对##市小城镇建设情况的调研

1、对#市小城镇发展情况的调查与思考发展小城镇是带动农村经济和社会发展的大战略，是实 现农村现代化的重要举措，是建设社会主义新农村的主要内 容。近年来， # 市结合实际，科学规划，合理布局，强化基 础，完善功能，通过高标准建设和管理城镇，有力地推动了 城镇化进程。目前，小城镇已成为全市农村二三产业发展的 中心、农产品加工集散的中心、务工经商农民集聚的中心， 成为农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。一、小城镇建设形成的明显特征纵观近年来 # 市小城镇建设，呈现出以下几个明显特 征：一是建设步伐明显加快，规模不断扩大。各乡镇进一步 明确了小城镇建设总体思路、近远期发展目标和阶段工作重 点，坚持科学规

2、划，坚持加大投入，小城镇框架基本拉开。 通过财政投入、 吸引投资、 综合开发、 争取上级支持等途径， 年均投入 # 多万元用于小城镇的水、电、气、路、桥等基础 设施项目建设。 全市镇区中心面积已达 #平方公里， 并基本 实现了镇镇、村村通公路。二是辐射带动作用日益显现，实力进一步增强。尤其是 沿# 两侧的 10 多个乡镇， 基础较好， # 等六大板块集中分 布，年产值达 # 亿元，占全市民营经济总量的近50% 。这 些乡镇，人气旺盛，市场活跃，镇区面积迅速膨胀，交通运 输、餐饮、文化娱乐等第三产业发展迅猛，在 # 市 183 个 乡镇的社会经济综合实力测评中均位于前 # 名之内，较好发 挥了带

3、动、示范、辐射作用。三是城镇综合功能逐渐完善。 随着小城镇建设的加快， 城镇服务功能也随之延伸，文教科卫等设施相应完善。市、 乡（镇）、村基本形成了科技、文化服务网络，现有初级中 学# 所，小学 # 所，在校中小学生 # 名，在职教职员工 # 名，广播电视“村村通”工程进一步延伸，城镇均有一定规 模和水平的卫生院，村村有卫生室，乡村就医环境和条件明 显改善，建制镇均有移动、联通无线通讯设施，固定电话、 宽带业务也发展到村到户。四是城镇环境得到优化。各乡镇加大城镇环境综合整治 力度，镇容镇貌显著改观。在全市 # 个乡镇中，涌现出国家 级文明村镇 3 个，省级文明村镇 1 个，省级卫生城镇 2 个

4、， 省政府命名的“ # 名镇”3 个， # 市文明村镇 4 个。# 等 乡镇积极创新管理体制，多措并举，基本解决了马路市场、 店外经营等困扰城镇管理的难题。 # 镇坚持 “环境也是生产 力”，优美的环境使得小城镇成为拉动乡镇经济的平台、招 商引资的载体，吸引总投资 # 亿元的 # 纺织公司落户本地， 上海知名实业家 # 捐资 50 万元在该镇建起一座希望小学。五是发展格局各具特色。全市小城镇发展，因地制宜， 主题突出，各有特色，概括起来，主要有以下几种：地域优 势型这类小城镇，利用近郊优势，主动接受来自城市的 经济、技术、信息辐射，与城市相互依赖、相互促进、共同 发展。如# 等乡镇。工业主导型

5、这类小城镇借助原有工 业基础，抓住机遇，大力发展乡镇企业，并形成一定规模。 工业发展与小城镇建设相得益彰，逐步成为新型的工业小城 镇。农业主导型我市所处的地理位置决定了大多数小城 镇属于这一类型。近年来，随着农村经济结构的调整，各乡 镇根据自身优势适当发展二三产业，使这一类型的小城镇经 济格局正逐步改变。 精品文化型这类小城镇突出文化底 蕴，以人为本，不求大，但求精，整体形象洁、美、静。如 高寺镇。综合发展型这类小城镇有着较长的发展历史， 具有较好的基础设施， 非农业人口较多， 就业行业结构齐全， 形成了多产业、多门类、功能较齐全的综合发展小城镇，如 秣陵镇。六是群众生活质量明显提高。小城镇建

6、设步伐的加快， 城镇经济和社会事业不断发展，使农民生活水平不断提高， # 年全市农民人均收入达 # 元。小城镇建设的发展，不但 改善了投资环境和生活环境，并且也为农民提供了一个全新 的消费和娱乐场所。可以看出，小城镇发展步伐的加快，有力地提升了小 城镇的载体功能，发挥了对经济的集聚作用，辐射和带动了 周边农村经济的发展；带动了农村人口向城镇集聚，拉动了 农村消费，提高了农民收入水平；改善了人居环境，为人民 群众提供了良好的生活、休闲、学习和娱乐条件；转变了人 们的思想观念， 提高了城镇居民素质， 促进了社会全面进步。 因此，小城镇发展不仅在当前，而且是今后长期需要坚持的 一个重要战略举措。回顾

7、几年来小城镇建设的实践，有以下 几点深切体会：1、解放思想，转变观念，是小城镇发展的前提。在发 展中，各乡镇深刻体会到“小城镇、大战略”的含义，敢于 打破封闭思维的禁锢，将新思维、新观念融入小城镇建设工 作中，并坚持高标准，严要求，以城市的理念来研究、指导 小城镇发展。 不少乡镇在确定城镇发展战略时， 积极走出去， 汲取沿海发达地区、周边先进地区的经验，结合实际，为我 所用。可以说， 小城镇发展到今天， 无不是思想解放的结果。2、科学、适度超前的规划，是小城镇发展的关键。规 划是龙头，可以有效引导群众参与到城镇建设中来。不少乡 镇都意识到，搞好小城镇建设，必须有科学的规划做保证。 如果没有好的

8、规划，就无法进行正确的引导，所谓的城镇建 设就会变成无序的乱挖乱建，最终只会带来城镇功能的不完 善和城镇面貌的杂乱无章。实践中一些乡镇充分发挥宏观调 控职能，在规划设计上下功夫，在示范引导上作文章，突出 规划的科学性、适用性、超前性，在具体操作中切实尊重规 划的权威性，保证了整个建设在规划框架内进行。3、有力的产业支撑，是推动小城镇持续发展的必然选 择。没有产业支撑的城镇建设只是一幅空壳， 缺乏发展后劲 不少乡镇把小城镇建设同发展区域经济相结合，依托优势， 宜工则工，宜商则商，重点扶持主导产业，壮大经济规模， 形成特色。 # 等乡镇积极引导乡镇企业和农业产业化龙头企 业向小城镇集中，连片发展，

9、以二产带动三产，促进了经济 繁荣。4、深化改革，制度创新，是小城镇发展的保证。实践 中我们鼓励农村剩余劳动力合理有序地流动，积极引导企业 向镇区发展，扩大城镇规模，加速人口集聚。建立有效的土 地使用流转机制，鼓励已迁入镇区的农民将承包地以有偿转 让或入股的方式参与经营，促进劳动力的转移。深化城镇管 理体制改革，大部分乡镇成立了城建所、环卫队，进行社会 化管理。积极进行投资体制改革，走“政府出题目，社会作 文章”的路子，充分发挥民间资金的主体作用。如付集镇对 城镇重大建设项目实行“以项目定政策”的办法，吸引外来 资金参与城镇开发建设， 仅# 路桥公司一次就对镇区主要街 道投入 1000 万元。

10、# 镇通过以地融资、社会捐资等办法， 仅今年以来就投入建设资金 300 多万元，城镇面貌日新月 异，成效显著。 # 镇把镇区市场建设、 道路开发等公益事业、 基础设施项目全部放开，最大限度地吸引社会资金、外来投 资用于城镇组装、开发，今年以来，已吸引 3 家投资在 500 万元以上的项目落户镇区， 既组装了城镇， 形成了产业支撑， 又较好地解决了建设资金不足问题。二、存在的突出问题 一是发展不平衡。由于受地理位置、产业支撑、经济基 础等多种因素的影响，我市小城镇建设呈现出不平衡的发展 状态。从地域上看，近三年来， # 乡镇小城镇建设步伐快于 东部乡镇，成效较为明显；同时，东部与东部乡镇、西部乡

11、 镇与西部乡镇之间，即使是客观条件较为相近的乡镇，仍存 在一定差距。从规划上看，当前，一些小城镇规划出现滞后 现象，有的城镇规划水平较低，有的规划不重视特色设计， 有的缺乏建设性详细规划。同时，小城镇开发建设方式也较 为落后，仍以分散零星建设为主，综合开发率低，一些小城 镇的街景设计、重要地段和重要建筑物的设计过于单调，品 位不高。 从基础设施建设上看， 大部分小城镇相应的水、 电、 路和环卫等配套设施建设明显滞后于当地经济发展。一些镇 区道路狭窄不畅，尤其是一些小城镇集会之日，交通堵塞现 象严重。一些镇区建筑杂乱无特色，生产、生活区混杂，街 道脏水横流，垃圾遍地，脏乱差现象比较普遍。有的乡镇

12、安 装了路灯，但长期闲置，成为摆设，不能发挥作用。从产业 发展上看，当前， # 两侧几个板块经济发展较快的乡镇外， 我市部分小城镇产业特色和产业带动作用还不明显，有明显 辐射与带动作用的龙头企业较少。从城镇功能上看，小城镇 在一定区域内的农村发展具有“核心”作用，应该是一定区 域内农村的工商、交通运输、财政金融、通讯信息、科技教 育和政治文化的中心，但目前来看，我市一些小城镇还只是 简单的商品交换集合地，有的乡镇甚至连专业商贸市场还没 有建，占道经营现象严重。一些小城镇功能还不十分完备， 吸纳农村剩余劳动力、集聚乡镇企业的能力较差，对区域经 济社会发展的拉动力、整合力还不强。二是土地征用、房屋

13、拆迁难。主要是指国家各项农村土 地政策及拆迁法规对农村土地征用、房屋拆迁都有着极其严 格的规定，这无形中对小城镇的规模扩张造成了一定的制 约。一方面，建设部门为节约资金，尽可能争取土地的低成 本流转和低成本拆迁，但另一方面，大部分小城镇的失地农 民保障机制还没有建立，农民的生活、医疗等保险制度还不 普及，生活在城镇的农民存在有较大的后顾之忧，惜地心理 较重。这一矛盾从本质上讲仍然是建设资金的矛盾，小城镇 受资金制约不可能用较高价钱实施拆迁，而低价则使农民利 益受损，农民不愿流转其承包土地。 有的乡镇为摆脱 “束缚” ， 多方琢磨国家各项土地征用和城市拆迁法规，小心翼翼地游 走在“政策边缘”。三

14、是资金制约严重。小城镇基本建设资金严重缺乏，是 小城镇建设中存在的最为普遍、也是最为突出的问题。大多 数小城镇仍然沿袭着传统的投资方式，一味依赖财政投资， 采取民间资金和招商引资为主建设小城镇的还不多。而当前 各乡镇多半是“吃饭财政”，政府财政收入搞建设的资金非 常有限，使城镇基础设施建设严重滞后。四是管理体制不顺畅。调研中，基层反映最突出的问题 之一就是小城镇建设管理问题。 乡镇虽然是一级党委、 政府， 但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮 管所、土地管理所等都是人财物统归市级职能部门垂直领导 管理，乡镇政府的职权十分有限，乡镇政府很难对经济社会 的运行实施统一协调、管理和服

15、务，存在着“条块分割、多 头管理”的现象，一些问题实质上是“看得见、管不了”。 如多数乡镇反映，连卫生处罚权这样的基本执法权都没有， 只能以说服教育、现场监督为主，乡镇政府派出的管理人员 疲于奔波，小城镇管理工作处处陷入被动。上述问题的产生，客观上源于小城镇不同的发展基础和 国家相关政策变化，但从主观上分析，主要由三个方面：一 是小城镇规划不合理， 盲目追求做大、做强，追求“大跃进” 式的发展；二是部分地方领导为求“政绩”，急于在任期内 以搭架子、上数量、造声势为小城镇发展目标，从而过多地 考虑了形式而较少地讲求实效；三是认识上存在偏差，有的 是不够重视，有的是未能准确把握“小城镇建设”的基本

16、内 涵，以为小城镇建设就是多增加几个城镇、多转移几个农村 劳动力，从而使小城镇建设与城镇竞争力提高、城镇居民素 质建设、城镇可持续发展成为两张皮。三、进一步加快小城镇发展的建议1、科学规划。 可持续发展应当成为小城镇建设需要长期 坚持的基本战略指导原则。 实践证明： 科学规划也是生产力， 也是发展环境，它不但能规划城镇发展，还能最大限度吸引 外来投资。因此，要着力抓好规划这个“龙头”。要结合各 自的地理位置、资源条件、人文自然景观及经济发展状况等 情况，加强小城镇的经济社会发展规划、 城镇建设总体规划、 土地利用总体规划的编制工作，突出小城镇的整体功能。要 放在“百年大计”的高度，高起点、高标

17、准、高效益规划建 设小城镇，着力拉大城镇框架，突出特色，着眼长远，提升 品位，逐步建立起层次分明、分工明确，布局合理的城镇体 系。同时，在规划的实施过程中，要严格按规划操作，防止 规划走形式，走过场，以维护规划的纲领性、权威性和连续 性。2、壮大产业。无农不稳，无工不富，产业是立城之本， 兴城之基。经营城镇，培植财气，是夯实小城镇发展基础的 经济支撑点。在加快发展小城镇的过程中，必须重视产业的 培植和发展。要提升、改造小城镇现有产业，对有一定规模 和条件的，积极引导其走规模化、集团化之路，提升企业和 产品档次。要充分发挥优势，努力吸引投资者落户，通过大 上项目，带动镇域经济快速发展。要通过强化

18、产业关联实现 城乡互动，加快小城镇建设。同时，在发展城镇经济中，要 突出城镇产业特色，发展特色经济，这既是增强小城镇经济 竞争力和挖掘潜力的客观要求，也是创特色小城镇的题中应 有之义。应充分挖掘潜力，培植在国内乃至国际市场上叫得 响的特色产品和特色产业，使特色经济与小城镇建设互相支 持，相得益彰。 发展特色经济要做到与发展民营企业相结合， 与培育资源、 发展支柱产业相结合， 与培育专业市场相结合 要根据当地人口的集聚和产业发展趋势，增强对外辐射力， 注意培育专业大户，突出特色，形成优势，提高知名度，增 强吸引力。3、改革体制。一要改革行政体制。按照政企分工、政事 分开的原则和“小政府、大服务”

19、的目标，健全和完善与小 城镇规模和经济发展水平相适应的政府机构。紧紧抓住这次 乡镇机构改革机遇，改革小城镇建设多头管理的体制，适当 扩大小城镇政府管理权限，理顺小城镇政府和市直部门之间 的关系，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。 二要改革投融资体制。要建立小城镇建设的多渠道投入机 制，以地生财，滚动发展，形成良性循环的发展路子。要树 立“经营城镇”理念，走“以地生财”之路，政府统一征用 城镇规划区内的土地，垄断出让市场，运用级差地租向全社 会公开招标、 拍卖，实现国有土地的资本化经营。 要按照“谁 投资、谁受益”的原则，调动社会各方面力量，充分发挥民 间资金的优势，形成国家、集体、个

20、人和外商共同投资建设 的多元化投资机制。要通过发挥政府资金的杠杆作用，积极 引导社会资金的投资方向， 鼓励民间投资文化、 教育、 卫生、 体育等公益事业，鼓励企业、集体、个人和外商投资建设和 经营自来水厂、城镇道路、燃气、桥梁、公共交通、垃圾和 污水处理等城镇基础设施，同时建立适当的回报机制，调动 投资者积极性，提高管理的效率和质量。三要深化就业制度 改革，建立和完善就业服务网络，做好劳务输出工作，促进 劳动力的合理有序流动，形成适应市场经济的就业机制，鼓 励和支持城市技术人员、管理人员到小城镇就业。四要深化 土地使用制度改革。健全土地使用权有偿出让制度，允许承 包土地经营权依法有偿转让。逐步

21、完善土地租赁以及土地置 换、农村宅基地管理、企业用地、集体土地流转管理等方面 的政策。五要深化社会保障制度改革。应积极发展城镇社会 福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业，逐 步建立健全符合社会主义市场经济体制要求的新型社会保 障机制，让进镇农民安居乐业。4 、规范管理。 要切实加强小城镇的综合管理， 做到建管并重，以管促建，树立农村城市化新形象。一是加强城镇秩 序管理。充分发挥城管、工商、环卫及其它公共管理机构人 员的作用， 加强城镇公共卫生、 交易秩序等管理， 营造繁荣、 整洁、有序的生活、生产、交易环境。要以公安为主力，发 动全社会力量，形成有效的治安联防体系，确保农村社会稳 定。二是加强城镇精神文明建设。坚持做到小城镇建设中的 物质文明与精神文明建设两手抓、两手都要硬。要通过小城 镇的文化建设，使城市文明要素包括城市的生产方式、 生活方式、行为准则、价值观念等，广泛而深入地向小城镇 扩散、渗透。要引导农民摆脱小农意识，树立整体观念，积 极培养进城农民的法律意识、科普意识和文明习惯，提高农 民的整体素质。5 、以人为本。 小城镇建设关系到广大人民群众的切身利 益，必须始终贯彻“以人为本”的原则。切实抓好文化、生 态环境等居家质量的建设，全面提升小城镇的质量。一要以 “绿”、“净”、“亮”为主体，抓好小城镇的生态建设， 营造人与自然和谐发展的良