社会政策与公共政策.ppt

1、第三章 社会政策与公共政策,本章要点:1.公共政策的基本含义。2.公共政策的必要性。3.公共政策的基本功能。4.拉斯韦尔和德洛尔对公共政策研究的基本见解。5.公共政策研究的基本特点。6.公共政策与社会政策的关系,公共政策 私益物品 公共物品 市场失灵 公共权威机构,基本概念,公共政策也同社会政策一样，具有两方面的含义： 一是指实际政策，二是指对这种实际政策的学术研究。研究公共政策，其内容之一就是对“公共政策是什么”给出必要的解释,第一节 什么是公共政策,一、公共政策的定义 “公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。”（王耀才） “政府或社会公共权威

2、机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。” （关信平,一、公共政策的定义 “公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。” （胡宁生,一、公共政策的定义 公共政策指的就是社会公共权威机构为了有计划地处理某些事务、解决某些问题、做出某些改变等，有意识、有目

3、的地设计的行动原则和行动方案。（本书,公共政策的基本特点: 公共性:所谓公共性，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。 权威性和合法性:公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性,价值选择:公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。 所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做

4、出的主观判断。 阶级性与社会性的统一,社会公共权威机构: 指能够运用它的物质力量对社会公共事务做出权威性决定、对社会资源做出权威性分配的政治实体。在现代，社会公共权威机构主要指政府机构。一般人们所说的政府有广义和狭义两种含义，广义的政府指的是包括立法、行政和司法等机构和部门在内的政府机构；狭义的政府，即掌握行政权力的机构和部门,西方国家一般实行的是三权分立的政治体制，在这种体制下，公共政策的主体可以是国会、总统、最高法院和各专业化的政府机构。国会一般以立法的形式制定公共政策。总统可以提出立法建议、接受国会的委托直接立法。最高法院主要是通过解释宪法和既有的法律来调整现行法律的使用范围，以对某些案

5、件的判决作为判例，成为各级政府和下级法院必须遵循的规则。各专业化的政府机构也有权在自己的授权范围内制定有关的规章、条例。另外，地方政府机构也根据有关法律规定其有相关的制定公共政策的权力,我国实行的是中国共产党领导下的议政合一的政治体制。 在这种体制下，一方面根据宪法规范的权力关系，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，国家行政机关、司法和监督检察机关都从属于国家最高权力机关。另一方面，中国共产党又是中国政府的领导核心，主导着政府的运行，主导着公共政策的制定。中国共产党的决议、领导人的重要讲话等往往就是公共政策的一种表达形式。另外，党中央还采取与国务院联名发布政策文件的形式或提出政策建议的形式，

6、来直接或间接地影响公共政策的制定,一、如何理解公共政策 （一）公共政策包括作为与不作为 “管理职能”、“活动过程”和“作为准则” （二）公共政策的主体 制定者和执行者，即社会公共权威机构。 （三）理解公共政策概念的要点,理解公共政策时，要把握以下几个方面： 第一，公共政策的制定和实施的主体不是任何组织或社会团体，而是社会中的权威机构，一般指的是立法机构、司法机构和行政机构，在有些情况下也包括执政党。 第二，公共政策是公共权威机构的意图的体现。 第三，大多数公共政策是有其目标取向的。政策的目标有的是清楚地表达出来的，有的是隐含的；有时表达出来的目标并不是政策制定者的真实意图、打算；有时也可能政策

7、的目标是不清楚的、混乱的、互相矛盾的。但是，总地来说，政策主要是指向未来的，是希望对未来的某种状况、行动施加影响的,第四，公共政策的实施过程，实际上是对社会中的价值进行权威性的分配。 第五，公共政策对公民的活动或行动具有控制、指导、指引的作用。 第六，政策的执行过程具有重复性的特征，因此，能够被公众接受的、稳定的公共政策的持续作用可以促进有关的社会成员之间的默契，使有关的社会成员能够在给定的环境中对他人的行为做出合理的预期,解读公共政策的要素： 从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统，主要包括公共政策主体、公共政策目标、公共政策客体、公共政策资源和公共政策形

8、式等几个方面的要素,公共政策的主体 公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织,从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体和社会非法权主体。 国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党,社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团

9、、参政党以及作为个体的公民,社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体,2）公共政策的客体： 公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包括了三个层面的内容： 第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。 第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所规范、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团

10、体。 第三个层面是公共政策所要解决的核心问题人与人之间的利益关系,3）公共政策的目标 公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。 从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐的发展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突,公共政策的资源 公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政

11、策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。 公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别,公共政策的形式（载体） 公共政策需要通过一定的形式来表现出来。公共政策的形式有三类， 第一类形式是实现政策的手段。 第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等。 第三类形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、计划、批复、工作报告等,6）公共政策的运行环境 公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种结构，这些结构又有机结合为公共政策系统。公共政策系统

12、与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境,二、公共政策的必要性 （一）国家或政府的必要性 国家或政府的必要性方面说，除了维持内外秩序的功能外，随着国际竞争的加剧，国家或多或少地还承担了引导和推进社会经济发展的功能。而国家或政府在现代社会中承担维持秩序和推进发展的功能，可以利用的主要工具之一就是公共政策,二、公共政策的必要性 （一）国家或政府的必要性 1、个人理性与社会秩序 2、规则与公共权威机构 3、个人自由与社会秩序,二）在市场经济社会中仍然需 要公共政策的理由 1、为市场有序运行提供必要的制度框

13、架 2、作为政府提供公共物品和准公共物品的依据（排他性） 3、用来协调公共资源的使用 4、解决具有外部效应物品或服务提供中的问题 5、解决经济活动的“自然垄断”问题 6、解决市场的不完全性问题 7、修正市场导致的两极分化,三）公共政策的功能 1.引导功能 2.控制功能 3.协调功能 4.分配功能 5.公共政策的负功能,1、引导功能 利用公共政策中包含的价值、目标和规则引导追求自身利益的个人或群体的行为和动机。这包括两方面，一方面如前所述，众多的个人和群体纷纷追求自己的利益，很可能导致相互妨碍、相互冲突，公共政策可以引导人们避免相互冲突，依照一定的秩序相互作用。另一方面，在复杂的、迅速变动着的社

14、会经济生活中，每个人、每个群体的认识能力都是有限的，大家都面临着很多的风险和很大的不确定性，公共政策还可以通过提供目标和方向上的指导，在一定程度上为人们减少风险和不确定性,2、控制功能 控制功能主要是利用公共政策对应该做的事情给予鼓励、奖励，对不应该做的事情予以警告和惩罚。控制功能主要通过政策中包含的具体的行为规则表达出来，特别是对损害社会利益、损害他人利益的行为和活动的明确禁止和前述行为和活动一旦发生时的依法制裁，这对于维持社会秩序是非常必要的,3、协调功能 公共政策的协调功能也包括许多方面，如协调人与人之间的关系、人与自然之间的关系、眼前利益与长远利益的关系等。我们前面提及的对公共资源的利

15、用，就既包括对人与人之间的关系的协调，也包括对人与自然之间的关系的协调,4、分配功能 政府依据公共政策提供公共物品或服务，如对低收入者给予补贴，对某些奢侈性的消费增加税收等，都属于公共政策的分配功能。除了这种直接的分配功能外，由于政府的任何公共政策的实施都需要利用一定量的社会经济资源，筹集资源的过程往往同时就是对社会成员拥有的资源进行再分配的过程。再有，任何一项政策的实施可能都会给一些人带来新的机会，而使另外一些人失去某些机会,三、公共政策的类别 （一）根据政策之间的主从关系分类 根据政策之间的主从关系进行分类，也可以有不同的分类方法，一种是根据政策主体的隶属关系进行分类，如把政策分为中央政策

16、、地方政策和基层政策等。另一种是以政策的适用的空间范围进行分类，这样可以把政策分为全国性政策、区域性政策和部门政策。 根据政策主体、政策适用的空间范围、政策的权威性等几种因素综合考虑，这样一般可以把公共政策分成四类,1、元政策指的是指导和规范政策制定和实施的政策，有人称之为政策的政策。 2、总政策指的是由国家最高决策机构，就一个国家在较长的历史时期内的总的发展方向、需要完成的战略性任务、追求的根本性目标、人们行动的总体规则等制定和颁布的政策。 3、基本政策是在总政策的制约下，为解决社会的一些基本问题、为促使社会的一些基本方面发生令人期望的变化而制定的行动原则。 4、具体政策是为了实施基本政策和

17、针对某个社会生活领域中的更具体的问题和需要而制定的政策，也有人称这类政策为实质政策,二）根据政策涉及的活动领域分类 这是另外一种常用的公共政策分类方法。以公共政策涉及的人类活动领域为依据，把人类社会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。 经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。 政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。 社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。 科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等,一、公共政策研究产生的背景 从历史发展过程来看，至少从古代城市国家和古代帝国，如古希腊、古罗马、古代中国等作为公共

18、权威机构出现以后，就有了自己的公共政策。 总体上说，那时的思想家们主要关心的并不是对具体的公共政策问题，而是关于国家或政府的作用及其界限的探讨。 现代公共政策研究形成于第二次世界大战以后，现代公共政策研究产生的背景因素主要有,第二节 公共政策研究,一）新的价值观念的形成 （二）新的技术革命 （三）管理革命 生产的机械化和生产规模的扩大，首先使一些人开始关注如何对生产过程进行管理，在这方面最著名的是科学管理的创始人弗雷德里克泰勒。他通过观察、实验和计算，为生产过程中的操作活动设计最科学有效的方法，以替代单凭经验和猜测积累工作的方法,基于以上的背景性因素，一方面是国家干预的增强，公共政策作用的范围

19、越来越广、内容越来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的知识和技术的发展，也影响到对政府行政管理和政府决策过程的研究。到了20世纪中期，终于产生了专门以公共政策为研究对象的学科。 简单地说，公共政策之所以成为专门的研究对象，一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁难；另一方面由于系统论、控制论、信息论、博弈论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行中的失误、为提高政策制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和执行政策成为可能,二、公共政策研究的实际

20、发展 公共政策研究是在美国首先发展起来的。在19世纪末，受管理科学的影响，在美国发展出了公共行政研究,一）直接推动公共政策研究发展的主要因素 1、行为主义的影响 在管理理论发展的过程中，有些人侧重于对组织结构、组织控制、组织决策的研究，而另外一些人则更关注对组织中的人的行为进行研究，逐渐形成了行为科学和组织行为研究。20世纪20年代美国一些研究政治学的人也受到流行的行为主义研究的影响,2、两次关于公共政策的大争论 20世纪30年代的大萧条促使政府不得不采取必要措施以减缓危机。罗斯福新政中的政策对于减少失业、协调经济活动各领域之间的关系曾经发挥了积极作用。但是，受凯恩斯经济学的影响，美国的一些经

21、济学家，如阿尔文汉森（被称为美国的凯恩斯）等，还是认为罗斯福的新政属于消极的政策干预，而要避免大量失业和经济危机的发生，就需要实行积极的政策干预。实行积极的政策干预就需要立足于科学知识的基础上，对政策制定进行科学研究,与公共政策研究有关的另一个争论是关于原子能利用的争论。 美国原子弹研究的一号人物约瑟夫奥本海姆在第二次世界大战后曾经担任核能委员会委员，但是，他后来反对研究氢弹，提倡对原子能的和平利用，被当做赤色分子解除了公职，并遭到批判。这一事件引发了如何选择原子能政策的争论，即是将原子能首先用于军事和国防，还是用于和平事业造福人类。这一争论也引发了人们对公共政策进行研究的必要性的承认,二）政

22、策科学的诞生 政策科学创始人的拉斯韦尔也论述了公共政策研究的六个特点： 1）公共政策研究是关于民主主义的学问。 2）公共政策研究的哲学基础是理论实证主义。 3）这是一门对时间和空间都非常敏感的学问。 当选择某一模型进行政策分析时，这个模型必 须在时间和空间上有明确的记录。 4）研究公共政策的学问具有跨学科的特征。 5）研究公共政策必须与政府官员共同进行。 6）研究公共政策要具有发展观念,三）公共政策研究的发展 公共政策研究的进一步发展的阶段性标志是以色列政策科学家叶海卡德罗尔在1968-1971年之间出版的著名的三部政策科学著作：公共政策制定的再审查（1968）、政策科学构想（1971）、政策

23、科学探索（1971,三、公共政策研究的基本特征 第一个特征就是它的“科学范式”的主导地位。 第二个特征是以公共政策为研究对象的学科所需要的知识可以分为两类：一类是与特定的政策有关的知识，另一类是与政策制定有关的知识与方法,第三个特征是运用模型对政策问题进行界定、认识和分析。所谓模型就是通过把现实世界加以抽象化、简单化、序列化、模式化，再利用符号、图形、公式、语言等工具表达出来的方式。与模型相对的现实世界我们可以称之为原型。公共政策研究的特点就是自觉地使用和建构模型,第四个特征或者说新近的发展，包括：对政策执行问题给予了更多的关注，因为政策的结果不仅仅是政策本身造成的，与政策以及政策执行过程中各

24、方面情况的变化密切相关，如果不研究执行问题，也就无法对政策制定进行评价；对政策制定和实施的制度环境的关注，涉及制度与政策的相互关系；对公共政策的伦理、价值问题更加关注。这些变化与现实世界的变化是分不开的,对社会政策与公共政策的关系可以从三方面来把握： 1、社会政策是公共政策的一个组成部分； 2、社会政策具有一些不同于其他公共政策的特征； 3、社会政策与其他公共政策的共同点,第三节 社会政策与公共政策的关系,一、社会政策是公共政策的一个组成部分 从政府政策、公共供给的角度看，以公共政策涉及的人类活动领域作为公共政策的分类依据，社会政策就是公共政策中的一个组成部分。所以有人又称社会政策为公共社会政

25、策。社会政策的领域限于公共政策中的社会福利或社会保障的范围,我们从公共经济学的角度也可以看出社会政策与公共政策的联系：公共政策包括社会政策，社会政策是公共政策的一个组成部分，这就是社会政策与公共政策的联系。从实施这些政策措施的目的上看，从道理上说都是为了增进社会福利，只不过有的措施是通过直接增进公民的个人福利来增进社会福利，有的是通过增进社会福利来增进公民的个人福利,二、社会政策与公共政策的区别 所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策的区别。对于社会政策与公共政策的区别我们可以从三个方面来认识,一）社会政策与公共政策提供的物品和服务具有不同的性质： 公

26、共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或服务的公共供给，而社会政策主要涉及的是可以排他性地使用或消费的物品和服务，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和服务。私益物品和收费物品之所以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或服务的需求中某些部分已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策,二）社会政策与公共政策增进社会福利的路径不同： 社会政策供给一部分私益物品和服务，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足个人的某些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福

27、利的，如维持了社会安全、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利,三）决定社会政策与公共政策的大前提不同： 对公共政策的研究，从一开始提出就是“科学范式”，通过科学方法来制定公共政策。 社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系或价值观念,三、社会政策与公共政策的共同点 所谓社会政策与公共政策的共同点，主要指的是它们的形成过程的共同点。虽然决定社会政策和公共政策的大前提不同，

28、但是，无论在依据价值判断还是实证研究确定了应该制定的政策以后，社会政策与公共政策的具体形成过程又是共同的,一是一项具体政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果，即根据大前提被认为是应该制定和实施的政策能否提上决策机构的议事日程，能否通过既定的决策程序被制定和实施，无论是社会政策还是公共政策都必然要在实际的社会政治结构的基础上、经过各种社会力量或公共或隐蔽的博弈过程，才能决定其命运-是否能够成为一项政策政策。 二是确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性,四、社会政策与公共政策之间的不确定的界限 虽然从分析上我们可以把一些政策归为社会政策，把另一些

29、政策归为公共政策，但是，在实际的社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的,原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别就不是确定不移的。 从定义上说这二者之间的区别是是否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对某种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品，以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人的消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场交换获得,讨论：社会政策公共政策,国家福利政策 社会保障、个人社会服务、医疗、住房、教育、就业,直接影响福利的其他公共政策 财政

30、福利、经济政策、移民政策,间接影响福利的其他公共政策 职业福利、规制福利,社会问题 社会需求 社会福祉,其他社会福利制度 家庭 企业 社区互助 市场 宗教机构 非政府组织,公共政策 政治 经济 社会生活 文化,社会政策,在政策科学研究中，有时把由政府部门制定的政策独立出来进行研究和分析，因而形成了社会政策与法规的概念。 社会政策法规在我国常与社会工作、社会管理结合在一起，体现着我国各级政府对社会保障、社会福利、社会就业、社会治安、社会教育等社会公共事务的管理,第四节 社会政策与法规(补,社会政策法规是我国政府为完成一定历史时期的社会管理和社会发展的任务、调整特定的社会关系而制定的行动准则与行动

31、方针之总和。（叶海平、李冬妮） 社会政策与法规是国家和社会运用行政和立法的手段，遵循一定的程序，动员、利用、分配与再分配高中社会资源，以解决社会问题，保障人民基本权益，实现社会公平的过程。（花菊香,第五节 社会政策与法规(补,一、社会立法 （一）社会立法的定义 “凡是依据社会政策制定，用以保护某些特别需要扶助人群的生活安全或用以促进社会大众福利的立法，就是社会立法。,二） 社会立法的范围 1、狭义的社会立法，是着眼于解决已经出现的社会问题，以保护处于劣势状况下的所谓弱势群体的生活安全所制定的社会安全立法。 2、就广义而言，乃着眼于预防社会问题，以改善大众生活状况促进社会一般福利而制定的有关法律都是社会立法。 从世界范围内来说，大致是在十九世纪到二十世纪初的百余年间，工业革命后资本主义统治下劳的生活特别艰苦，世界各国基于保护劳工观念而进行的社会立法，大多属于狭义的社会立法的范围。二十世纪三十年代以来，资本主义国家的经济结构逐渐转变，分配趋向社会化，社会立法也逐渐扩及于后一范围,三） 社会政策与法规的关系 1、政策与法规的区别 （1）制定的主体不同：法规通常是由立法机关制定或认可的，具有国家意志的属性。而政策的制定主体要宽泛得多，政府及其各级组织、执政党、参政党以及个人都有可能成为社会政策制定的主体。我们在前面讲公共政策的