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文档简介

1、影响警察系统良性运行和协调发展的若干问题剖析 建立警察系统良性运行和协调发展机制,是公安队伍建设的 内涵型措施,是充分挖掘公安机关的警力资源,最大效益地发挥人 民警察的战斗力,创造一流公安工作的重要保证。从理论上弄清影 响和制约警察系统良性运行和协调发展因素,特别是剖析当前该系 统运行中遇到的困难和障碍,无疑具有重要的实践意义。 一、现行公安管理体制是警察系统良性运行和协调发展的主 要障碍 长期以来,我国公安机关实行“统一领导,分级管理,条块 结合,以块为主”的管理体制。这种管理体制在计划经济模式下, 对落实地方党委、政府对社会治安的责任起了积极作用。但随着市 场经济体制的建立,人们的价值观念

2、的变化和人、财、物的加速流 动,使社会治安从封闭、静态的地区性转向开放、动态的跨地区化, 客观上要求公安机关是一个地域限制少、垂直领导能力强、反应速 度快、警令畅通的运行系统,而现有管理体制的不适应性日显端 倪: (一)公安机关由于“以块为主”,人事权、财权都受制于 地方党委和政府,当地方利益与法律规定、上级警令发生矛盾时, 只能舍“条”求“决”。在此情况下,警察系统运行中出现警令不 畅、指挥不灵在所难免,地方保护主义、强令强派的非警务活动难 以禁绝。 二)公安机关把不住“进人关”,作为运行系统主体的警 察素质无保证。如:近几年全国公安机关每年补员加扩编约 8 万人, 在公安部三令五申要求公安

3、机关优先从公安院校录用警察的情况下, 每年两万公安院校毕业生仍分配困难。在现有体制下,出现辽宁省 的“毛家警察”、湖北省 59 岁的老太太当新警是不足为奇的。 三)公安工作决定权在地方,县(市)、乡(镇)领导经 常命令基层警察做征粮、收费、节育、拆房、平坟等职责外的事, 难以拒绝。而由此引发的法律责任则依法由公安机关承担,使警察 系统运行中出现权责分离现象。 四)警察系统运行所需经费供给不足,警务保障不力。更 有甚者,有些地方不仅不给公安机关经费,反而下达上交罚款指标, 使警察系统运行中出现追逐经济利益现象,公安队伍中乱收费、乱 罚款、以罚代刑等违法乱纪行为由此而生。 鉴于现行的“条块结合,以

4、块为主”的管理体制严重影响着 警察系统的良性运行,明显地不适合公安工作的实际需要,笔者认 为必须改革和完善。要将管理体制中的“以块为主”定位在省 (直辖 市、自治区)公安机关,即省级公安机关受公安部和地方党委、政府 双重领导,以地方党委、政府领导为主,而对地(市)级以下(含地 市级,下同)公安机关实行“条块结合,以条为主”。其理由是:第 ,既保证上下级公安机关运行系统的警令畅通、指挥有力,又照 顾各省(直辖市、自治区)因社会、经济、文化发展的不平衡给公安 工作带来的差异性。第二,根据有关法律、法规规定,地(市)级以 下公安机关是具体的业务机关和执法机关,是各项警令的主要执行 者,因而其能否正常

5、运行对警察系统整体的良性运行和协调发展有 着全局性影响。实践表明,现行体制的弊端对警察系统运行的影响 主要集中在地(市)级以下的公安机关。 二、公安管理中的“两张皮”,“一手硬、一手软”,导致 警察系统运行和发展中出现“瘸子”现象 队伍管理和业务管理是公安管理的两个重要方面,二者应该 是互动关系。队伍管理推动业务工作的展开,对业务工作有保障作 用;业务工作的成效是对队伍管理成果的检验,对队伍建设有推动 作用。但长期以来,在公安机关内部人为地把这两个方面割裂开来, 形成了业务工作和队伍建设的“两张皮”,“一手硬、一手软”的 痼疾。业务部门只抓业务工作,不管队伍,错误地认为抓队伍只是 政工部门的事

6、。由于业务工作与队伍管理相互脱离,使得警察系统 在运行中出现了有的警察、甚至是业务骨干没有倒在与违法犯罪分 子的搏斗中,却被金钱女色等糖衣炮弹所击中。这与业务部门的队 伍管理松懈,思想政治工作薄弱而致的警察政治素质不强、作风不 正是不无关系的。要避免警察系统运行中不协调的“瘸子”现象, 必须在公安管理工作中,实行公安机关领导的“一岗双责制”(队伍 管理和业务管理双重责任),坚持“两手抓”、“两手都要硬”,将 公安业务工作和思想政治工作同步安排、协调发展。政工干部要直 接深入到业务工作第一线,把思想政治工作渗透和落实到业务管理 的整个过程中,促进业务工作的全面开展。业务干部要把思想政治 工作纳入

7、考核目标,使思想政治工作无时不有,无所不在,经常给 队伍注入“清醒剂”、“防腐剂”和“振奋剂”。 三、公安机构设置不合理,使警察系统运行效率低下 目前,公安机关的机构设置不尽合理,内部机构臃肿、层次 重叠、事权划分不清、边缘工作互相推诿、关系不顺、人浮于事、 效率不高的问题相当严重。具体表现在: 1、领导机关庙大僧多,机 构林立,分工过细。处级单位内设处,科级单位内设科,既分散了 警力,又由于上下级别平行,甚至出现倒置。在“官本位”的意识 下,警令不畅,指挥调度不灵,而且还因有些机构无事可干,便因 人设事、文山会海,妨碍基层单位系统的正常运行。 2、基层单位 手长袖短”,其警察数量与其所担负的

8、繁重任务不相适应。警察 长年累月超负荷工作,不仅消耗身体,没有时间学习训练,而且工 作上无暇运筹,只能被动地应付日常的事务性工作,经常顾此失彼, 虽终日劳碌,但事倍功半。 从警察系统纵向的机构设置看,还存在上下不对口的问题, 有的名称相同,职责相异;有的履行对应职责,但称谓上五花八门。 这种不规范、不统一的机构设置,给警察系统运行制造了指挥调度 上的重重障碍。 四、警察系统运行中的监管机制失调,与警察的权力呈不协 调性 要建立廉洁而高效的公安队伍,使警察系统能保持良性运行 和协调发展,必须对警察实施强有力的监督。然而,现有警察系统 内部的监督机制,存在着运行失调、监督不力等问题: 一)监督体制

9、与监督职能不适应。 1、监督机构地位低。公 安机关拥有监督权的监督部门在具体工作运行中形成了对同级公安 机关党委、行政首长依附型的隶属关系。监督部门的规格与一般业 务部门平行甚至更低,难以实现有效的监督。 2、监督机制没有形成 运行合力,整体效能差。政工、纪检、监察、 督察、法制等部门虽 有分工,但分工不合理,有时出现职责交叉, 有时留下监督的空白, 有时出现责权分离。 二)监督面覆盖不全,监督对象存在“盲点”。 1、缺乏合 理性监督。行政法治的原则要求公安机关在行政执法中不仅要合法, 而且要合理。合法性监督主要是针对羁束裁量行为,合理性监督主 要针对自由裁量行为。目前公安机关存在的行业不正之

10、风、地方保 护主义等问题与合理性监督不力有一定关系。 2、对刑事执法监督存 在“盲点”。近年来,国家对刑事法律作了较大的修改,对刑事执 法提出了新的要求。但在刑事执法中,很多新的问题还没有纳入监 3、重 督的视野。如:长期困扰公安统计和决策的匿报案件、立案不实等 问题至今仍没有监督机关介入,对放弃职责的行为进行追究。 视廉政监督,忽视勤政监督。在公安队伍中腐败者毕竟是少数, 警察的经常性监督主要是勤政监督。勤政监督是克服公安机关 难进、脸难看、话难听、事难办”的重要手段。 三)监督时空上存在空白和偏差。 1、监督时间上重视事后 监督,忽视事前和事中监督。目前公安队伍监督存在事前过问少, 事中监

11、督不力,使监督工作滞后,只能被动地应付于已然,不能主 动地防患于未然。如:刑讯逼供之所以屡禁不绝,成为我国公安队 伍建设中的一个顽症,其根本原因在于对讯问前、讯问中没有任何 监督措施。 2、监督空间重工作圈,轻生活圈、社交圈。国外对警察 的监督除工作监督外,对其生活和社交方面都有限制性规定和监督 措施,进行立体性全方位的监督。我国对此也作了些规定,如禁酒 令、禁止警察到营业性娱乐场所等,但范围有限,且执行不力,队 伍中发生的许多问题恰恰是在警察的生活圈和社交圈中。 四)监督主体单向性,监督对象存在不平衡性。自上而下 的监督强,自下而上的监督弱,监督对象偏重于对下级、民警、具 体业务、违法乱纪的

12、监督,而对上级、领导、调研决策、用人以及 工作失误等方面的监督重视不够。 五、忽视警民关系的法律属性,使警察系统的运行偏离了其 根本目标 伤了群众的心,就伤了公安工作的根”,这是从几十年公 安工作实践的经验和教训中得出的结论,充分说明了警民关系对警 察系统运行的影响。近年来各级公安机关都在花大力气改善警民关 系,诸如开展“争创人民满意警队,争当人民满意警察”的活动等。 但也出现了一些偏激倾向: (一)忽视警民关系的法律属性,使警民关系变成了警察为 民的单边关系。人民警察法在第三条规定“人民警察必须依靠人 民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受 人民的监督,维护人民的利益,全

13、心全意为人民服务”的同时,又 在第三十四条规定了“人民警察依法执行职务,公民和组织应当给 予支持和协助”。这充分表明,警察系统运行的警民关系是一种具 有权利义务内容的双务性的双边关系。如果只强调警察为民,而忽 视人民群众支持警察工作的义务,警察运行系统不可能协调发展。 (二)把严格执法与热情服务割裂开来,对立起来。目前有 些公安机关在警务工作中出现了只顾热情服务,忽视严格执法,甚 至以牺牲警察执法权威、放弃职责来换取警民关系改善现象,如: 有的交通警察在路面执勤时,只顾对违章违法者敬礼,而不予依法 处罚。 (三)混淆群众满意标准,将个案中的群众满意取代人民群 众整体满意。人民群众对警察的满意标

14、准,是看警察能否维护好社 会治安秩序,给群众带来社会安全感。因此,公安机关在对待个案 群众投诉时,既要认真调查,又要善待警察,既要严格要求警察, 又要依法保护警察,切忌发生目前一些公安机关只要发现群众投诉 就批评处理警察现象。否则,警察系统会出现不顾群众根本利益, 满足个别群众违法利益要求的扭曲运行。 六、警察法律的局限性和配套不够完备,使警察系统运行内 部不畅,外部扯皮 转型时期的社会和经济生活变革快,立法的滞后和过于原则 而产生模糊性,执法产生歧义,从而影响变革后的警察系统良性运 行和协调发展。表现在: 1、一些跨地域性的追赃、抓捕、取证、执 行的案件由于法律缺乏相关的规定,有时得不到当地

15、公安机关的协 助,延误战机,使案件的处理延误时日。 2、公安机关与检察、审判 机关对法律理解的歧义,适用法律产生争议,往往导致案件处理上 的推诿、扯皮,使警察系统运行中出现中断和受阻。公安机关为此 要花费大量的人力、物力去协调与检察、审判机关的关系,既浪费 了宝贵的警力,又造成警察系统运行效益低下。 3、修改后的刑事诉 讼法增加了律师提前介入的规定,但律师行业缺乏配套的限制不正 当竞争规范和自律规定,以致一些职业道德低下的律师一方面与犯 罪嫌疑人串通一气,设法逃避法律制裁,另一方面拉拢腐蚀警察, 干扰警察系统良性运行。 七、打击和防范的关系处理不当,制约着警察系统的运行效 体现警察系统运行效益的最重要的标志是消除、减少违法犯 罪。消除、减少违法犯罪的警务手段无非是预防和打击。党的十五 大报告曾指出,搞好社会治安必须坚持打防结合、以防为主的方针。 无打不安,无防不稳,二者相辅相成,辩证统一。我国警界在理论 上也提倡打防并举,

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