应当包括“同体问责”和“异体问责”。前者 是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政 机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问 责，

3、其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。由于行 政问责上位法律的缺失，地方问责立法往往是政府立法，而 政府立法只能限于行政系统内部，不能规定行政机关以外的 其他机关的义务，权力机关、司法机关等问责主体的作用未 能得到发挥。行政问责的主体是政府的最高行政机关，启动 按钮在行政机关最高领导人手里，问责往往取决于最高领导 人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问 责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问 责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样 的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践， 其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次 要工作，力

4、度下降，有时候甚至是停止运作。同时地方立法 也只能规定行政体系内部的等级问责，即上级问责下级，等 级问责尽管在效力上具有优势，但如果仅仅是上级追究下级 的责任，那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结 果必然是最高的一级无人追究责任，而在最关键的地方无人 问责会造成责任体系中根本环节的缺失。地方立法对问责对象规定的不够全面公务员的区分按照任期与任用方式的不同，划分为各级 人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务 的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据 责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授 予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且 手里的

5、权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行 政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应 当无一例外地成为行政问责的对象。目前，在行政问责上由 于无相关的上位法律规定，一些地方政府在立法时往往都把 行政问责的对象局限于行政首长。把数量众多的一般行政公 务人员被排除在行政问责的对象之外，不利于对行政权力的 有效制约。地方立法对问责范围规定宽严不一行政问责作为一项制度，其问责范围包括不履行法定职 责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指 问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责，也就 是“不作为”；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对 象不依照法律规定的权限、方式和

6、时限履行其行政职责，也 就是 “乱作为”。问责的范围，各地的规定不尽相同、有 宽有窄。主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违 反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督 不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失 等；行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事 故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违 法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实 践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任 事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和 廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限 的作用，而不能全方位地约束行政权力。

7、地方立法注重对行为的后果问责淡化对行为本身问责 由于地方在问责立法缺乏上位法依据，立法在问责范围 的界定上也只能参照被问责的事例中进行界定，女口，“非典”“松花江水污染”、“12?23特大井喷事故”、XX密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾、江苏“铁 本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”、湖南“嘉禾违法拆迁”案、“海宁大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即将启动问 责程序的山西“黑砖窑”事件对问责范围的界定往往注 重对行为产生严重后果或者严重不良影响后果，才对其问 责。地方立法上也都参照上述做法注重对行为的后果问责,如，规定“给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财 产造成严重损失或者

8、影响政府整体工作部署的、造成不良社 会影响或者严重后果的、出现重大事故或造成社会不良社会 影响的、造成资金浪费或者国有资产流失的、群众反映强烈的”等等。这样规定是应当的，但是造成这样的严重的后果， 在中国共产党党内监督条例 （试行）、中国共产党纪律 处分条例、党政领导干部辞职暂行规定以及中华人 民共和国公务员法和行政机关公务员处分条例等规范 性文件中已经有明确的处理规定，问责主体往往依据上述文 件对其作出处分决定，制定的问责规定也只能起到“震慑” 和“警视后人”的作用。对目前还没有产生严重后果或者未 产生严重不良影响后果的，也就是“有事但没犯事”的还不 能对其问责，存在极大的隐患。因此地方立法

9、注重既要对行 为的后果问责更要对“乱作为”和“不作为”行为本身问责。地方立法对责任形式规定的不够全面对公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追 偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家 行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评； 赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还权益、恢 复原状、停止违法行为、履行职责、撤消违法的行政行为、 纠正不当的行政行为、行政赔偿。过罚相当原则要求根据责 任人的过错大小确定适当的责任形式，在行政问责立法实践 中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样规 定，其结果有两种情形：其一，轻责重罚，使本来没有过错 或过错较小的人，不适

10、当地承担责任或为下属工作人员的个 人行为承担连带责任；其二，重责轻罚，使本来应负更大责 任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避党纪、政纪和法记等 其他处罚。地方立法对责任追究的规定存在弹性政府立法往往对被问责对象追究责任方能做原则规定， 缺乏针对性和操作性，容易受领导批示和社会舆论的影响， 存在畸轻畸重的情况。主要是行政问责的法律不够完善，责 任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追 究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应 的情况。其次是行政问责主要是行政系统内部的“同体问 责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要 新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事

11、化小、小 事化无”。再次是问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易 受个人好恶和人为因素的影响。二、完善行政问责立法的基本思路行政问责立法的目的在于约束行政权力运行过程，监控 行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的 偏误与紊乱，实现行政问责惩罚和教育、安抚和补救、警示 和预防的基本功能。（一）确立责任行政理念行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的 过程，在这个过程中，行政问责立法必须根据法治社会的要 求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。通过立法使各级 行政机关及其工作人员转变观念，提高对依法行政的认识， 充分地行使法律所赋予的权力， 改变原来“重权力、轻义务， 重管理、轻服

12、务，重行政效率、轻行政程序”的观念；不断 强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；自觉接 受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行 为的发生，实现立法所预期的目的。明确行政问责主体行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定 的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以 下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和 追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间 的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内 部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的 任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括 国家权力机关和国家司法机关。

13、第二，划分职责权限。不同 的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应 当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。权力机关的问 责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导 人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机 关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只 能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组 织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主 体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只 能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家 机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机 关的注意从而启动行政问责。而这些内容

14、，地方政府规章难 以作到，需要通过地方人大制定地方性法规来实现。拓宽问责适用范围行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛 的适用范围。拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和 问责内容两个方面入手。应当将行政问责的对象从各级政府 及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政 公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职 责，都应当成为行政问责的对象。其次，地方立法将行政问 责的内容从对行为的后果问责，拓展到对行政行为的“乱作 为”和 “不作为”行为本身问责，起到“防患于未然”的 作用。（四）明确责任认定标准在规定行政问责追究相关人员的责任，要考虑问责对象 是否有不履行或者不正确履行法定职责的行为。履行法定职 责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不 正确履行法定职责的情况下，才承担相应的责任。责任人主 观上是否存在过错。故意或过失。责任行为与损害事实之间是否存在因果联系等因素（五）完善行政问责程序严谨、合法的问责程序，是行政问责制度得以顺利实施 的前提和保障。在立法中应当对问责程序启动、调查处