政策落实跟踪审计初探

1、政策落实跟踪审计初探【摘 要】政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策 执行情况为审计对象的一种跟踪审计。从近几年基层审计机 关的审计实践来看，政策执行情况审计主要集中于政府财政 性资金收支的政策执行过程。总体来看，项目和资金流动决 定于政策执行的目的，而项目建设和资金流动是政策实施的 有效载体，是政策效果的具体体现。本文拟从政策落实跟踪 审计的内涵、问题和对策进行探讨。【关键词】政策执行；跟踪审计；探讨 政策落实跟踪审计，是国家审计机关根据经济社会发展 需要，改变过去单纯的事后审计而开展的一种全新审计方 式，也是国务院为促进宏观政策落实授予审计机关一个新的 职权。从国外审计实践看，美国 1993

2、 年政府绩效与结果法 案就授权审计总署向国会报告对公共政策执行效果进行审 计的情况，监督联邦政府公共政策改革进程；法国审计法院 从 2007 年起对公共政策执行作法律监督，评价政府部门遵 守有关公共政策的执行效果。 2008 年以来，审计署在 2008 至 2012 年审计工作发展规划中指出要将“国家重大政策 措施的执行”做为跟踪审计试点。 2014 年，国务院办公厅印 发“稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计 工作方案的通知” 。2015 年、 2016年审计署先后印发关于 进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见 、 关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的 意

3、见。以笔者所在的尤溪县审计局为例， 2011年至 2013 年 就组织实施政府债务、中小学校布局和社保、保障性住房专 项资金等项目审计。 2014 年对 22 个方面政策落实情况进行 审计调查，涉及 24 个部门单位。 2015 年之后，简政放权、 权力清单等由政府法制、编制、效能部门监督，审计部门重 点关注与稳增长密切相关的重大项目建设进度、资金保障、 情况，财税、金融、产业、外贸等政策落实情况。一、政策落实跟踪审计的内涵1. 政策落实跟踪审计的目标（1）摸清情况。即对政策规定的工作任务完成情况、 政策环境的适应性、政策运行的可操作性进行追踪，并向决 策层或社会公众及时反馈真实情况，发挥审计

4、的鉴证作用。（2）绩效评价。即对照预期的政策目标，评估其实现 程度，包括政策施行应取得的经济效益、社会效益、环境效 益等，发挥审计的绩效评价作用。（3）查处问题。即查找政策传递、部署过程中发生的 失职渎职、弄虚作假、不作为、乱作为等问题，揭示执行偏 差，界定责任并向相关责任部门和责任人问责，发挥审计的 监督作用。（4）提出建议。针对审计发现的问题，通过科学分析， 查找深层次原因，提出完善、修正政策的建议，供决策者参 考，发挥审计的建设性作用。2. 政策落实跟踪审计的特征（1）审计对象的综合性。政策落实跟踪审计是以国家 宏观政策的执行作为审计对象，涉及该项政策执行到的区 域、单位甚至个人。（2）

5、审计实施的过程性。与传统审计方式相比，其过 程性特征是审计机关介入国家政策执行的全过程由单纯的 事后审计向事前、事中审计转变。（3）审计评价的全面性。与传统财务收支审计相比， 政策执行情况跟踪审计需要对政策执行的效益性和合规性 发表审计意见，并从政策制度和管理层面分析问题产生的深 层次原因，向政府及有关部门提出完善宏观政策、健全法规 制度、加强综合管理的对策建议。3. 政策落实跟踪审计的重点（1）要围绕政策核心。正确处理政策、项目和资金三 者之间的关系。政策本身具有抽象性，但绝大多数政策的执 行以项目建设和资金流动为载体。以资金作为政策跟踪审计 项目的切入点，最为顺理成章，也易于迅速发挥审计人

6、员的 优势，通过财务数据直观反映政策效果的实际情况和发现执 行过程中的薄弱环节。这里的资金，可以是政策或配套措施中涉及的资金筹集、分配、使用和管理的原则或办法，也可 以是具体的项目资金。（2）要围绕跟踪节点。政策执行跟踪审计的审计时效 性强，而且持续时间长，选择恰当的审计时机非常重要。政 策的试点期、推进期、普及期和成熟稳定期所潜在的管理漏 洞和问题是不相同的，审计介入的时点和方式也应有所不 同。因此需要审计人员统筹全局，长远规划，包括审计项目 的总体目标、阶段性目标、各个阶段的审计内容和重点，明 确审计介入的时点和方式。跟踪审计中要以及时总结政策执 行过程中的经验、发现问题并加以调整。（3）

7、要围绕对象范围。一是重大经济、社会发展政策， 如扩大内需政策、积极财政政策和稳健货币政策的执行情 况；二是民众反响强烈的民生领域的重点政策，如保障性住 房建设情况、农村养老保险覆盖、商品房限购等政策；三是 执行中容易出现较大偏差的政策，如扩大就业、财政贴息助 学贷款等政策；四是经济效益显现较快、效果显著的政策， 如财政技改贴息、财政涉企奖励补助、出口退税等政策。二、开展宏观政策落实跟踪审计存在的问题1. 缺乏绩效评价标准在政策落实跟踪审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、 鉴定经济效益质量的标准， 这就是绩效标准绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评 价的鉴定要点，是衡量

8、经济效益优劣的尺度，是审计人员分 析、评价并出具审计意见的依据。然而，目前绩效审计的配 套法规很少，还没有一个公认可接受的适用于各种情况的绩 效评价标准，这就增加了绩效审计的难度，也必将影响绩效 审计的质量和审计结论的可信度。2. 行政效能绩效滞后一般来讲，对公共资源使用的经济效益和生态效益要经 过一段时间才能显现出来，执行宏观政策的绩效一般都有滞 后性，正、负效益的体现都有一个过程，如果仅凭当时的状 态来分析和评价效益，就会只顾眼前利益，忽视长远利益， 造成评价偏差，从而对公共资源使用急功近利，严重影响公 共资源使用管理的积极性。3. 审计人员素质偏低政策落实跟踪审计具有审查范围的广泛性，审

9、计标准的 多样性，审计过程的延续性，审计方法的灵活性，审计结论 的建设性等特征。因此，它比一般的财务收支审计更复杂， 对审计人员的要求也就越高，目前我们面临的是审计人员素 质单一的问题，大多数审计人员拥有了足够的财务基础，而 在经济制度和宏观层面还缺少足够的认识，同时也缺少相关 学科的专业知识，制约了绩效审计的开展。三、做好政策落实跟踪审计的对策1. 建立健全绩效审计的法律法规建立健全绩效审计的法律法规是开展政策落实跟踪审 计的基础，也是搞好绩效审计的重要保证。因为依法审计是 审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定 下来， 审计人 ?T 在进行审计时才有法可依。 在现实的审计过

10、程中，我们遇到许多法律法规滞后的问题，因为近几年来经 济体制改革迅猛发展，人民生活水平不断提高，可是法律的 制定却是一个复杂的过程，有时审计人员不得不面对一种很 尴尬的局面，而绩效审计更甚之。美国、英国、加拿大等国 家开展绩效审计较早，我国起步则较晚，加之在认识上的一 些差距，更制约了绩效审计的发展，有些人甚至认为绩效审 计是个花架子，搞不搞都无所谓，所以在法律法规方面也十 分欠缺。这就要求我们解放思想，勇于创新，结合自身发展 实际制定切实可行的地方性法规，确立绩效评价体系，以应 对国家法律法规滞后的问题。2. 合理规避环境审计评价的风险 审计机关在选择审计项目时，一般会锁定热点问题或重 点资金及时跟进，这是审计时效性和监督关口前移的要求。 审计机关在立项时应充分论证，客观评估审计风险，量力而 行，审慎地发表意见，合理规避审计风险。政策执行跟踪审 计具有审计对象复杂、审计内容广泛等特点，而且各种效益 的产生不一定是立竿见影，而有个长期的、动态的、变化的 过程。评价指标的选择、指标数据的取得、鉴别和验证不可 避免给审计评价带来了很大的难度和风险。3. 切实提高审计人员的综合素质 为适应政策落实跟踪审计需要，审计机关必须建立一支 知识全面、结构合理的审计人才队伍。随着审计外