邮政普遍服务可持续发展调研报告

1、邮政普遍服务可持续发展调研报告为深入研究邮政普遍服务的发展情况及存在的问题，促进 邮政普遍服务可持续发展，我司赴江苏省、浙江省、黑龙江省 等地深入开展了邮政普遍服务可持续发展专项调研。现将有关 情况报告如下：邮政普遍服务发展总体情况邮政普遍服务是基本公共服务的重要组成部分，关系到国 家政令畅通、城乡沟通联系乃至社会和谐发展。2005年国务 院关于印发 邮政体制改革方案的通知（国发200527号） 启动邮政体制改革工作以来，逐步实施了邮政政企分开、邮政 储蓄改革和邮政主业改革，形成了国家邮政局作为中国邮政集 团公司的行政主管部门，财政部作为中国邮政集团公司的国有 资产管理部门的体制框架；实现了邮

2、政企业承担邮政普遍服务 义务，邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营、分账核算的 普遍服务实施模式；完善了中央财政对邮政普遍服务运营补贴， 中央预算内资金对邮政普遍服务基础设施建设投资补贴，地方 各级政府对邮政企业提供邮政普遍服务给予政策和资金支持的 普遍服务保障机制；构建了中央、省级和市（地）级三级邮政 管理部门、上级邮政管理部门与地方人民政府双重领导、以中 央为主的普遍服务监管机制。同时，国家积极出台政策，完善邮政基础设施建设，优化 发展环境，增强服务能力。2009年国办发42号文中明确提出“国 家对农村邮政普遍服务基础设施建设项目给予支持，力争在 2012年之前全部完成邮政基础设施空白乡镇

3、的邮政局所补建工 作。各地要进一步加大投入和支持力度，切实加强村邮站的建 设”。据此，国家发展改革委自2010至2012年三年间累积安 排中央预算内投资13.45亿元用于全国8440个空白乡镇邮政局 所补建，投资 计划已于2012年全部下达完毕。2013年开始，国 家还启动了西部及农村邮政普遍服务基础设施建设工程和机要 通信基础设施改造工程，中央 预算内资金投资将达16.15亿元。经过不断发展，邮政拥有覆盖范围广泛、服务功能健全的 网络 体系。截止到2013 年,全国邮路 总数2.3万条、总长度589.7 万公里，农村投递路线9.1万条，城市投递段道5.5万条，邮 政营业网点4.9万处，其中提

4、供邮政普遍服务的营业场所4.7 万处，村邮站15.3万余处。依托 强大网点优势邮政 网络除了 保障全国范围内的普遍服务外，在服务民生、推进城乡公共服 务均等化方面发挥了重要作用。当前我国邮政服务基本覆盖城 乡社区，覆盖社会不同阶层和群体。综上所述，随着“国家保障、政府监管、企业实施”的邮 政普遍服务体制基本形成，各级政府对邮政普遍服务保障逐步 重视，邮政普遍服务发展环境不断优化，邮政普遍服务取得长 足发展。但是，在调研中也发现，邮政普遍服务及其网络仍存 在很多问题。一是网点覆盖不足。邮政 网络是国家重要的通信基础设施。 近年来，虽然国家加大了对邮政基础设施的建设投 入力度，但 是我国邮政营业网

5、点的服务人口与发达国家，甚至印度等亚洲 国家相比仍有不小的差距。目前，我国邮政营业网点的平均服 务人口为2.7万人左右，世界平均水平为9264人。要达到邮 政业“十二五”发展规划确立的2.2万人的服务人口目标还 要增加1.5万个邮政局所。局 所数量的不足，说明邮政网点的 服务便利性还并不十分理想。二是长期运营亏损。邮政普遍服务网点大多数设在农村以 及部分偏远地区，呈现“多、远、散”特点，固定成本高、业 务量小、营业收入低，普遍服务负担重，经营压力很大。尽管 2005年至2012年，国家 财政共安 排补贴资金 约400亿元，但是 调研中发现，基层邮政企业没有直接享受到国家财政的补贴， 只能通过缩

6、减网点、减少用工和开展其他业务等手段降低成本、 提高收入，勉强维持邮政普遍服务运营。随着空白乡镇邮政局 所建成并投入使用，邮政普遍服务亏损面将进一步扩大。三是邮政普遍服务业务量和业务收入双下降。2014年上半 年，邮政函件业务累计完成31亿件，同比下降9.3%，业务收入 83.3亿元，同比下 降9.1% ；包裹 业务累计 完成3039.8万件， 同比下降12.7%，业务收入11.9亿元，同比下降6.3% ;报纸业 务累计完成95.5亿份，同比下降1.6%，；杂志业务累计完成 5.6亿份，同比下降5.5% ;报刊发行业务收入41.5亿元，同比 下降2.9% ;汇 兑业务累 计完成7201.2万笔

7、，同比下 降17.4%， 业务收入5.6亿元，同比下降22.7%。四是对代办邮储业务依赖严重。基层邮政网点业务内容和 收入结构较为单一，大多以传统邮政业务为主。由于近年来电 信、互联网的发展和普及，导致信函业务量呈逐年下降趋势， 很多农村邮政网点平均一个月的信函和包裹业务量都维持在十 位数的水平，加之 信息和代理业务、分销物流等发展并不顺禾 导致代办邮储金融业务收入在基层邮政营业收入中占到了很高 比例，在许多农村地区甚至占到了收入比重一半以上。五是邮政 与大交通的联动互惠不足。由于交通 部门大多属 于属 地管理而 邮政系统属于中央垂 直管理，管理体制的不同造 成一些交通资 源很难互利共用、上下

8、贯通。同时，随着民航、 铁路等部门的改革深入，原本一些支持邮政优先运输或价格优 惠的政策都无法继续施行，而完全按照市场机制确定定价机制, 给邮政普遍服务带来更为沉重的成本负担，并降低了邮政普遍j 服务的运行效率。六是社会协作认知程度不高。目前部分农村地区邮政网络 在开展代理、票务、农资配送和分销物流等业务时，相关部门 存在 着不理解和不配合的现象，部分部门一是对邮政跨业经营 和多种经营表示不理解，二是对邮政在具体开办业务的经营资 质方面有所怀疑。此外，许多业务合作是在中央层面出台政策 和协议，而具体执行是在地方和基层，在执行过程中也存在部 分基层部门理 解不深刻导致业务开展不顺畅的现象。此外，

9、在 村邮站、信报箱等邮政基础设施建设方面，部分地方政府、企 业和社会公众对于其重要性的认识不够，导致在实际工作开展 中给予的支持有限。二、问题分析邮政普遍服务及其网络遇到的上述问题，有的是长期困扰 邮政普遍服务发展的历史问题，也有的是邮政体制改革以来出 现的新问题。上述问题的深层次原因，既有普遍服务负担重、 运行成本高、业务量萎缩等客观情况，也有体制机制不健全、 保障支持不足、重视程度不够等主观因素。具体来说，可以概 括为：一是可持续发展能力不强，业务创新不足；二是邮政网 络未实现有效管理，产权和管理体制有待完善；三是普遍服务 约束和激励不足，市场化程度不高。（一）可持续发展能力不强，业务创新

10、不足农村和偏远地区的邮政局所长期亏损，而国家利用邮政网 络开办的政策 性业务也不多。部分地区邮政企业开 展的社保、 新农保等政策性业务，由于缺少国家层面的协调和政策指导， 邮政的网络平台优势没有充分发挥出来。农村地区邮政业务需 求开发不足，导致局所开办业务少，代办邮储金融业务收入在 基层邮政营业收入中占到了很高比例。而对代办邮储业务依赖 严重，在一定 意义上也抑制了企业 开发新业务和新市场的积极 性。（二）邮政网络的有效使用尚需加强，产权和管理体制有 待完善邮政普遍 服务与竞争性业 务的分业经营基本实现，但是邮 政普遍服务网络的有偿使用机制尚待完善，邮政网络资源有待 盘活。同时，随着村邮站、信

11、报箱等邮政服务终端的建设管理 主体多元化，网络资源的使用机制无法满足社会多样化需求。 产权制度不清、社会化使用率不高，也造成邮政网络设施建设 的投资渠道不畅、国家扶持政策难以落地、业务叠加有限等问 题。（三）普遍服务约束和激励不足，市场化程度不高。普遍服务 质量在邮政企业负责人经营业绩考核中的比重不 高，与国家财政补贴资金的使用绩效考核脱节，责任追究和激 励机制缺位。国家通过财政直接补贴、税收减免等方式，对邮 政普遍服务给予了保障，但政 府购买公共服务的机制尚未形成。 同时，补贴资 金使用不透明，基层邮政网点补贴、边远高寒 地 区补贴和邮政机要通信补贴等专项补贴制度不健全，基层感受 不到国家财

12、政补贴的存在。总体来说，邮政普遍服务面临的上述问题和深层次原因， 要给予客观看待。尽管电信、互联网对信函业务有一定的替代 作用，但邮政普遍服务当前存在的问题，主要是体制机制还无 法适应外部环境变化和内部行业发展造成的。三、政策建议从其他国家邮政发展的经验看，邮政普遍服务的优势在于 一体化的实物网络和信息网络，信息化的发展将给邮政创造更 多、更好的市场需求和发展空间。邮政普遍服务业务在社会经 济快速发展的环境下，面临的机遇大于挑战。互联网经济带来 的快递业迅猛发展，折射出传统邮政服务需要改革创新发展的 重要性和紧迫性。邮政普遍服务及其网络的作用不会随着社会 经济发展而弱化，相反会为城乡的基本公共

13、服务均等化发挥更 为积极的作用。邮政普遍服务及其网络发展存在的问题，只能通过发展的 手段来解决。为促进邮政普遍服务的可持续发展，建议国家有 关部门抓紧研究制订邮政普遍服务可持续发展意见，从国 家政策层面和 体制机制上对以下内容予以明确：（一）明确邮政普遍服务的发展方向和指导原则。明确邮 政普遍服务的政策性、基础性、公 益性属性，统筹邮政储蓄、 邮政速递物流与邮政普遍服务的均衡发展，完善邮政普遍服务 的资源配置机制，构建服务社会的公共服务平台，形成于我国 经济发展水平相适应、覆盖城乡、公平可及、功能完备、可持 续的邮政普遍服务体系。（二）加强邮政网络建设运营的管理。建立完 善邮政网络 的产权制度

14、，引导邮政网络建设的多层次和投资的多元化，建 立完善合理的有偿使用机制。规范利用邮政普遍服务网络开展 竞争性业务，保证普遍服务质量，维持市场公平。鼓励邮政普 遍服务网络的适度开放，支持其他企业有偿使用邮政普遍服务 网络，特别是终端服务设施，推动邮政网络的有效使用和可持 续运营。（三）建立一纵一横全方位的长效保障机制纵向上要明晰中央和地方事权，理顺邮政普遍 服务管理 体 制。落实地方政府保障责任，研究解决长期困扰邮政发展的邮 政设 施整体规戈V、邮政局所拆迁还 建、邮政车辆便利通行、城 镇信报箱建设、农村村邮站建设等地方政策问题。横向上要加 强邮政管理部门与土地、住建、民政、交通、铁路、银监等

15、部 门的衔接，解决邮政普遍服务基础设施的划拨用地、信报箱验 收、邮政进社 区、邮路开通、铁路邮政合作、金融许可证等问 题。（四）提高财政补贴的透明度和科学性建立固定补贴与变动补贴相结合的普遍服务补贴模式，固 定补贴直接补贴邮政局所的运营，变动补贴用于业务亏损。采 取企业分省预算、省邮政管理部门进行初审、省财政部门监督 使用的模式，充分发挥邮政管理部门和地方财政部门的优势， 确保财政补贴资金用于基层、落到实处。提高财政补贴资金使 用效率。建立 财政补贴资金使用监 督机制。适时推 进邮政普遍 服务基金的设立。（五）加强与交通运输企业的合作融合“大 交通”理念，促 进邮政企业与交通运 输企业的合 作

16、，不断优化自身运输网络结构，寻求多种合作方式，发挥各 自特长，全面提升运输效能；积极协调各方，引导和鼓励邮政 企业发展甩挂运输，提高邮件运输时效性，促进物流业节能减 排。（六）强化邮政普遍服务的政府监管职能健全邮政企业负责人经营业绩考核机制，完善邮政普遍服 务质量考核内容。中国邮政集团公司在任免、考核升级邮政公 司领导班子成员时，也要把邮政管理部门的邮政普 遍服务质量 考核结果作为重要依据。加强基层邮政管理部门的监管能力建 设。定期公布邮政普遍服务监管报告。（七）加强邮政普遍服务基础设施建设继续加强邮政普遍服务基础设施建设，建立长效建设机制, 提升网点的覆盖密度；制定出台高规格的邮政普遍服务基

17、础设 施建 设规划，用规划引领建设和发展；促进邮政普 遍服务均等 化，建立邮政公共服务平台，加强乡镇及其以下地区的邮政综 合服务平台建设，提升农村网点的使用效率和普遍服务水平。 加强普遍服务网点的信息化建设，提高邮政服务的科技含量； 研究制定邮政网点设置标准，理顺普遍服务与各项代理业务的 关系，确保网点服务的质量和水平；加强普遍服务信息系统建 设，建立高效、便捷的邮件追踪和管理信息系统；提升网点的 自动化水平，丰富 用户自助服务的种类，节约成本、提升效率赠送：一份国际商业合同国际商业合同买方：地址: 邮编：电话：法定代表人：职务:国籍：卖方：地址: 邮编：电话：法定代表人： 职务： 国籍： 买

18、卖双方在平等、互利的原则上，经协商达成本协议条款，以共同遵守，全面履行：第一条品名、规格、价格、数量：单位：数量：单价：总价：总金额：第二条 原产国别和生产厂：第三条包装：1. 须用坚固的木箱或纸箱包装。以宜于长途海运/邮寄/空运及适应气候的变 化。并具备良好的防潮抗震能力。2. 由于包装不良而引起的货物损伤或由于防护措施不善而引起货物锈蚀，卖方应赔偿由此而造成的全部损失费用。3. 包装箱内应附有完整的维修保养、操作使用说明书。 第四条装运标记：卖方应在每个货箱上用不褪色油漆标明箱号、毛重、净重、长、宽、高并书以防潮” 小心轻放” 此面向上”等字样和装运： .第五条装运日期：第六条装运港口：

19、第七条卸货港口： 第八条保险：装运后由买方投保。第九条支付条件：按下列项条件支付：1. 采用信用证：买方收到卖方交货通知，应在交货日前 15-20天，由银行开出以卖方为受益人的与装运全金额相同的不可撤销信用证。卖方须向开证行出具100%发票金额即期汇票并附装运单据。开证行收到上述汇票和装运单据 即予支付。信用证于装运日期后15天内有效。2. 托收：货物装运后，卖方出具即期汇票，连同装运单据，通过卖方所在地银行和买 方银行交给买方进行托收。3. 直接付款：买方收到卖方装运单据后7天内，以电汇或航邮向卖方支付货款。第十条单据：1. 海运：全套洁净海运提单，标明 运费付讫”运费预付”作成空白背书并加

20、注目 的港公司。2. 空运：空运提单副本一份，标明 运费付讫”运费预付”寄交买方。3. 航邮：航邮收据副本一份，寄交买方。4. 发票一式五份，标明合同号和货运唛头，发票根据有关合同详细填写。5. 由厂商出具的装箱清单一式两份。6. 由厂商出具的质量和数量保证书。7. 货物装运后立即用电报/信件通知买方。此外，货发10天内，卖方将上述单据航空邮寄两份，一份直接寄买方，另一 份直接寄目的港公司。第十一条装运：1. FOB条 款：a. 卖方于合同规定的装运日期前30天，用电报/信件将合同号、品名、数量、 价值、箱号、毛重、装箱尺码和货抵装运港日期通知买方，以便买方租船订舱。b. 卖方船运代理公司，（

21、电报： ），负责办理租船订舱事宜。c. 租船公司或其港口代理（或班轮代理），预计船达装运港10天之前，即将船名、预计装货日期、合同号等通知卖方以便卖方安排装运，要 求卖方与船方代理保持密切联系。当需要更换运载船舶及船舶提前、推迟抵达时， 买方或船方代理应及时通知卖方。若船在买方通知日后30天内尚未抵达，则第30天后仓储费和保险费由买方承 担。d. 若载运船舶如期抵达装运港，卖方因备货未妥而影响装船，则空舱费和滞 期费均由卖方承担。e. 货物越过船舷并从吊钩卸下之前，一切费用和风险由卖方承担；货物越过 船舷并从吊钩卸下，一切费用和风险属买方。2. CFF条款：a. 在装运期内，卖方负责将货物从装运港运至目的港。不允许转船。b. 货物经航邮/空运时，卖方于本合同第5条规定的交货日前30天，以电报/ 信件把交货预定期、合同号、品名、发票金额等通知买方。货物交办发运，卖方 即刻以电报/信件将合同号、品名、发票金额、交办日期通知买方，以便买方及时投保。第十二条装运通知：货物业经全部装船，卖方应将合同号、品名、数量、发票金额、毛重、船名 和启航日期等立即以电报/信件通知买方。若因卖方通知不及时使买方不能及时 投保，卖方则担全部损失。第十三条质量保证：卖方保证：所供货物，系由最好的材料兼以高超工艺制成， 商标为新的和未 经使用的，其质量和规格符合本合同所作的说明。自货到目