土地利用总体规划修编前期研究专题之四

1、土地利用总体规划修编前期研究专题之四 新新沂沂市市 土土地地节节约约与与集集约约利利用用研研究究 （送审稿） 新沂市土地利用总体规划修编工作领导小组办公室 二 oo 八年九月 i 目目 录录 第一章第一章新沂市建设用地利用现状分析评价新沂市建设用地利用现状分析评价.1 一、新沂市建设用地利用现状.1 （一）新沂市土地利用现状.1 （二）新沂市建设用地利用现状分析.2 二、新沂市建设用地集约利用水平评价分析.2 （一）评价指标选择.3 （二）评价结果.4 第二章第二章新沂市城镇建设用地集约利用评价与潜力分析新沂市城镇建设用地集约利用评价与潜力分析.6 一、新沂市城镇建设用地集约利用现状评价.6

2、（一）评价指标选择.6 （二）城镇建设用地评价的指标体系.7 （三）指标权重及标准值的确定.7 （四）城镇建设用地集约利用评价指标标准值.8 （五）评价过程.9 （六）新沂市城镇建设用地集约利用评价结果.10 二、新沂市城镇建设用地集约利用潜力分析.11 （一）测算指标与方法.12 （二）新沂市城镇建设用地集约潜力测算.13 （三）结论.16 三、简要的政策建议.17 第三章第三章新沂市农村居民点用地集约利用评价与潜力分析新沂市农村居民点用地集约利用评价与潜力分析.19 一、新沂市农村居民点用地集约利用现状评价.19 （一）新沂市农村居民点用地节约集约利用水平动态变化.19 （二）新沂市农村居

3、民点用地节约集约利用水平综合定位.20 ii （三）评价结果.21 （四）影响农村居民点用地集约利用的因素分析.22 二、新沂市农村居民点用地集约利用潜力分析.23 （一）测算方法及指标选择.23 （二）理论潜力与现实潜力的测算.24 （三）分析及结论.27 三、简要的政策建议.28 （一）编制农村规划，严格控制用地水平，统筹城乡发展.28 （二）结合本地实际，积极探索适合本地区情况的居民点整理模式.28 第四章第四章新沂市开发区土地集约利用评价与潜力分析新沂市开发区土地集约利用评价与潜力分析.29 一、新沂市开发区土地节约集约利用评价.29 （一）新沂开发区用地集约利用程度区域对比分析.29

4、 （二）开发区用地集约利用评价分析.30 （三）新沂市开发区用地集约利用评价结果及分析.34 二、新沂市开发区土地集约利用潜力分析.34 （一）理论目标值的确定.34 （二）土地集约利用潜力测算.35 （三）分析结论.36 三、新沂市开发区土地节约集约利用政策建议.37 第五章第五章新沂市土地节约集约利用的对策与政策建议新沂市土地节约集约利用的对策与政策建议.53 （一）科学规划，坚持土地集约节约利用.53 （二）加强基础设施建设，立足城镇建设用地内涵挖潜.54 （三）大力推进农村居民点整理，促进农村土地集约利用.54 （四）准确定位发展思路，促进开发区土地充分利用.55 新沂市土地节约与集约

5、利用研究 1 第一章第一章新沂市建设用地利用现状分析新沂市建设用地利用现状分析评价评价 一、一、新沂市建设用地利用现状新沂市建设用地利用现状 （一）新沂市土地利用现状（一）新沂市土地利用现状 截止 2004 年新沂市辖区总面积为 160054.45 公顷。各类土地面积中农用地面积 108780.89 公顷，占土地总面积的 67.96%，其中耕地 79034.89 公顷，占土地总面积 的 49.38%；园地 9957.33 公顷，占土地总面积的 6.22%；林地 3733.25 公顷，占土地 总面积的 2.33%；没有牧草地；其他农用地 16054.61 公顷，占土地总面积的 10.03%。建设

6、用地 29830.83 公顷，占土地总面积的 18.64%，其中居民点及工矿用地 21579.75 公顷，占土地总面积的 13.48%；交通用地 2235.05 公顷，占土地总面积的 1.40%；水利设施用地 6016.04 公顷，占土地总面积的 3.76%；未利用地 21443.53 公 顷，占土地总面积的 13.40%，其中未利用土地 1500.85 公顷，其他未利用地 19942.68 公顷，全县各类土地面积具体情况如表 1-1 所示： 表 1-1 新沂市 2004 年土地利用现状表 单位：公顷、% 一级类面积 占总面 积比重 二级类面积 占总面积比 重 耕地79034.8949.38

7、园地9957.336.22 林地3733.252.33 牧草地00 农用地108780.0967.96% 其他农用地16054.6110.03 居民点工矿用地21579.7513.48 交通用地2235.0501.40建设用地29830.8318.64% 水利设施用地6016.043.76 未利用地1500.850.94 未利用地21443.5313.40% 其他未利用地19942.6812.46 合计合计160054.45-合计合计160054.45- 新沂市土地节约与集约利用研究 2 （二）新沂市建设用地利用现状分析（二）新沂市建设用地利用现状分析 2004 年，新沂市建设用地总面积 29

8、830.83 公顷，人均建设用地面积为 309.19 平 方米；城镇用地面积 13546.55 公顷，占建设用地面积的 11.99%；人均城镇用地面积 96.71 平方米；农村居民点用地面积为 17290.43 公顷，占建设用地总面积的 58.44%；独立工矿用地面积为 1675.36 公顷，占建设用地总面积的 5.66%；特殊用地 面积 742.77 公顷，占建设用地总面积的 2.51%；交通运输用地 2235.05 公顷，占建设 用地面积的 7.55%，其中铁路用地 331.35 公顷，占建设用地总面积的 1.12%，公路 用地 1903.70 公顷，占建设用地总面积的 6.43%；。对照

9、城市用地分类与规划建设 用地标准的用地指标值 60120 平方米/人，新沂市的人均城市用地面积远远高于 规划标准的最高值，而人均城镇用地面积也高于级标准的上限值。 从时间上来看，新沂市建设用地面积和人均建设用地面积变化形势较为相同， 其中 19962000 年两者都稳中有进，但增长幅度不大；但 2001 年出现剧增的情况， 原因在于获取的数据在统计口径上不一致。2001 年起，建设用地面积和人均水平都 开始上升，具体见图 1-1 22000.00 24000.00 26000.00 28000.00 30000.00 32000.00 19961997199819992000200120022

10、0032004 年份 建设用地面积（公 顷） 220.00 240.00 260.00 280.00 300.00 320.00 人均建设用地面积 （平方米/人） 建设用地面积人均建设用地面积 图 1-1 1996-2004 年新沂市建设用地和人均建设用地变化分析 二、新沂市建设用地集约利用水平二、新沂市建设用地集约利用水平评价分析评价分析 新沂市地处江苏省北部，沂蒙山南缘，北纬 340710342838，东经 1 包括城市用地、建制镇用地和独立工矿用地。 新沂市土地节约与集约利用研究 3 11801421184313之间。东与连云港市东海县、宿迁市沭阳县相接， 南与宿迁市宿豫县以新沂河、骆马

11、湖为界，西与邳州市为邻，北与山东省郯城县接 壤。其区位优势明显，陇海铁路、霍连高速公路、徐海一级公路横亘东西，京沪高 速公路、胶新、新长铁路、205 国道纵贯南北，是目前全国唯一的县级铁路枢纽。 新沂市土地集约利用水平究竟如何，在进行具体评价分析之前（即针对城镇、 农村、开发区分别进行评价） ，有必要对新沂市整个区域用地情况有初步了解。 （一）评价指标选择（一）评价指标选择 研究采用水平定位的方法，将新沂市纳入徐州市范围内进行比较评价，并依照 单项指标的具体情况进行具体分析，找出差距和不足，以期为后续研究提供基础资 料。综合定位指标选取及解释如下： 研究着眼于从尽量简单的指标对比中发现问题，因

12、此侧重于从土地投入、产出方面反映区域 土地利用经济效率问题，并且从土地利用状况和利用结构方面评价区域土地利用的社会效率。课 题组对于评价指标的选取文献查阅、专家咨询、指标层次分析等多种方法，几经筛选和调整，对 评价指标进行了进一步选择，最终确定了对区域土地集约利用影响最为显著的评价指标因素因子 1。 主要指标解释及数据来源如下 2： （1）本研究采用区域单位建设用地面积上全社会固定资产存量对土地投入水平 进行评价。之所以采用单位建设用地年末固定资产存量作为评价因子，是因为土地 利用是具有时间属性的持续性行为，而非一次性短期投资行为，用固定资产存量进 行投资强度测算，更能准确反映土地投入和利用情

13、况。具体的计算标准采用徐州 市土地节约与集约利用研究的研究成果。 （2）土地利用状况本研究选取人均单位建设用地数量和土地闲置率两个指标反 映，其中土地闲置率指标采用单位建设用地闲置土地面积进行测算。土地闲置率为 截止到 2004 年末闲置建设用地面积占其建设用地面积的比例，土地闲置面积以新沂 1 本研究主要参考了，经省国土资源厅认可的江苏省建设用地集约利用评价指标体系建立研究 （2005）课题 成果中土地闲置率、地均 gdp 指标、地均固定资产投资强度、城镇人均建设用地、基础设施用地比例等五项影 响显著的指标，但是在指标的设置上却不完全一致，具体指标解释详见上文。 2其余指标含义、计算方法及数

14、据来源在建立指标体系同时以脚注形式给出 新沂市土地节约与集约利用研究 4 市国土部门提供相关数据为准。 评价指标体系构建见表 1-2。 表 1-2徐州市区域建设用地集约利用总体定位评价指标体系 （二）评价结果（二）评价结果 评价结果如表 1-3 所示，研究中做出两个层次的对比，一是将新沂市放入徐州市 范围内与市区、其他县市进行对比；二是将新沂市放到全省和苏北范围内进行评比。 另外，由于受到所收集到的数据的限制，徐州市和苏北地区的一些指标数据可能没 有，为了使新沂市建设用地集约利用水平定位更加准确，我们将苏中扬州市下属的 仪征市、高邮市、江都市也纳入进来进行对比分析，见表 1-3.。 表 1-3

15、2004 年新沂市建设用地集约利用水平总体定位 2 地区名称 人均 gdp 排 序 人均建 设用地 排 序 单位建设用地年 末固定资产存量 排 序 单位建设用地二 三产业增加值 排 序 土地闲 置率 排 序 公路铁路 用地比率 排 序 新沂市新沂市 67237309.2242.2715.398.9175.51 仪征市 贾汪区 148492309.81108.8142.750.9639.95 高邮市 102825287.5343.1627.481.9539.86 江都市160371236.1467.1561.721.9558.33 沛县89096185.1670.1436.762.9343.44

16、 徐州市区 -81.53189.91- 徐州全市120054-21.4845.24- 苏北-11.7931.27- 江苏平均143913232.2586.0255.533.5259.42 注：单位分别为元/人、平方米/人、万元/公顷、万元/公顷、 1 建设用地包括城市、建制镇、居民点工矿及交通用地。 2引用扬州市土地集约与节约利用专题研究部分研究成果。 评价因素评价因子指标测算 土地投入 单位建设用地年末固定资产存量（万元 /公顷） 年末固定资产存量/建设用地总面积 1 土地产出 单位建设用地二、三产业增加值（万元 /公顷） 当年二、三产业增加值/建设用地总面积 人均建设用地数量（平方米/人）

17、建设用地总面积/辖区内年末总人口 土地利用状况 土地闲置率（）土地闲置面积/建设用地总面积 土地利用结构铁路、公路用地比率（） 辖区内铁路、公路用地总面积/建设用地总 面积 新沂市土地节约与集约利用研究 5 总体来看，新沂市土地集约利用水平相对较低，新沂市的社会经济发展水平在 比较列中较为落后，人均国内生产总值仅比徐州全市平均水平的一半多一点，远远 低于江都市、仪征市、高邮市、沛县和全省的平均水平；土地投入指标单位建设用 地年末固定资产存量的衡量中，新沂市总体水平不高，不足江苏省平均水平的一半， 比扬州市的三县市和沛县都要低，说明新沂市建设用地吸纳资金的能力相对较低； 土地产出数据表明新沂市每

18、公顷土地二三产增加值仅 15.3 万元，接近苏北地区平均 水平的一半，在比较例中处于最低水平，说明新沂市建设用地的产出率不高，效益 水平有待提高。新沂市人均建设用地面积在比较例中居于第二位，比仪征市人均建 设用地面积低 0.6 平方米，但达到了 309.2 平方米/人。远远超出城市规划建设用地标 准，比江苏省平均水平 232.2 平方米/人高出 77 平方米/人，其绝对数值较高，人均建 设用地水平过高，用地效益低下，集约程度不高。但是在用地结构上，比其他县市 要好，其公路、铁路用地比率比较大，其交通比较发达。 因此，根据以上分析可知，新沂市土地集约利用水平不高主要是因为社会经 济发展水平不足导

19、致的土地投入、产出水平不高所致。同时，人均用地面积虽然比 较来说较集约，但对比城镇建设用地标准来看仍然很高，有待进一步缩减。 新沂市土地节约与集约利用研究 6 第二章第二章新沂市城镇建设用地集约利用评价新沂市城镇建设用地集约利用评价与潜力分析与潜力分析 城镇作为主要的建设用地使用和扩展区域，首当其冲被提上研究日程，如何通 过现实挖潜来提高城镇建设用地集约利用水平，从而减缓快速城镇建设对土地大量 需求的压力，不仅是建设节约型社会的重要任务，也是新沂市经济增长方式转变的 标志之一。本研究将从新沂市城镇土地利用现状评价入手，对现有情况进行细致梳 理，详细分析新沂市城镇建设用地集约潜力及其实现途径，通

20、过不同方案的设计给 出新沂市城镇建设用地挖潜的现实方向。 一、新沂市城镇建设用地一、新沂市城镇建设用地 1集约利用现状评价 集约利用现状评价 2004 年城镇建设用地面积为 3546.55 公顷，比 2000 年城镇建设用地增加了 1065.08 公顷，年均增长 266.27 公顷；2004 年人均城镇建设用地 97.71 公顷。 （一）评价指标选择（一）评价指标选择 城镇建设用地评价指标体系的应遵循可操作性原则，指标应与城镇土地集约 利用现状相衔接；针对性原则，指标编制要从城镇土地利用现状、特征及存在问 题出发，应充分体现城镇土地利用的特色；引导性原则，指标值应尽可能反映城 镇用地发展趋势，

21、对促进区域产业结构升级，技术层次提高以及土地集约利用有一 定的引导作用。因此，依据以上原则，本研究着眼于从尽量简单的指标评价和对比 中发现问题，因此侧重于从土地投入、产出方面反映城镇土地利用经济效率问题， 并且从土地利用状况和利用结构方面评价城镇土地利用的社会效率。课题组对于评 价指标的选取文献查阅、专家咨询、指标层次分析等多种方法，几经筛选和调整， 对评价指标进行了进一步选择，最终确定了对城镇土地集约利用影响最为显著的评 价指标因素因子。主要指标解释及数据来源如下： 本研究主要从土地的投入产出水平着眼，将土地投入因素和土地产出因素分 1 本研究中城镇建设用地包含城市、建制镇和独立工矿用地。

22、新沂市土地节约与集约利用研究 7 别考虑，选取了单位城镇建设用地固定资产投资强度和单位城镇建设用地吸纳劳动 力数量二项指标反映土地投入强度对区域土地集约利用的影响程度；选取单位城镇 建设用地 gdp 产值和单位城镇建设用地利税额来反映土地产出程度对集约利用水平 的影响。这里所指的利税仅针对二、三产业，不涵盖第一产业。固定资产投资额指 城镇全社会固定资产投资额，以徐州市统计年鉴 2005以及新沂市统计资料 2004公布的有关数据为准。 土地利用状况本研究选取人均单位城镇建设用地数量和土地闲置率两个指标 反映。 本研究选取公路、铁路用地比率来反映城镇土地利用结构，由于公路、铁路 用地是一个存量的概

23、念，该指标可以在一定程度上体现出城镇交通设施状况和基础 设施状况。 （二）城镇建设用地评价的指标体系（二）城镇建设用地评价的指标体系 本次区域评价指标体系构建的技术方案是建立在前人大量研究的基础上的，初 步选择了具有经济属性的土地投入和土地产出、具有社会属性的土地利用状况和土 地利用结构 4 类评价因素，因素下具体分为 7 项评价因子构成以下区域评价指标体 系。 （见表 2-1） （三）指标权重及标准值的确定（三）指标权重及标准值的确定 在采用统一评价指标的前提下，针对新沂市城镇建设用地实际情况，参考江苏 省国土资源厅江苏省建设用地集约利用评价指标体系建立研究 （2005） ，以及其 它相关研

24、究中权重的确定方法和标准，采用特尔菲法确定不同类型的各因素因子的 权重值。具体权重值详见表 2-2。从中可以看出，影响建设用地集约利用水平最大的 因素是土地投入产出水平，其影响程度是显著的，为后续集约程度比较研究提供了 思路。 新沂市土地节约与集约利用研究 8 表 2-1 城镇建设用地集约利用评价指标体系 表 2-2 新沂市城镇建设用地集约利用评价指标权重值 权重值 评价因素评价因子 因子权重值因素权重值 单位城镇建设用地固定资产投资强度22 土地投入 单位城镇建设用地吸纳劳动力人数10 32 单位城镇建设用地 gdp 产值18 土地产出 单位城镇建设用地利税额15 33 人均城镇建设用地数量

25、13 土地利用状况 土地闲置率11 24 土地利用结构铁路、公路用地比率1111 （四）城镇建设用地集约利用评价指标标准值（四）城镇建设用地集约利用评价指标标准值 各指标标准值所对应的是建设用地达到集约利用满意要求时的指标水平，其对 应的指标分值为 100 分。根据不同的指标类型，其确定标准值的方法也相应不同： 对于正相关指标类型，采用合理最高值上调一定比例作为指标的标准值；对于负相 关指标类型：属于此类指标的因素因子中的土地闲置率，按照建设用地集约利用的 要求，应该努力杜绝土地闲置现象的发生，因此对于土地闲置率的标准值应该设置 为 0.0，将土地闲置率大于 25的区域直接评价为最低等级，对于

26、人均城镇建设用 地数量因子，参考国家相关标准确定其标准值 1；对于双向相关指标类型：应根据实 指标 类型 评价 因素 评价因子指标测算 单位城镇建设用地固定资产 投资强度（万元/公顷） 年度城镇固定资产投资额/城镇建设用地总面积 土地 投入单位城镇建设用地吸纳劳动 力数量（人/公顷） 年度二、三产业就业人数/城镇建设用地总面积 单位城镇建设用地 gdp 产值 （万元/公顷） 当年 gdp 总值/城镇建设用地总面积 正相关 指标 土地 产出单位城镇建设用地利税额 （万元/公顷） 年度利税总额/城镇建设用地总面积 人均城镇建设用地数量（平 方米/人） （平方米/人） 城镇建设用地总面积/年末城镇人

27、口负相关 指标 土地利 用状况 土地闲置率（）土地闲置面积/城镇建设用地总面积 双向相 关指标 土地利 用结构 铁路、公路用地比率（）铁路、公路用地总面积/城镇建设用地总面积 新沂市土地节约与集约利用研究 9 地情况进行相应调整，视情况不同，采取合理平均值为标准值。 表 2-3 新沂市城镇建设用地集约利用评价指标标准值 因素因子标准值 单位城镇建设用地固定资产投资强度（万元/公顷）127 土地投入 单位城镇建设用地吸纳劳动力数量（人/公顷）123 单位城镇建设用地 gdp 产值（万元/公顷）345 土地产出 单位城镇建设用地利税额（万元/公顷）20 人均城镇建设用地数量（平方米/人）120 土

28、地利用状况 土地闲置率（）0 土地利用结构铁路、公路用地比率（）24 （五）评价过程（五）评价过程 1、 单项评价指标分值的计算 由于各评价指标计量单位不同，原始数据无法建立统一的综合评价模型，进行 综合指数计算，故需对评价指标数据进行标准化处理。以各指标标准值作为标准， 指标实际值与之对比，计算出指数，从而实现无量纲化。不同的指标类型其方法也 不同： a. 正相关指标类型。指标标准化采用最大值标准化的方法，比较公式为： 100/ aaii i x 式中，为某市、县（市）第 i 个指标的分值；为某市、县（市）第 i 个指 xiai 标的实际值；为某市、县（市）第 i 个指标的标准值。对于大于指

29、标标准值的因 ai 素因子，指标分值均取 100 分。 b. 负相关指标类型。指标标准化采用最小值标准化的方法，比较公式为： 100/ ai ii ax 也可根据实际情况选定标准值，指标值小于标准值的该项分值记为 100。 对于标准值为 0 的负相关指标类型，其指标标准化采用以下公式： 1 由于本研究城镇建设用地面积的统计中包括所有的独立工矿用地，据此计算得到的人均建设用地比实际的城市 用地偏高，所以选用城市标准的上限值，而不是常用的 100m2标准。 新沂市土地节约与集约利用研究 10 100)/1 ( iii kax 式中：为指标设置的最高限制值，其余符号含义同上。最高限制值，即因素 i

30、k 因子可能达到的最大指标值。土地闲置率因子属于负相关指标类型，由于其标准值 为 0，因此设置了最高值的限制，即土地闲置率达到 25即为 0 分。 c. 双向相关指标类型。指标标准化采用差值标准化的方法，计算公式为： 100)/1 ( aaaxiiii 式中符号解释如上。对于计算结果为负数的因素因子，指标分值取 0。 2、 评价总分值的计算 评价对象评价总分值的计算方法是用各评价指标经标准化处理后的分值（即指 标分值）进行加权平均，计算公式为： 100/ 1 wx i n i i y 式中，y 为某市区、县（市）集约利用评价总分值；xi 为某市、县（市）第 i 个指标的分值；wi 为某市区、县

31、（市）第 i 个指标的权重；n 为指标数量。 （六）新沂市城镇建设用地集约利用评价结果（六）新沂市城镇建设用地集约利用评价结果 根据城镇建设用地集约利用评价指标的构建以及权重和标准值的确定，得出以 下评价结果（分别为各项指标分值和总分排名） ，见表 2-4。 表 2-4 新沂市城镇建设用地集约利用水平评价结果 指标徐州市区贾汪区丰县沛县铜山县雎宁县邳州市新沂市新沂市 土地投入分值 9.84 6.99 4.75 8.45 5.87 6.66 6.80 5.72 土地产出分值10.70 8.37 4.65 9.25 6.48 3.70 5.00 4.03 土地利用状况分值4.88 5.19 5.5

32、3 5.53 4.48 5.53 5.50 4.76 土地利用结构分值1.18 1.13 0.85 0.87 0.74 1.00 1.36 1.24 总分值26.59 21.68 15.78 24.10 17.58 16.90 18.67 15.75 排序13725648 从表中可以看出，新沂市得分最低，与徐州市市区以及其他各个县市城镇建设 用地集约利用水平具有明显的差距，与县市中总分值最高的徐州市区相差 10.85 分， 与较低的丰县相差 0.03 分，一定程度上说明其用地相对最不集约。 新沂市土地节约与集约利用研究 11 从单项分值来看，新沂市每一项分值都不是最低的，但是都在靠后的位置，其

33、 投入分值仅比得分最低的丰县高 0.95 分，土地产出分值仅比得分最低的睢宁县高出 0.27 分，土地利用状况比得分最低的铜山县高 0.28 分，仅土地利用结构分值高一点， 为 1.24 分，在所有比较例中排第二位。说明新沂市的建设用地投入产出率较低；其 土地闲置率较高，说明其土地利用状况不尽充分合理，相较来说，新沂市土地利用 结构较好，说明其基础设施建设较好。 二、新沂市城镇建设用地集约利用潜力分析二、新沂市城镇建设用地集约利用潜力分析 “十五”期间，新沂市经济发展水平稳步提升，土地利用率和地均产出均有较大 幅度的提高。但是，新沂市经济的快速增长在很大程度上是依靠土地等稀缺资源的 粗放利用来

34、实现的。新沂市要积极实现江苏省提出的两个“率先”和建设节约型社 会目标，从根本上实现经济增长方式的转变，必须立足内涵挖潜，优先盘活存量建 设用地，促进土地的集约和节约利用。 本研究中城镇存量建设用地的集约利用潜力，主要由闲置未利用地和低效利用土 地两大部分组成。其中，闲置未利用地又分为闲置、空闲和批而未供土地；低效利 用土地主要是指已投入使用但其利用率和产出效益较低的城镇建设用地。 （一）测算指标与方法（一）测算指标与方法 1、测算指标和参照值 本研究拟从集约利用潜力的来源和实现潜力的途径等角度出发，考虑到数据的 可获得性、可靠性和一致性等因素，通过对影响集约利用潜力大小的主要因素进行 相关分

35、析与测算，得到近远期新沂市及各个乡镇城镇建设用地的理论集约潜力和现 实集约潜力。即从适当降低人均城镇建设用地标准、充分利用现有闲置土地以及适 当提高低效利用土地的容积率等具体可操作层面上，对新沂市城镇建设用地的集约 潜力进行测算。 其中，理论集约潜力的测算采用人均建设用地指标，参照值为建设部制定的 城市用地分类与规划建设用地标准gbj13790（以下简称城市标准 ）中规划 新沂市土地节约与集约利用研究 12 人均建设用地标准级的上限值（表 2-5） 。现实集约潜力的测算则主要采用土地闲 置率和容积率两个指标。从集约利用的角度出发，城镇建设用地不应当有任何闲置， 因此土地闲置率的参照值设为零，即

36、现有闲置土地得到充分利用。单纯从单位土地 的集约度来看，城市用地的容积率越大土地越集约，但容积率并非越大越好，而且 要考虑到容积率提高幅度的现实可能性，容积率提高的大小主要依据新沂市调查结 果，并参照国内其他地市的经验值，考虑各区域经济社会发展的差异，进行综合确 定。 表 2-5 城市人均建设用地规划指标分级 指标级别用地指标（平方米/人） i60.175.0 ii75.190.0 iii90.1105.0 iv105.1120.0 2、测算方法 通过比较新沂市城镇人均建设用地与城市标准中规定的人均建设用地 iv 级 的常用标准值 100 之间的差值，来计算出新沂市城镇建设用地的集约情况。用

37、2004 年城镇建设用地现状面积减去城市标准中规定的人均用地标准与 2004 年城镇人 口 1的乘积作为城镇建设用地在不同参照标准下集约利用的理论潜力。测算公式如下： 00 pbss ii 式中：si表示在某一参照标准下城镇建设用地集约潜力；s0表示 2004 年城镇建 设用地现状面积；bi表示第 i 级人均用地标准值，此处 i=iv；p0表示 2004 年城镇人 口。 （二）新沂市城镇建设用地集约潜力测算（二）新沂市城镇建设用地集约潜力测算 2004 年新沂市城镇建设用地数量达到 3546.55 公顷（含独立工矿用地） ，人均城 镇建设用地 96.71 平方米，处于城市标准规定的人均建设用地

38、级标准水平。 1 新沂市城镇人口根据历年来城市化率推算。各乡镇城镇人口根据统计年鉴中非农业人口数确定。 新沂市土地节约与集约利用研究 13 1、理论潜力 城镇建设用地的理论潜力是指依照城市标准 ，通过适当降低人均建设用地标 准所得到的集约潜力大小。从理论上讲，如果依照城市标准中人均建设用地 级标准值下限 90 平方米计算，2004 年新沂市城镇人口 366720 人需占用城市建设用 地约 3300.48 公顷，可以节约用地约 246.07 公顷；如果按照级标准下限 75 平方米， 则需要建设用地 2750.4 公顷，可以节约用地约 796.15 公顷。 2、现实潜力 城镇建设用地集约的现实潜力

39、是在考虑影响城镇建设用地进一步集约利用的各 种制约因素的基础上，在一定时期内可以实现的潜力。从近几年的土地利用情况来 看，新沂市城镇建设用地集约利用的现实潜力主要来源于两大部分：一部分是城镇 规划区范围内现有的闲置、空闲和批而未供土地；一部分是城镇建设低效利用土地。 闲置、空闲土地的面积和低效利用土地的面积主要是基于新沂市“四查清、四对照” 的调查结果，并对部分数据进行了分类和汇总。低效利用土地的分析和测算采用定 性和定量相结合的方法，数据来源于新沂市的土地统计资料、表格调查和实地调查。 根据新沂市“四查清、四对照”调查结果，2004 年底新沂市城镇规划区范围内闲 置、空闲和批而未供土地总面积

40、为 362.99 公顷。其中，闲置土地 35.8 公顷，空闲土 地 227.19 公顷、批而未用土地为 100 公顷。 根据已有的研究成果和各地区的实践经验，推算新沂市的平均值，可以得到 20002004 年全县年均改造规模占 2004 年城镇建设用地总面积的 0.5%左右。 另外，根据新沂市对 20052010 年和 20112020 年的更新改造规划，并结合 其他地市 1近几年的改造经验（其城市更新改造面积占其城县建设用地面积的比重在 5-16%之间） ，推算全县范围内 2004 年低效利用的土地约为城镇建设用地总面积的 11%左右 2，更新改造后低效利用区域的容积率将提高 0.6 左右。

41、更新改造的潜力测 算模型为： 1武汉（唐火庆等.2005） 、成都（沈旭成，2003） 、义乌（宋国荣，2005） 、阳泉（杜新波，2005）以及常德（政协 全国委员会人口资源环境委员会专题调研组.加大土地整理力度实现土地资源集约利用关于土地整理与可持 续发展的调研报告j.资源.产业，2001.） 新沂市土地节约与集约利用研究 14 212 /pppss j 式中：s 表示更新改造潜力面积；sj 表示待更新改造面积；p2表示更新改造后 容积率；p1表示更新改造前容积率。 结合经济发展差异，估算新沂市在近远期需要进行更新改造的低效利用土地， 占 2004 年新沂市城镇建设用地面积的比重分别约为

42、5%和 6%。据此估计，全县 2004 年低效利用土地为 390 公顷左右。按照“先快后慢”的原则，20052010 年， 拟对 50%左右的低效利用土地进行更新改造，其现实潜力为新沂市所有闲置空闲土 地面积与部分低效利用土地更新改造的潜力面积之和；20102020 年对其余 50%的 低效利用土地进行更新改造，其现实潜力则为新沂市的更新改造潜力面积（见表 2- 8） 。 表 2-8 2010 年和 2020 年新沂市城镇建设用地集约利用的现实潜力 （公顷） 地区存量土地更新改造2005-2010 年现实潜力 2011-2020 年现实潜 力 新沂市 362.99362.99509.24146

43、.25 3、潜力实现的目标 20052010 年，盘活所有闲置空闲土地，并对 50%左右的低效利用土地逐步 实施更新改造，全县可以实现集约利用潜力约为 415.24 公顷；20112020 年，通过 对剩余 50%左右低效利用土地进行更新改造，全县城镇用地可以实现集约利用潜力 约为 146.25 公顷。 据调查估算，20052010 年新沂市低效利用土地面积占 2004 年城镇建设用 地面积的 3.5%，通过更新改造使其平均容积率提高到 0.8，则该部分可以实现的潜力 约为 94.00 公顷，加上新沂市所有的闲置、空闲和批而未供土地 362.99 公顷，则其 在近期可以实现的现实潜力约为 50

44、9.24 公顷。 20112020 年，全县的更新改造规模和近期相比将适当减小。新沂市每年按 2004 年城镇建设用地面积 0.5%的规模进行更新改造，使其平均容积率提高到 0.6 左 右，可以实现的潜力约为 146.25 公顷。 新沂市土地节约与集约利用研究 15 （三）结论（三）结论 根据以上对新沂市及其各个乡镇城镇建设用地节约与集约利用的潜力分析，可 以得到以下结论： 以人均建设用地面积测度的城镇建设用地理论潜力，新沂市城镇建设用地集 约利用空间较大，而且城区及各个乡镇集约潜力差异尤为明显。 从理论上讲，如果依照城市标准中人均建设用地级标准值下限 90 平方米 计算，2004 年新沂市城

45、镇人口 366720 人需占用城市建设用地约 3300.48 公顷，可以 节约用地约 246.07 公顷；如果按照级标准下限 90 平方米，则需要建设用地 2750.4 公顷，可以节约用地约 796.15 公顷。 结合考虑新沂市经济发展水平及土地节约与集约利用现状，本研究测算的新 沂市土地集约利用可实现的潜力主要来源于城镇规划区范围内现有的闲置、空闲和 批而未供土地和城镇建设低效利用土地。到 2010 年，全县可以实现集约利用潜力约 为 509.24 公顷；到 2020 年，全县城镇用地可以实现集约利用潜力约为 655.49 公顷。 经分析研究，本研究认为新沂市城镇建设用地节约与集约利用潜力实

46、现的途 径为：盘活城镇存量土地，挖掘城市用地潜力；强化土地利用规划的编制和实施工 作，实现土地利用结构优化；加强城镇建设用地的审批管理，坚持推行土地拍卖制 度；适当提高城镇土地容积率，充分利用城镇立体空间；运用税费政策调节用地关 系、引导用地行为。 三、简要的政策建议三、简要的政策建议 1、协调土地利用总体规划与城市规划关系，促进城市用地效率的改善和提高 土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制 制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。城市是土地集约 利用的代表，但由于土地利用规划与城市规划的编制和实施过程中还存在许多不足 之处，且两者之间以及与其

47、它规划缺乏协调等原因，致使各种规划的效力均被削弱。 因此，在完善各种规划编制程序、方法和内容等基础上，协调各种规划之间的关系， 新沂市土地节约与集约利用研究 16 尤其是协调土地利用总体规划与城市规划的关系，以便促进城市土地的利用效率和 集约程度的提高就显得尤为重要。 2、调整、优化区域空间布局政策，做好区域间的分工协作 在社会化大生产条件下，分工与协作能确保经济运行的高效率，实现宏观经济 效益的最大化。在土地资源利用方面要维持高效益的分工与协作，必须正确处理市 区与周边县市在资源禀赋、发展特点等方面各自的优势与劣势，促进优势互补，共 同发展。新沂市用地策略应偏重自身挖潜；其它县市应紧紧依赖扩

48、大项目引进，调 整产业布局，优化土地资源配置，提高土地集约利用水平。 3、优化土地利用结构 应按照产业发展趋势和市场经济的客观规律，调整土地利用结构，推动产业结 构转换逐步提高第三产业用地比例，促进区域经济效益的提高和改善城市生态环境。 其实施手段是土地利用总体规划根据上级土地利用总体规划的指标和布局，划分土 地利用区，确定土地用途，然后按照这个要求推进土地置换，实现土地资源在城镇 内部得到合理配置，促进城市功能的完善和质量的提高。利用土地年度计划，控制 建设用地总量和农用地特别是耕地的转用，开展城镇土地整理和旧城改造，优化用 地结构，促进内涵挖潜，提高土地集约利用水平。 4、运用行政手段，加

49、强规划管理 在修改或重新制定详细规划时，要提高对土地集约度的规定。要根据新沂市实 际经济发展速度，从节约用地、合理用地的原则出发，确定合理的集约利用度，制 定了规划后，在实践中就要严格遵照执行。各规划部门、土地部门或建设主管部门， 对未达到土地利用集约度的建设项目，一律不予批准。 5、利用经济手段，促进土地的集约利用 首先，要提高土地使用税征收标准和扩大各级土地征收额的差距，并缩小免缴 土地使用税的土地范围。其次，为了促进土地的集约利用，政府或土地主管部门在 出让土地使用权时，应尽量减少行政划拨土地和协议出让土地的比例(特别是在新开 发地区)，有条件的，都应采取拍卖或招标的出让办法。因为只有通

50、过竞买或投标而 获得的土地，在经济利益的强烈推动下，用地企业和个人才会自觉地实施土地的集 约利用。 新沂市土地节约与集约利用研究 17 第三章第三章 新沂市农村居民点用地集约利用评价新沂市农村居民点用地集约利用评价与潜力分析与潜力分析 随着社会经济发展，工业化、城镇化进程将不断加快，新沂市的经济社会发展 会引致越来越大的土地需求，建设用地范围的外延扩张会在逐渐明显和加剧，从而 带来建设占用土地和土地严格的用途管制之间的矛盾。截止到 2004 年末，新沂市拥 有农村居民点用地面积达到 17290.43 公顷，人均农村居民点用地数量为 289.10 平方 米，远远高于国家政策规定人均村镇建设用地最

51、高上限 150 平方米的标准，可见新 沂市农村居民点用地集约程度不高。这是因为，一方面随着经济发展人们生活水平 提高，农村居民对居住生活条件要求也不断增高，直接促使居民点用地的增加；同 时由于历史的原因，政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，农民建房的自主 性形成了农村村落的无序发展，在广大农村却同时存在着农村居民点占地面积较大， 布局分散、零乱、随意性大，利用粗放，严重超标，过剩闲置，老宅基地利用率不 高等土地利用非常不集约的现象。因此，新沂市农村居民点用地集约利用水平还有 提高的空间，应通过合理规划设计和严格管理以节约土地，提高土地利用效率。本 研究将对新沂市及各个乡镇的农村居民点用地的

52、集约利用情况进行评价，从中找出 规律和差距，为后续潜力评价提供基础性研究参考。 一、新沂市农村居民点用地集约利用现状评价一、新沂市农村居民点用地集约利用现状评价 本研究选用单项指标作为农村居民点用地集约利用评价的单一评价指标，在评 价方法上，采用时序比照，发现评价单元农村居民点用地集约利用情况变化；接着， 针对不同评价层次进行评价，并对评价结果分析；最后剖析原因，提炼结论。 （一）新沂市农村居民点用地节约集约利用水平动态变化（一）新沂市农村居民点用地节约集约利用水平动态变化 观察 19962004 年新沂市农村居民点和人均农村居民点用地面积的变化情况可 新沂市土地节约与集约利用研究 18 80

53、00 9000 10000 11000 12000 13000 14000 15000 16000 199619971998199920002001200220032004 公顷 100 120 140 160 180 200 220 240 260 公顷/人 农村居民点用地人均居民点用地 图 3-119962004 年农村居民点和人均农村居民点面积变化图 以看出，1996 年到 2001 年新沂市农村居民点面积基本没有变化，人均面积则逐渐上 升； 2002 年农村居民点面积和人均水平都出现骤减的情况，是因为行政区划调整将 一部分居民点划入城镇。2002 年之后农村居民点总面积和人均面积逐步上

54、升。 由上表可见，从徐州市整个市域范围内，新沂市人均农村居民点面积下降幅度 最大，4 年间农村人均居民点用地减少了 34.39 平方米/人，年均减幅达到 8.60 平方 米/人，至 2004 年底，新沂市人均农村居民点面积已降至徐州市最低。因此，单从农 村居民点用地数量变化情况来看，新沂市农村居民点用地集约利用水平不断提高， 而且相对达到较高水平。 （二）新沂市农村居民点用地节约集约利用水平综合定位（二）新沂市农村居民点用地节约集约利用水平综合定位 通过比较分析，才能更清楚的看出新沂市农村居民点用地的利用情况，本研究 通过将新沂市纳入江苏全省范围进行总体定位，与全省及苏南、苏中、苏北地区农 村

55、居民点用地集约利用情况进行对比分析，以期发现新沂市农村居民点用地与其它 地区的差距，为潜力研究奠定基础。 经济发展速度相对较快的苏南地区的平均水平可以达到 180.62 平方米/人，农村 居民点用地集约利用水平相对较高；苏中地区人均农村居民点用地面积为 183.08 平 方米，苏北地区人均农村居民点用地面积为 201.09 平方米。新沂市地处苏中地区， 其平均农村人均居民点用地面积为 289.10 平方米，基本比苏北地区平均水平高出 88.01 平方米， ，比苏南地区平均水平高出 108.48 平方米，比苏中地区高出 106.02 平 方米，说明新沂市农村居民点用地集约度比较低。 新沂市土地节

56、约与集约利用研究 19 比较新沂市各乡镇，其人均水平差距较大，总的说来，新沂市农村居民点用地 潜力较高，挖掘空间很大。只有新安镇人均水平接近级标准上限值，但仍高 3.56 平方米左右，窑湾镇高出级标准上限标准 6.56 平方米，其他乡镇高于 200 平方米。 其中有四个乡镇人均水平高出 300 平方米，时集镇人均水平甚至达到了 414.03 平方 米。可见单从农村居民点用地来看，不同乡镇土地集约利用水平差距非常大，相应 的集约利用潜力也相差悬殊。 表 3-1新沂市各乡镇人均居民点用地面积 单位：平方米/人 地区名称人均用地地区名称人均用地 新安镇123.56 邵店镇242.81 棋盘镇307.

57、52 瓦窑镇268.59 高流镇326.78 时集镇414.03 王庄镇269.66 新店镇284.18 阿湖镇287.77 北沟镇333.75 窑湾镇126.56 唐店镇268.54 草桥镇246.75 双塘镇328.77 港头镇254.01 合沟镇213.49 （三）评价结果（三）评价结果 由上述集约评价过程，可以体现出新沂市农村居民点用地集约利用有如下特点： （1）新沂市农村人均建设用地面积远远高于国家相关标准，总体集约水平不高， 随着城市化和社会经济的快速发展，亟待将这些利用潜力转化为现实。 （2）截止到 2004 年末，新沂市拥有农村居民点用地面积达到 17290.43 公顷， 比

58、2000 年减少了 1899.88 公顷，年均减少农村居民点用地 474.97 公顷。 （3）新沂市农村居民点用地集约程度总体相对不高，比苏中高 106.02 平方米； 比苏南高 108.48 平方米左右. （4）各个乡镇农村居民点用地集约水平差距显著，农村人均居民点用地数量均 较高。 新沂市土地节约与集约利用研究 20 （四）影响农村居民点用地集约利用的因素分析（四）影响农村居民点用地集约利用的因素分析 1、布局不合理，建设无序 目前农村居民分布较零散，多数村庄布局基本上是沿路、河、渠、沟等一字摆 开，布局极不合理。同时由于农村建设缺乏统一规划和管理，在一些地方出现不同 程度的村庄中心衰败，

59、分布杂乱无章，外围无序扩展的现象，造成土地资源的极大 浪费。另外，现有农村居民点土地利用不合理现象也比较突出，很多村庄生产与生 活双重性明显，大量存在的家庭作坊式个体经济不利于居民点用地的功能区分，布 局松散，土地闲置浪费严重，集约化程度低，村镇内能够提供的公共空间特别少。 农村一户多处居住用地、房屋闲置和“独家院” 、 “空心村”等现象都造成存量土地 的利用率低下。 2、农村居民点拆迁难，重构所需资金不足 根据江苏省农村经济调查局所作的江苏省村庄规划建设的抽样调查，目前江苏 省农民住房约 50%已是楼房户；18%为平房待建楼房户；15%为平房近几年无能力或 不想建房户，17%为经济收入少的老

60、弱贫困户无能力建房户。而如果要贯彻村庄调整， 基础设施、公共服务设施都需要提高质量和规模，外来人口需要安置，大量住宅需 要建设，这就需要大量的资金投入。但实际情况是银行和信用社都不愿承承担贷款 任务，使得村庄调整工作陷入困境，资金筹集就成为农村居民点重构的第一大难题。 3、农村土地整理受到制度限制 中华人民共和国土地管理法明文规定农民宅基地不许买卖，这样就阻碍了 宅基地在村内的合理流动。近些年来，许多农民进城打工以后，随后全家搬至建制 镇中，他们的宅基地出现空置，房屋是不允许进行买卖，就造成大量闲置的房屋。 而那些确需新建房屋却有没有旧宅可以翻建的农民又不能对闲置的旧房进行购买或 是翻新，造成