第一部分：公共政策活动

1、l 第一部分：公共政策活动l 公共政策的简明定义：l 公共政策是以执政党和政府为主的公共机构采取行动解决社会公共问题的过程。它包括执政党、政府为主团体、公众参与的公共政策规划制定过程，政府为主、市场参与的公共政策执行实施过程，公众为主、中介机构、政府配合的公共政策评估过程。公共政策活动的基本性质l 公共政策是以解决公共问题为取向。公共政策是以政府及其公共部门为主体。公共政策是以公共权力的运用为依托。公共政策是以科学民主决策为生命。公共政策是以维护公共利益为目标l 公共政策的主要特点一是公共性与政治性的统一，二是稳定性与动态性的统一，三是效率性与公平性的统一，四是强制性与合法性的统一。l 一般社

2、会中公共政策的主要功能l 一是管制功能即以政策条文规定禁止的行为，以惩罚处理违规行为；l 二是引导功能即通过政策引导人们行为达到既定目标，其中既有正向引导也有负向引导；l 三是调控功能即通过政策对利益行为调节控制，其中包括正向的和负向的调控、积极的和消极的调控； 四是分配功能即通过政策解决谁分配和如何分配，以及怎样分配的问题。l 转型社会中公共政策的特殊功能l 一是转型社会公共政策的维持社会均衡稳定的功能，二是转型社会公共政策的保证社会公平正义的功能，三是转型社会公共政策的促进社会变革求新的功能。l 中央政策和地方政策的关系l 1、地方政策包括获得法的形态的地方法规、自治条例、单行条例和地方性

3、规章、及未获得法的形态的行政措施、决议和命令；2、地方政策的制定必须依据中央政策的指导；3、省、市、县政策是因地制宜落实中央政策；4、有些中央政策是吸收地方政策的基础上形成的；5、地方政策既要受中央政策的控制，又依据实际情况来制定和实施。l 社会领域的公共政策可分为：劳动就业政策、福利保障政策、家庭政策、婚姻政策、宗教政策、社区政策、交通政策、人口政策l 以实施手段划分公共政策：强制性政策、扶持性政策、引导性政策、自律性政策制性政策强制性政策l 以成本划分的公共政策：成本分散的政策：分配型政策、再分配型政策成本集中的政策：管制型政策、构成型政策（构成型政策对国家组织进行设计或重新设计）l 第二

4、部分：公共政策系统l 公共政策制定主体 包括：公共政策制定的决策主体，公共政策制定的参与主体，公共政策制定的咨询主体。l 公共政策执行主体包括：公共政策执行的责任主体，公共政策执行的协调主体，公共政策执行的操作主体。l 公共政策评估主体 包括：公共政策客观评估主体，公共政策主观评估主体。l 公共政策客体 包括公共政策客体层次：公共问题状况，与公共问题相关的行为体，相关行为体的利益； 还包括公共政策客体状态：支持政策的客体，顺从政策的客体，抵制政策的客体。公共政策价值要素l 包括公共政策价值要素的多样性：追求社会秩序、追求社会民主、追求社会效率、追求社会公平、追求社会伦理、追求社会安全。l 还包

5、括公共政策价值要素的层次性：核心价值、近核价值、次要价值。l 公共政策资源要素l 包括：软资源要素：社会制度资源要素、社会组织资源要素、社会文化资源要素l 还包括：硬资源要素：人力资源要素、物力资源要素、财力资源要素。l 公共政策的信息的来源l 政府掌握的信息、大众媒介传播的信息、公众需求的信息、公共政策调查的信息l 公共政策信息利用中需要解决的问题l 一是要避免和减少信息的失真。信息失真是指信息在传播中被截留或被扭曲，与信息源不一致。解决的办法是减少传播层次、防止人为过滤。l 二是要解决信息不对称的问题。信息不对称是指委托人掌握的信息比代理人掌握的要少。解决的办法是应该对代理人展开博弈，委托

6、人利用第三方印证。l 公共政策中政务公开的依据和环节l 政府电子政务公开的依据是法律规定的人民的知情权、政治上实现民主的基本条件。l 发展政府政务公开需要研究下列环节：政务公开的范围、政务公开的途径、政务公开的程序、政务公开的制度化。l 公共政策工具的类别l 主要有三类：强制性的政策工具：权威、命令、管制；协商性的政策工具：协商、谈判、合同；引导性的政策工具：诱导、说服、扶持、能力培养等。l 第三部分：公共政策过程l 公共政策问题的外显特性l 出现问题情境和客观事实，已经为多数人所觉察，现实状况与人们的利益期望相冲突，一定的团体和组织已经产生行动，问题必须由政府的政策来解决。l 公共政策问题的

7、基本特征l 客观性、主观性、人为性、交互性、变动性l 公共政策议程建立的三种模型l 一种是外在创始型。由非政府团体创始，经扩散至公众议程，再介入政府。l 一种是政府动员型。由政府领导人及机构创始，再扩散至公众议程，再进入政府。l 一种是内在创始型。由政府机构创始，扩散至认同团体，向决策者施加压力，进入政府。l 确定公共政策目标的原则和功能l 确定公共政策目标的原则是：实事求是原则、面向未来原则、系统协调原则、明确具体原则、符合伦理原则。公共政策目标的功能是为拟定和选择政策方案确定方向，为政策评估提供标准。 l 公共政策的合法化l 有两个含义。一是由合法的机构宣布公共政策的采纳，二是通过合法的途

8、径公布已经确定的公共政策。l 公共政策执行中调整的原因l 公共政策在实施中发生调整的原因有：政策目标发生改变、政策环境发生改变、政策资源发生改变、政策的局限性暴露、政策的负面作用加大。l 公共政策调整的原则l 一是非零起点的原则。二是双重优化的原则。l 研究公共政策评估的意义l 一是通过评估才能知道实施的公共政策有有达到预期目标；l 二是通过评估才能最终知道制定的政策正确与否l 三是通过评估才能积累制定和实施公共政策的经验。l 社会系统核算式政策评估l 运用社会指标体系对主观和客观的社会状况变化进行监测。社会指标可以是主观的，也可以是客观的；可以是单一的，也可以综合的；可以是全国范围的，也可以

9、是一个地区 的。运用社会系统核算方法可以比较政策执行产生的效果。但这一方法有其缺点。指标的任意性、只有结果没有过程、许多政策综合效果缺乏单项政策结果。 l 社会审计式政策评估l 对政策项目的投入、产出及影响间的关系进行审计监测。可以确定政策结果不好究竟是投入不足引起的，还是资源或服务偏离了预定标的群体或受益者引起的。社会审计主要监督资源分离和资源转换。这种评估方法有一定的针对性，但不能考虑其它政策的影响作用。l 社会实验式政策评估l 控制政策过程中的行为者的行为来评价政策效果。政策的社会实验通常分为三组：一组是政策实施组（实验组）；一组是控制不实施政策组（控制组）；一组是随意组（对照组）。对三

10、组结果加比较。这种方法一是较为复杂，二是容易导致被观察者的行不变异。l 公共政策固化的原因与消极因素l 导致一项政策固化的因素：1、政策目标的长期性，2、政策效果的持续性，3、政策稳定的合法性，4、政策变动的复杂性。l 一项政策过度稳定的弊端：1、导致利益分配固化，2、产生既得利益群体，3、产生保守拒绝革新。4、阻碍资源更合理配置。l 公共政策终止的障碍 政策终止的组织障碍，政策终止的心理障碍，政策终止的集团障碍，政策终止的法律障碍，政策终止的成本障碍。l 第四部分公共政策分析l 公共政策分析的实质l 公共政策分析主要是提供公共政策规划的必要知识、理论和模型；提供公共政策过程的必要信息并对各种

11、已有信息加以综合，协调多方面的立场；提出解决公共政策问题的某些合理的建议；对已经选择的方案和行动进行可行性论证。l 公共政策分析的功能l 公共政策分析提供方法和工具主要是为了减少公共政策的失误；公共政策分析提供知识和协调手段主要是为了提高公共政策决策效率；公共政策分析从价值和后果进行思考主要是为了提供较好的政策建议。 l 公共政策分析人员的类型l 有三类公共政策分析人员。政治型公共政策分析人员、技术型公共政策分析人员、职业型政策分析人员。l 政治型公共政策分析人员的特征l 政策分析的中心动机是争取个人地位和个人影响，政策分析的成功标准是形成有利于自已的政治同盟者，政策分析的主要技术是沟通与协调

12、，政策分析中关心短期的效果，对政策分析带有强烈的主观性，有较强的政治倾向。l 技术型公共政策分析人员的特征l 政策分析的中心动机是争取以政策为取向的研究机会，政策分析的成功标准是表现工作品质以满足自我，政策分析的主要技术是讲究细节与专业知识，政策分析中关心长期的效果，对政策分析采取客观的立场。l 职业型公共政策分析人员的特征l 政策分析的中心动机是追求实现个人政策偏好的机会，政策分析的成功标准是接受了能实施的政策从而有利于受益人，在政策分析中讲究知识、沟通与协调的技术，在政策分析中注意长期与短期的平衡，对政策分析采取政治与分析结合的立场l 麦考尔韦伯的内容过程分析模式l 将公共政策分析区分为：

13、内容分析、过程分析和描述性分析、规范性分析四大方面。形成四种主要的政策分类类型：内容规范性分析、过程规范性分析、内容描述性分析、过程描述性分析。l 沃尔夫的政策执行分析模式l 主要若干步骤：1、收集资料（定量）、确定政府机构内在关系（软件），2、利用上述资料建立研究领域中各种变量间的关系，3、依靠直觉和对目标的敏感建立模型说明变量间关系，4、提出可选择方案，包括现有基准性方案、他人建议、分析者方案，5、预测结果与目标对照，力求在规定的费用下目标最大化。l 邓恩的政策信息转换分析模式l 1、通过经验方法分析，提供的信息是描述性的解释因果关系（回答政策问题是否存在）；2、通过评价方法分析，提供的信

14、息是评价性的决定政策的价值（回答解决该项政策问题是否值得）；3、通过规范方法分析，提供的信息是指导性的提出政策的行动（回答杂解决该项政策问题该怎样做）l 公共政策行动预测分析方法 主要有头脑风暴法、名义群体法、德尔斐法、电子会议法。l 头脑风暴法又称为头脑激荡法(brainstorming)。 这一方法大约在20世纪50年代创立，在群体决策中，互动群体会对个人形成压力，迫使他们产生从众行为，从而妨碍科学的决策。头脑风暴法的实质是在群体内部观念产生的过程形成一定的程序，让每个人畅所欲言，从而克服互动群体中产生出来的妨碍创造性方案形成的从众压力，努力实现决策的科学化。在典型的头脑激荡法中，一般邀请

15、6至12人围坐在一起，群体负责人先用简单明了的方式将公共政策问题告诉大家；然后，在给定的时间内，让每个人自由发言，尽可能地设计解决问题的方案。在这段时间里，讨论者56论是听到对自己有启发性的观点，还是认为是稀奇古怪的看法，一律都不得加以评论；讨论中所有建议的方案都原原本本地记录下来；等所有人的政策方案都提出来以后再进行分析。l 名义群体法(nominal group technique)又可称为限制群体法。这种方法的实质是既在群体内发挥每个人的独立作用，防止过分的从众行为；同时又允许有一定程度的沟通，以便吸收群体智慧的优势。其运行程序是：首先，将群体成员聚集在一起，但不马上进行讨论，而是让每个

16、人写下自己对解决既定的公共政策问题的意见。其次，群体成员一个接一个地向其整个群体陈述自己的政策方案，组织人员用记录纸或记录板将每个人的方案都记录下来。第三，群体成员对每个人的政策建议进行讨论与评价，其中可以就某些建议进行必要的咨询与说明。最后，群体成员独自对表述出来的政策建议进行排序，排序最靠前的、选择最为集中的政策方案就是决策的结果。l 德尔菲法是20世纪60年代(1969)由兰德公司与道格拉斯协作创立的专家函询预测法。德尔菲法的特点：匿名登录、匿名答复、匿名统计，不需要群体成员相互见面，从而有利于专家独立提出自己的方案预测意见；能将在地理位置上处于分散状态的专家集中到同一个决策达程之中，从

17、而大大节省了把这些专家集中到一块的费用；可以多次将问卷填写的结果再告诉群体成员，从而有利于信息反馈与思想沟通，也有利于预测结果的统计。德尔菲法也有其不足：使用这种方法需要花费大量的时间，因而不适合于快速决策；使用这种方法不容易在群体成员之间产生相互激励与启发，因而不太容易产生较多的解决政策问题的方案。l 电子会议法(electronic meetings)即群体决策与计算机技术相结合的预测方法。在使用这种方法时，先将群体成员集中起来，每人面前有一个与中心计算机相连接的终端。群体成员将自己有关解决政策问题的方案输入计算机终端，然后再将它投影在大型屏幕上。电子会议法的特点是：一是匿名。参与公共政策

18、决策咨询的专家采取匿名的方式将自己的政策方案提出来，参与者只需把个人的想法输入键盘就行了。二是可靠。每个人作出的有关解决公共问题的政策建议都能如实的不会被改动地反映在大屏幕上。三是快速。在使用计算机进行政策咨询时，不仅没有闲聊，而且人们可以在同一时间中互不干扰地交换见解。它要比传统的面对面的决策咨询的效率高出一倍。但这种方法也有其局限性：一是对那些善于口头表达而运用计算机的技能却相对较差的专家来说，电于会议会影响他们的决策思维；二是在运用这种预测方法时，由于是匿名，因而无法对提出好的政策建议的人进行奖励；三是人们只是通过计算来进行决策咨询的，因而是“人一机对话”，其沟通程度不如“人一人对话”那

19、么丰富。l 权威决策者变动 政策环境变化、政策资源限制、政策效果低下、政策合法性丧失l 第五部分公共政策与危机管理l 社会突发危机事件的特点l 具有以下特点：突发性、破坏性、紧急性、扩散性、恐惧性。l 社会突发危机事件的分类l 1、轻型危机，危机事件范围不大、人员生命和财产损失小 ；l 2、中型危机，危机事件中相当多区域卷入、已经出现较多人财伤亡、恐惧感蔓延；l 3、大型危机，危机在全社会扩展、正常生活基本中断，国家发出紧急动员命令； l 4、巨型危机，危机使社会基本制度、治理权威、基本价值受到挑战。 l 社会突发危机事件的危害l 一是人民生命遭到威胁，二是个人和社会财产遭受损坏，三是社会正常

20、生活中断，四是社会秩序破损，五是人们精神悲观恐惧。 l 政府采取应急公共政策的价值l 政府制定和实施应急公共政策是对政府责任的直接考验，政府制定和实施公共政策是对政府能力的直接检验。政府制定和实施公共政策对政府能力的直接检验。 l 应急公共政策管理模式l 1、防范危机的发生，2、制定危机管理计划，3、应对危机和危机隔离，4、危机期间和危机之后的沟通，5、对危机处理监督评价，6、识别和评价政府和社会存在的弱点。l 应急公共政策管理步骤l 1、冷静面对危机状态，2、让公众知道实际情况，3、发布紧急处理意见，4、主要领导到达现场，5、调集一切力量救援，6、优先保障生命安全，7、果断隔离防止危机蔓延，8、迅速恢复正常秩序。l 危机状态公共政策决策的特征l 1、目标取向：迅速控制危机事件蔓延，保护人民生命财产安全，2、时间约束：时间急迫、即时决策，3、信息约束：信息不完全、不及时、不准确，4、人力约束：决策者自身素质和专业