北京市通州区社区建设研究

1、北京市通州区社区建设研究社会发展战略北京市通州区社区建设研穷.赵玉影改革开放以来,中国社会的各个领域都发生了巨大变化,整个社会以及社会生活开始了史无前例的结构变迁.中国城市的社区建设就是在这个大背景下发展起来的.在现代社会中,社区已经成为家喻户晓的一个名词,长期以来发挥着重要的社会功能,在国民生活的方方面面起着重要的作用.当前落实科学发展观,构建和谐社会的实践活动,对北京市通州区社区建设提出了新的更高的要求,同时也提供了强大的动力.了解社区的由来,梳理出通州区社区建设的发展脉络,对通州区和谐社区建设向纵深发展具有现实意义.一,通州区社区建设现状(一)社区规模与人口情况通州区下辖新华,中仓,北苑

2、,玉桥四个街道办事处.截止2008年12月,我区共有96个城市社区(其中城区53个,城乡接合部43个).超过4000户的有北苑街道中山街社区;小于1000户的有玉桥街道土桥,柳岸芳园,梨园地区的格瑞雅居,金桥时代,梨园东里,永顺地区的东潞园西区等6个社区;从人口分布来看,人口密度5000人/km以下的社区有8个,占社区总数的8.33,人口密度50009999人/kin以下的社区有2o个,占社区总数的2o.83,人口密度lo000人/km.以下的社区有68个,占社区总数的70.83;从人口结构来看,社区60岁以上老人超过10的有个,占11.46.(二)基本建立健全了街道社区建设体制机制一是制定了

3、通州区街道办事处工作办法(试行)(2005年4月).通过政策规范,重新定位街道职能,理顺街道办事处与专业管理部门的关系,保证条专块统落实到位,理顺政府社会管理和公共服务与社区民主自治的关系,加快推动政府管理与服务职能到位,使街道办事处能有效履行在城市社会管理和公共服务中的职责.二是建立了区委,区政府对街道统一考评机制.创新对街道的考核内容和考核形式.考核内容重点放在街道社会管理和公共服务工作,对辖区的统筹工作上,包括七方面考核事项:社区建设和公共服务工作,维护稳定和社会治安综合治理工作,党建,宣传思想和精神文明建设工作,统筹,监督和协调专业管理工作,武装工作,区委,区政府部署和下达的工作任务完

4、成情况,改革创新工作.组织领导工作,由区委,区政府成立对街道党工委,办事处统一考评小组,成员包括政法委,区纪委和监察局,区委组织部,区委宣传部,区文明办以及区人事局,区民政局,区劳动和社会保障局等政府职能部门.考核方式,采取街道自查,综合检查,社会参评三种方式,特别增加了社会参评的内容,将街道办事处为民服务的工作成效作为重要的考核内容.通过考评机制的创新,基本改变了原来了各部门考核街道的状况,在一定程度上使条块关系逐步理顺.三是开展了一系列街道牵头的社区建设工作,极大促进了街道职能转变.2005至2007年的三年街区建设和2006,2007年的楼门建设全部列入区政府为民办实事工程,区政府大约投

5、入1亿元用于上述两大社区建设t程.街区建设和楼门建设是立足我区社区发展实际,推进和谐社区建设的重要举措,是我区推进和谐社区建设的的抓手,已成为我区社区建设的亮点.它不仅仅是硬件建设或工程建设,是一项综合性的工作,其最突出的体现是坚持街道办事处的统筹职能得到发挥.街道办事处具体负责项目的策划和组39中国社会发展战略)2009年第2期织实施.实践证明,各街道办事处发挥自身组织辖区资源,动员社力最的优势,整合社区资源,在_程组织实施中较好地发挥了统筹协调的作片j.同时,街道在城市管理中组织各方面资源,调动居民群众的优势和作用得到了充分,有效的发挥.二,通州区社区建设存在的问题(一)社管理关系有待理顺

6、一是社区管理体制还没有完全理顺,制约了礼区建设的可持续发展.区政府职能部门与街道办事处之间,区政府与社区居委会之间以及街道办事处与社区居委会之间的职责不明,事权,财权不清,区,街,居三级社区管理网络没有形成良性互动关系,缺乏专门和中高级社区管理人才,管理方法,手段落后.二是城市边缘地社区建设与管理脱节.城市边缘地区往往是充满活力的地域问,在地价机制和城市发展的双重影响下,这里既是拆村建居的区域,又是外来人口的汇集地.边缘区社区是经过拆村建居后形成的,随着土地不断地被征用,这类社被城市道路和其它社区分割,用地比较分散,社区边界上界线不清,给日常管理和公共服务设施的配套带来诸多问题.更值得注意的是

7、社区人口不断膨胀,人员构成复杂,外来人口常常超过社区总人口的2倍一3倍,使得社区管理更显薄弱,环境脏乱差,社会治安等问题突.三是房地产业的零星开发与多头开发造成社管理上的困难.在目前房地产开发中,尤其是对城市中心区工厂企业搬迁后的用地改造和旧城更新改造中,由于零散开发,规模较小(有的是5万以下的开发),这些无序的零星建设无法保证必要的配套设施,既给所在区域带来了交通,基础设施,教育设施等方面的压力,也给基层社区管理带来困难.这规模大小不一的住宅组群不仅影响了社区管理的划定,而且对社区建设的开展也造成很大的障碍,同时对物业管理来说,更难以达到经济合理的目标.(二)社区规划与建设脱节,社区公共服务

8、资源缺乏整合一是社区人口规模增大,需要进一步调整.随着通州城市化进程的加快,新建改建4f)小区的大量建成,原有社的规模及人口分布现不平衡,呈王见老旧社区和部分新开发小区人口密度高,聚居规模大的特点,而且,社区规划考虑社区实际情况较少,普遍存在社区建设规模与居住区规划编制规模脱节的现象.二是社规划,控制性详细规划有待进一步完善.日前,通州新华,中仓,北苑,玉桥四个街道辖的大部分区域已是控规覆盖区域,但南于各个控舰的范围与社区管理的范围脱节,有的控规只包括了一个社区,甚至几个社区的一部分,因而规划人员很难从社区的角度来考虑公共服务设施的配置.在四个街道辖区内,20世纪80年代前建设的住宅区基本上都

9、是按照各单位的意图建设而成的,一般只注重自身内部的配套和相互关系,极少考虑更大范同内的相互协调性.同时,由于社会经济发展,居民对社区服务的要求也在逐步提高,但现有的公共服务配套设施无法满足居民的需要,如果在已经建成的居住区内就事论事,见缝插针地进行建设,则有可能导致社区整体环境遭到破坏,如随着人口m生量日趋降低,使过去按照居件区配套建设的幼儿同,托儿所现了过剩的情况,但由于这设施配套时都有其自身的服务范围,如果任意停止使用其中的任何一个幼托设施,都会使周边幼托设施半径增大,因此,就需要从社整体发展m发对现有的公共服务设施进行适当调整.三是社区之间公共服务资源分布不均,需要合理配置.有的社地处政

10、治,文化,科技,商贸中心,各类资源是其他社区无法比拟的,即使这样,我们有不少以居民lx=为主体的社区,连一个共建的社单位和共享的公共设施都没有.(三)社区建设财力不足,社配套设施与需求脱节一是硬件设施供给相对不足.通州的大部分小区,特别是老旧小区在建设之初主要是为了解决居民的住房困难问题,小区的规划方案比较简单.随着城市人民生活水平的提高,硬件设施的不足凸现来,主要包括绿化面积较小,机动年停乍位缺少,体育健身设施和文化活动空间较小等等.对城市社区建设,尤其是老旧小区基础设施改造资金缺口比较大.因此,提升社区管理水平,实现老旧小物业管理,改善居民的生社会发展战略活环境,必须对小区的基础设施进行不

11、同程度的改造,如对小区进行封闭,绿化美化,道路修整等建设.根据改造项目的多少和改造等级的不同,资金量少则几十万,多则上百万,甚至上千万,资金无法保障,一直是困扰实施物业管理的一个重要问题.二是资源配置结构不合理.以老年人活动配套设施为例,据统计资料显示,通州区20个社区60岁以上的老年人口占总人口的比例普遍较高,超过1o的社区就有11个,人口老龄化现象十分明显.但在过去的居住区规划中几乎都未考虑老年设施的安排,因此社区在社会养老设施和老人活动场地等方面还存在着较多欠缺.虽然近年来推进三室一场一校建设,但由于许多社区都是靠见缝插针的方式解决的,要么不符合规划要求,要么面积不够,远远不能满足社区老

12、年人需求.(四)物业管理问题突出,社区服务水平不高我区社区物业管理相对落后,尤其是老旧小区的物业管理问题更为突,所谓老旧小区主要指1980年以前建的小,这些小区由于建设时间相对久远,普遍存在房屋老化,配套不齐,绿化面积小,停车位不足等问题.在新建小区实行物业管理,老日小区推行物业管理的过程中,遇到了很多困难和问题.主要有以下几个方面:一是社区管理的政府行为与物业管理的企业最求利润最大化的市场行为之间的目标取向不一致,导致社区管理与物业管理之间矛盾无法妥善协调.随着社区这个词被广大居民熟悉,各式各样的打着社区服务牌子的组织出现.社区服务组织与物业管理企业都在小区里开展为民服务,进行社区管理.但是

13、,由于各自组织性质不同带来成本开支不同.物业管理是企业,必须按照国家规定的政策纳税,进行有偿服务,这样必然提高服务成本;而社区服务组织是一种以社会互助为基础的自治组织,它们可以享受国家优惠政策,进行减免税.业主花少部分钱在社区服务组织买到的服务,在小区内却要花较高的钱.这样使收费出现了差异,两者之间产生了矛盾,业主对物业管理企业收费高的情况意见很大.虽然北京市于2002年下发了关于将居住区物业管理纳人社区建设的意见,但在具体t作中,却很难落实.二是产权形式的复杂多样,导致物业的多头管理现象严重.我区许多小区普遍存在住房产权形式多样的特点.住房产权形式有全产权商品房,房改售房,回迁房,农转居的承

14、租房,居民承租房.住房的产权人多样,有居民个人,房管局,单位产权人(包括中央单位,市属单位,区属单位),公共设施产权人(如各市政设施部门,邮局,银行,区属商业单位所有的房产),托管房,二手房产权人等.产权形式的多样化,不仅使得房产流转受到极大阻碍,同时使小区形成多家物业管理单位同时对小区不同物业进行管理的局面.主要表现为:单位自管房物业管理公司,房管局直管公房物业管理公司,社区管理单位,居委会或家委会,市政设施单位,商业网点单位等.三是物业服务水平低下.我们在对物业服务的调查中,了解到社区居民对物业服务的各项指标的评价程度比较低.对小区集体购买的物业服务的满意度是比较低的.在小区集体消费的物业

15、服务方面,市场发育程度比较低,不像日常购物消费,市场化程度较高,竞争比较充分,消费者的满意度较高.这种情况和整个国家城市管理中的一般趋势是一致的.四是居民观念有待逐步转变.多年来计划经济体制下形成的居民住房福利制度,使很多居民还存在无偿享受服务的传统观念,习惯了由单位的房产管理部门或房管所管房的模式,居民的市场化观念有待形成.我们的实地调研表明,居民认为实行物业管理无非是多收钱,如果实施物业管理需要收费,也应该由单位承担.(五)社区党建机制尚待健全社区党建在不同的工作面出现了一些亟待解决的新问题,归结起来主要是三多五难,三多即空白点多,流动党员多,离退休党员多.在激烈的市场竞争中,一些国有集体

16、企业破产,重组,兼并,转制,不断派生出大量的无上级主管的新经济组织和社会团体,使基层党组织在管理跨度上和覆盖面出现企业无支部的空白点;区域经济的迅速发展和择业观的变化,本地和进通企业中又不断产生许多流动党员,大批离退休党员组织关系转到居民区,使街道党组织的管理面更宽,工作量更大.五难即具体工作41中国社会发展战略)2009年第2期指导难,支部书记选配难,党员教育管理难,流动党员摸底难,两个作用发挥难.街道党务干部人少事多,应接不暇,对基层支部的丁作指导不能一抓到底;基层支部尤其是居民区支部选配合适的书记人选渠道不宽,学历层次不高,势必影响支部的战斗力;党员结构的差异和思想状况的动态变化,使教育

17、管理的针对性和有效性难以把握,加上支部书记精力大都花在烦杂琐碎的具体事务t作中,很少去用心研究社区党员教育管理的对策措施;流动党员人多分散,情况复杂,不集中一定的人力和精力,一时很难把底数摸清;一些企业有党员无支部,形不成组织核心,部分党员或面临下岗,分流,或受制于人,党员先锋模范作用的发挥就打了折扣.三,通州区社区建设的思路和对策(一)理顺社区管理体制1,理顺区政府职能部门和街道办事处的关系.区政府的委,办,局是政府的职能部门,依法对职责范围内的业务实行条条管理.街道办事处是区政府的派出机构,受区政府领导.主要职责是:根据区政府的授权,统筹辖区发展,监督专业管理,组织公共服务,指导社区建设.

18、职能部门与街道办事处是工作指导与协助,配合,监督的关系.街道办事处协助,配合职能部门开展业务工作,不负责承办职能部门办理的行政工作.确需街道办事处协助的,需要履行相应的申报,审批手续,并明确协助的程度.街道办事处对区政府职能部门的派出站所和专职人员进行考核和民主评议,并将评议结果和考核意见向区人民政府和主管部门报告.有关部门对派出站所或专职人员进行任免,调动,奖惩前,应当听取街道办事处的意见.区政府职能部门和街道办事处要做到责权明确,各司其职,充分发挥政府与街道办事处的两个积极性.2,理顺区政府职能部门与社区居委会的关系.区政府职能部门与社区居委会是指导与协助,服务与监督的关系.各职能部门要按

19、照政府依法行政,社区依法自治的要求,转变工作方式,将工作重心下移到社区,做好指导与服务工作.区政府各职能部门不得以城市重心下移的名义,仅仅满足在社区立牌子,要房子,留位子,把t作推给社42区,增加社区的负担.社居委会对区政府各职能部门进社区过程中不合理的要求和做法有权提请有关部门进行制止.各职能部门及其派出机构应自觉接受社区居委会的监督,对提出的意见和建议,应及时答复.3,理顺街道办事处与社区居委会的关系.社区居委会是居民自我管理,自我教育,自我服务,自我监督的基层群众性自治组织.街道办事处与社区居委会是指导与协助,服务与监督的关系,而不是领导与被领导,命令与服从的行政隶属关系.街道办事处要取

20、消与社区居委会签订的各种目标管理责任书,取消对社区居委会的年度考核评比活动,取消各种强行摊派.街道办事处要依法履行职责,对社区居委会给予业务指导和政策把关,帮助社区居委会制定年度计划和长期规划,完善和建立健全财务管理,居住地报告等制度.凡属街道办事处自身应该承担的工作,原则上不再由社区承担.对于确需社区协助或参与的t作,要按照权随责走,费随事转的原则,明确责任主体,履行正式的授权手续,拨付相应经费.4,实行政事,政社分开.要理清事权,除了纵向合理界定和明确不同层级之问的权利和责任外,还要按照政事,政社分开的原则,横向划分行政性,事业性,社会性的t作.根据北京市第三次城市管理t作会议的有关精神和

21、要求:凡属于具体的技术性,服务性事务,都要交给事业单位承担;凡是属于社会和居民自我管理,自我调节的事情,都要交给社会和居民自己承担.街道办事处应该把环卫,绿化养护,社区文体,社区服务,社区社会保障等技术性,服务性较强的工作转交给相应事业单位;把青少年帮教,红十字会,残疾人康复,计划生育,维护妇女儿童权益,社会互助,慈善救助等社会工作交由相应的服务组织和社区群团组织承担.把收物业费,卫生费,就业指导等工作交给物业公司,职业培训中心等中介组织承担.(二)建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系1,合理确定社区规模.以地域性为特征,以认同感为纽带,按照便于管理服务,便于社区资源合理配置,便于居民自治

22、的原则,并基于规模效益的考虑,在居住区规划与社区发展中寻找两者协调的最佳点,社会发展战略建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系.结合目前正在编制中的城区分区规划,根据居住用地的布局和规模,居住社区的类型多样化和动态发展的需要,适当调整社区区划,为控制性详细规划的编制与社区规划的结合提供依据.2,控制性详细规划与社区规划相结合.控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据,进一步深化总体规划或分区规划的规划意图,为有效地控制用地和适时规划管理而编制.因此在编制控制性详细规划的同时要把社区按建制纳入,则将为社区土地的综合开发和规划管理提供必要的依据,同时也为社区建设中各项配套设施的完善提供切实的保

23、障.3,建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系.社区规划将在一定程度上促进城市规划的科学化,规范化,强化城市规划的功能与作用,这也是改变城市规划局限于工程规划的重要起点.(三)拓宽优化社区服务环境1,优化配置社区资源,加强社区公共服务建设.根据各地实际,按照便于管理,便于开发社区公共资源,有利于社区自治的原则,根据人口和居民心理认同感,归属感等社区构成要素,从社区整体发展出发对原有居民委员会的辖区规模作适当调整,成立新的社区委员会.要使重新调整后的社区能够吸引更多的社会单位参与到社区公共服务工作中来,使社区公共资源布局更趋合理,社区公共服务资源进一步得到有效开发和利用.同时,通过新的社区规模

24、调整和社区公共服务资源的科学调配,促使广大社区弱势群体的公共服务需求得到基本保证,促使广大居民对社区的认同感,归属感增强,促使社区公共服务的管理成本下降,为社区公共服务的发展奠定了良好的基础.2,大力加强社区公共服务设施建设.社区级公共服务设施主要包括社区事务受理中心,警务中心,社区文化活动中心,社区学校,社区卫生服务中心,青少年服务中心以及敬老院,托老所等.为了加大这部分设施的配置,应探索以社区公共服务设施规划为起点,编制一个细密的规划网络:将通州区中心城区进行分区规划,控制性编制单元规划,明确土地使用性质,建筑总量,建筑密度和高度,公共绿地,主要市政基础设施,公用设施等强制性指标和城市形态

25、设计等.今后,房地产开发商也必须按照这些规划原则开发房产项目,不能随心所欲.为确保各种设施按照规划来建设,采取区别对待的办法:新华,北苑,玉桥,中仓四个街道的成熟社区,优先考虑需要独立用地的公共设施,对可以资源共享的设施进行合理整合;四个街道内的旧城改造地区,通过旧区改造增加社区公共服务设施面积,完善功能;城乡结合部地区的新建地区,按规划人口预留建设用地和发展空间.3,构建社区服务网络,拓宽社区服务内容.采取街道社区直接办,联合其他组织具体办,引导辖区单位和个人办的办法,建立健全无偿,低偿,有偿服务相结合的社区服务网络体系.街道办事处设立社区服务中心,社区成立服务站,各站分设服务点,各楼群院落

26、设立服务网点,结合划分党员责任区,协调,整合,优化各楼群院落已有的服务项目.要建立健全下岗职工再就业,医疗保健,环境保洁,信息咨询,民事调解,婚姻介绍,家政服务,文化教育,健身娱乐等方面的服务项目.根据形势发展和居民需求的变化,社区服务工作要不断开拓新的服务领域.一要开展面向特殊群体和特困群体的社会福利服务,重点解决享受低保,大龄失业职工再就业和大病,长病困难救助等突出问题.二要开展面向全体居民的便民利民服务,居民一旦需求,不出社区就可以享受到各种服务,逐步形成生,老,病,死的全程服务流程.三要开展面向失业职工的就业保障和其他社会保障服务,实现稳定人心,为民解忧的工作目标.4,规范志愿者服务队

27、伍,探索社会化居家养老全新模式.以党团员为主体,组建志愿者总队,为活动相对稳定的志愿者服务队建立档案,帮助他们起好一个名字,叫晌一句口号,使之成为社区服务的一道风景.要特别注重在社区在职党员中开展奉献社区活动,根据他们的特长和专业编成法律,教育,义诊,家电维修,爱心车组等各种服务分队,通过编印社区服务指南,发放便民服务卡,明确服务内容和联系电话,帮助居民排忧解难.实行走进去,走出来的两走模式.走进去,就是对一些高龄,独居的困难老人对象,通过政府购买服务,由专门的服务人员上门服务.上门服务以下岗失业43中国社会发展战略)2009年第2期人员为主体,通过老龄委组织的正规化培训后持证上岗.走出去,就

28、是让大部分行动方便的老年人,走出小家庭,融入社区大家庭.政府应加大力度,有针对性地为老年人提供各种服务设施,服务项目.社区居委会应建立带有日托服务功能的居家养老综合服务中心,向社区老年人提供日托,就餐,康复,休闲娱乐,学习等各种服务.(四)妥善解决物业管理存在的问题1,加大对老旧小区实施物业管理丁作的规划力度.针对没有实施物业管理的老旧小.,政府房地产管理部门应制定改造计划,扩大实施物业管理的范围.政府有关部门要研究老旧小区推行物业管理的困难,针对每个小区存在的问题,逐步推进和实施物业管理,充分发挥政府行政管理部门的作用.2,建立房屋使用人与物业管理公司的物业管理契约关系.商品房在买房之时,买房人和卖房人就签订了物业管理合同,但在签订房改售房合同或危改回迁房合同时,双方对物业管理事项没有任何约定,导致买房人或承租人对物业管理不承担任何义务和权利.建议在老旧小区制订物业管理合同,通过使用人或产权人与物业管理公司签订物业管理合同,建立物业管理的委托关系,约束双方的利益关系,改变居民普遍存在的你搞物业是你愿意,跟我没关系的观念.3,加强实施物业管理的正面宣传.一是要物业管理公司树立努力为业主服务的认识,这样才能从企业内部产生提高服务水平的内在动力.二是要引导物业管理公司提高服务水平,总结已有的成功经验,向其他物业企业宣传.三是要宣传业主对房屋产