理论与实践的契合执行权分权运行的价值定位与制度设计

1、理论与实践的契合： 执行权分权运行的价值定位与制度设计2012-01-04 来源：祝文龙（本文获全国法院系统第二十二届学术讨论会优秀奖）祝文龙经过近三十年的执行改革，我国的民事执行体制已经改变了原来的审执一体、 高度集权化的运作模式。目前，在执行管理体制、执行机构设置以及执行工作机 制等方面都有了许多新的突破。但是随着实践的进一步发展，民事执行权的实际 运行在一定程度上偏离了分权的初衷，执行实施权也常被人为地中断，严重影响 执行效率的提高。鉴于此，有必要重新认识民事执行权的性质，对民事执行权分 权运行进行重新设计。、理论探索：民事执行权性质的再认识（一）民事执行权概念的界定民事执行权是人民法院

2、依法定程序，对已生效的裁判和其他法律文书所规定 的内容，依靠国家强制力要求义务人履行义务的权力。 民事执行权是一种公权力, 从其定义中可以看出其特征：第一，公权性，执行权所具有的公权性，是由其权 力行使主体的国家机关地位所决定的。第二，强制性，民事执行法律制度属于强 行法的范畴，其法律效力不因当事人的意思表示而变更。第三，专属性，民事执 行权是国家公力救济的组成部分，是国家以一定的程序授予执行机关行使的强制 力，专属于执行机关。第四，独立性，执行权是审判权得以实现的保障，同时也 有着自身独特的性质，执行权的性质决定了这种相对独立性。（二）关于民事执行权性质的再认识有关执行权的性质，理论界和实务

3、界分歧较大，主要集中在执行权的国家分 权属性理论，即民事执行权在国家机构中的具体分工。就这一问题，主要有以下 几种观点：第一种观点认为执行权属于行政权；第二种观点认为执行权属于司法 权；第三种观点认为，民事执行权是介于司法权与行政权之间的一种边缘性权力, 它既不是司法权，也不是行政权。1第四种观点认为，民事执行权是一种以司法权为本质特征，有行政权属性的复合权，司法裁判权与司法行政权二者之间客观 上形成一种司法权吸收行政权的关系。2从司法实践的具体情况来看，第四种观 点充分考虑了司法裁判权与司法行政权的内在联系，兼顾了民事执行权行使过程 中具有司法性和行政性的实际情况，较之其他观点具有较高的理论

4、研究价值，比 较符合执行权兼有司法权和行政权的现实状况。二、现状审视：我国民事执行权运行现状的分析（一）实践中执行权运行模式的改革与探索有关执行权运行模式的改革最早可以追溯到上世纪90年代，1998年12月，云 南省高级人民法院率先在全国成立了执行工作局，从此拉开了全国执行机构和执 行权运行模式改革的序幕。在2000年11月召开的全国法院执行工作座谈会上，最 高法院要求各级法院进一步解放思想，大胆探索，以执行机构改革为切入点和突 破口，建立健全执行工作新的管理体制。2001年4月，最高法院印发关于认真贯 彻全国高级法院院长会议和全国地方人民法院机构改革座谈会精神积极推进执行 工作改革的通知，鼓

5、励各级法院在合法的前提下大胆创新， 支持有的中级人民法 院策划在本辖区内成立一个执行局、在所属各县、区法院设置执行分局等派出机 构的探索精神。（二）我国民事执行权运行的现状分析传统的民事执行一直由人民法院负责，实行审执一体化，这种高度集权化的 运作模式，缺乏必要的监督与制约，在实际运行中暴露出的弊端越来越多。经过 近几十年的执行改革，我国在执行管理体制、执行机构设置以及执行工作机制等 方面都有了许多新的突破，审执分离机制也逐步完善，执行难问题在一定范围内 得到有效缓解。但随着经济社会的不断发展和执行改革的不断深化，执行权运行 中的一些缺陷逐步显现出来。1. 民事执行权的实际运行偏离了分权的目的

6、按现行执行权运行模式，执行裁决机构对具体执行中出现的几乎所有的裁决 事项进行审查、裁决，由于案多人少，裁决人员根本无暇仔细审查，一般按照执 行实施机构提出的意见进行裁决，久而久之，执行裁决机构逐步演变成执行实施机构的服务机构，尽管有监督的功效，但主要还是为执行实施作保障服务，有的 还兼具行政管理职能，偏离了分权监督的初衷，也不利于执行权的合理运行。32. 执行实施权运转中常出现停顿现象，影响了执行效率的提高执行实施行为由于裁决事项的不断出现需要移送裁决而被迫多次停顿下来, 执行程序被多次人为地中断，影响执行权运行的进程和执行效率，同时也易造成 执行程序的凌乱和乏力，降低了程序自身的价值。3.

7、执行裁决主体和实施主体形分实合，影响了监督制约功能的发挥目前，大部分法院的执行裁决机构与执行实施机构都设置在执行局内，执行 裁决主体和执行实施主体形分实不分，两者之间有着千丝万缕的联系，相互配合 明显强于监督制约。一方面，虽然执行裁决机构能纠正执行实施机构的一些错误, 但作用是有限的，特别是现阶段普遍反应执行难的情况下，个别执行局的领导往 往会从执行机构整体出发，限制执行裁决主体对执行实施主体的监督作用，以便 执行实施主体能够迅速地采取措施，执结案件。另一方面，执行裁决主体和执行 实施主体同在一个执行局内，彼此都很熟悉，很难对执行实施主体起到真正的监 督制约作用。三、外为中用：可供借鉴的域外执

8、行权行使模式概观两大法系国家的执行体制，其执行权的分配大致有二种模式:（一）美国模式：在美国，执行官设于法院外部，州执行官一般由选举产生, 掌握执行程序中的行政权，比如执行判决、维持法庭秩序，送达传票、传唤陪审 员、主持司法拍卖等。同时他们也是辖区内的主要治安维持人员。而司法权仍由 法院的法官行使。4英国、加拿大、印度等英美法系国家的执行体制与之相似。（二）法国模式：法国在1993年正式实行执行法官制度，执行法官和司法执 达员共同组成法国的执行机关。执行法官是独任法官，其处理执行案件时才用专 门的执行法官程序。执行法官审理执行案件时如同诉讼法官，其主要职责是处理 涉及执行依据与执行程序的争议等

9、。5对执行法官做出的决定，当事人可以向上 诉法院上诉，但是不停止执行。司法执达员是具有司法助理身份的法院助理人员,具体负责执行行动，也是唯一有权执行司法文书的人员。6澳大利亚、日本、德 国等执行体制中的权力分配模式与此相似。通过对两大法系两个典型国家的执行制度的分析，可以看出两者的一个共同 点：权力与掌握权力的人员在性质上是一致的，即行政权赋予行政人员，司法权 赋予法官。另外，执行机关主要设置在法院，执行权力主要由法院行使，而执行 救济始终是由法官或相当于法官身份的人来行使。总体而言，大部分国家的执行 实施是按行政程序设定的。通过以上分析，国外的执行模式有以下几点是值得我们借鉴和学习的:第一，

10、在审执分离的前提下，民事执行机构的主要职责是采取强制措施，实现生效法律文书确定的内容，以及处理与民事执行有关的程序性问题，但不处理 实体争议，这样有利于执行效率的提高。第二，民事执行机构有权独立决定是否 受理当事人的执行申请，是否采取强制措施以及采取何种强制措施，而且一旦采 取某种强制措施就应该得到其他国家行政机关尤其是武力机关的支持。第三，执 行裁判权由专门的人员行使。第四，当事人和案外人有权对执行机关的执行行为 进行监督，有异议的可以通过上诉等途径获得司法救济。第五，执行机构一般设 在基层法院，其管辖范围一般与法院的管辖范围一致，充分发挥基层法院对当事 人财产状况较为了解的优势，促使当事人

11、自觉履行义务。四、价值追求：民事执行权分权运行的价值定位价值定位对一项制度的设计具有重要的指导意义，要科学地设计民事执行权 运行制度，就必须对民事执行权分权运行的价值追求进行科学合理的定位。（一）民事执行权运行的设计要符合分权理论的要求要建立执行裁决人员和执行实施人员各司其职、相互配合、相互制约的运行 机制。执行分权制衡的理论依据是民事强制执行具有行政权和司法权的双重属性, 这种分权是将民事执行权分解为执行裁决权和执行实施权，并分别由不同的机构 行使，实施更深层次的“审执分立”机构调整和权力配置。（二）强化民事执行中的效率优先理念由民事执行的目的和性质所决定，民事执行程序在处理效率和公正之间的

12、关 系时，应坚持效率优先的理念。这在具体的诉讼程序中表现为两个方面：第一,缩短执行时间，体现执行效率。“迟来的正义为非正义”，时间虽不直接表现为 成本与收益，但执行时间的延长将伴随申请人的人、财、物等方面的投入，并可 能伴随着执行标的物自然耗损以及恶意的被执行人人为制造的执行风险。第二, 采取积极措施，减少执行成本的投入。根据经济学原理，成本的增加必然影响效 益的提高，因此，执行成本是影响执行效益的直接因素，在执行效益无法直接提 高的情况下，降低执行成本无疑是实现执行效益的主要措施。（三）树立执行工作中程序公正的理念我国长期以来重实体轻程序的现象比较突出，这一现象在民事执行工作中尤 其突出，如

13、滥用强制措施抓“人质”促执行；漠视案外人的合法权益，随意变更 或者追加被执行主体等都是缺乏程序公正理念的结果。因此，要通过制度制约, 树立执行程序公正理念，防止和排除执行机构和执行人员的恣意。（四）分权运行中要有公平保护的理念公平保护是指在强制执行过程中涉及的所有民事主体的合法权益都要依法给 予同等保护。既要通过强制被执行人履行义务以实现生效法律文书确定的内容, 保护申请人的合法权利，也要对被执行人的合法权益给予平等的保护；既要对执 行当事人的合法权益进行保护，也要对执行中涉及到的案外人的合法权益进行保 护；既要公平地保护针对同一被执行人的多个债权人的合法权益，也要公平地保 护同一债权人的多个

14、被执行人的合法权益。五、理性选择：民事执行权分权运行的制度设计执行权的配置，是指民事执行权在不同机关、不同人员之间有计划地分配与 布置。这种分配与布置包括宏观和微观两个层面，宏观层面是从国家权力机关分 工的角度，民事执行权应由哪一国家机关行使；微观层面是从民事执行权构成的 角度，将不同内容的民事执行权分配给不同的机构或人员行使，经过这两个层面 的技术设计，使民事执行权得以顺利运行，最终确保实现民事执行的职能。（一）宏观上讲：民事执行权应设置在法院关于执行机构的设置，有人主张设立专门的执行局，实行纵向领导和横向联系；7有人主张通过引入执行法官制度，加强执行法官的裁判权和主导权；8还有人主张设立执

15、行法院，实行裁判法院和执行法院并立，从根本上确立执行的 相对独立地位。笔者认为，我国的民事执行权应以其性质为基础，借鉴别国成功 的经验，同时考虑到我国的历史传统和现实国家权力分配体系的具体国情来设计, 即我国的民事执行权应配置在法院。1. 民事执行权由法院行使符合其本质属性权力的性质决定了行使权力的机关，民事执行权虽然具有司法权和行政权的 双重属性，但其带有的行政权属性不足以也不可能抹杀其作为司法权的本质属性, 从根本上讲，民事执行权是一种独具特色的司法权。2. 民事执行权由法院行使符合国际上的通行做法从世界范围来看，民事执行都与法院存在着密切的联系，法院对于执行程序 具有重要的制约作用，至少

16、没有法院发出的执行命令，执行程序就不能启动。这 种普遍性绝不是偶然的，而是民事执行原理或者基本规律的体现。3. 执行机构设置在法院符合我国权力分配的历史传统在我国，执行工作一直由法院负责，这是多年来的一贯做法，法院在实际工 作中己经总结了一套行之有效的经验并制定了趋于完善的执行工作规则；另外, 社会已经接受并认同了法院行使执行权的做法，人民群众己熟悉它、接受它，若 硬性改变而将执行权分配给其他机关行使，不仅需要一段较长的时间重新组建执 行机关，也需要一个普法和适应的过程，影响法律的稳定性。（二）微观上看，设立专门的执行裁决机构和执行实施机构仅仅将民事执行权配置在法院并不能保证民事执行权的合理运

17、行。综观世界 各国，都对民事执行权的分权运行作出了详细的规定。在我国民事执行权改革的2000过程中，理论界和实务界提出了多种主张，如两权分立说、三权分立说等。年9月29日，最咼法院在印发的关于改革人民法院执行机构有关冋题的通知中 表明了其态度：“应当积极探索裁决权和执行实施权相分离，裁决人员和执行人 员分工负责、互相配合、互相制约的新机制。目前可以考虑由一部分有审判职称 的执行人员主要从事裁决事项，其他执行人员主要从事执行事务。”由此可以看 出，最高法院倾向于赞同两权分立说。两权分立说从民事执行权具有司法和行政 的双重属性出发，将执行权分为执行裁决权和执行实施权，符合大部分国家的对 执行权分权

18、运行所作的安排，具有可操作性。1. 明确执行裁决权与执行实施权的权能划分标准笔者认为，执行裁决权与执行实施权的本质区别在于是否解决争议。执行裁 决权运行的目的在于解决执行人员与执行案件相关人以及执行案件相关人相互之 间的争议，是控制、约束和纠正公权力的不当行使，给予当事人、案外人合理的 救济。而执行实施权运行的目的则不同，它是实现确定的权利，因为在这一权力 的运行阶段，当事人间的权利义务关系已经生效法律文书确定，已不存在法律意 义上的争议。2. 增设执行裁决庭，建立完整的执行裁决机制随着执行改革的进一步深入，理论界和实务界对执行裁决权的具体行使主要 提出了两种观点：一是将执行裁决机构全部分离出

19、执行局，设立专门的民事执行 裁决庭。“对执行程序中发生的主体和权属争议，由执行法官或者执行审判庭裁 判解决，这在立法设计中已有规定。现在，依照效率的要求，有的诉在执行程序 中由执行机构负责，这最终可能在法院里再成立一个民事审判庭，专审执行程序 中的民商事纠纷”。9二是主张执行裁决保留在执行局内，设立执行裁决科，裁 决执行争议，另设执行裁判庭，负责审理实体上的执行异议之诉等。根据前面对 执行裁决权与执行实施权权能划分的标准，笔者赞同第一种观点。由执行实施权 和执行裁决权各自的运行规律所决定，加之执行裁决权对执行实施权监督与制约 的需要，执行裁决权应当从执行局分离出来。从执行局分离出来的执行裁决庭，裁决者应具有法官资格，与其他审判庭平 行。对其作出的决定、裁定等不服的，当事人可以提起上诉，但是不停止执行, 其主要职责是处理涉及执行依据与执行程序的争议等。3. 设立执行事务局，行使执行实施权与执行裁决权的重新配置相适应，按照执行实施权以效率为首要价值取向的 标准，另行设立执行事务局，行使执行实施权。执行事务局实行垂直领导，建议 其组成人