基于区域协调发展的政府财政转移支付制度研究

1、基于区域协调发展的政府财政转移支付制度研究比借JJEJIAN 寸制度研究政口陈桂生大，经济发展过程中难以区域间的经济差距，不仅会影响经济部持续发鼠也;1.最会影响政治、社会稳定。而如何缩小区域间日益扩式终导致各种社会问题的产生。的经济差距已成为当今中国经济社会面临的一个重大财政的资源配置、收再分配和稳定经济职能在问题。一般说来，区域经济发展的两大法宝是政府和单一政府的经济模式中只能由唯一的一个政府来行使。市场。但在我国市场机制不健全的现实下，调节区域但是，在一个拥有多级政府的经济体制中，就出现了财经济差距更多地依靠政府机制来解决，因而，政府间转政职能的分工问题。现代财政联邦制理论认为，在一般移

2、支付制度就是政府缩小区域差距的重要手段之一。情况下，财政的收入分配和宏观调控职能由中央政府行 使，因此，财政转移支付不仅是处理政府间财政关系的财支付与-一种再分配形式，也是宏观调控的一项财政手段。区域经济差距一般是指各地区在经济增长和社会财政的收入分配职能，其目标是实现个体、群体和事业以及地方政府财力上的差距，它是影响区域协调区域之间的收入分配的公平。在市场资源配置所固有的失灵面前，作为制度安排之一的政府就应成为必要发展以及整个国家经济的基本因素之一。为解决财政失衡、保证各区域政府能够有效地按照既定标准为社的选择。因为各个地方政府由于财政能力和财政需求会提供服务，各级政府之间通过一定的形式和途

3、径开的不同，提供相同的公共服务水平，所需征收税收的税展了以政策为导向的转移财政资金的活动。本质上，率是不同的。一般来说，提供相同公共产品，经济落后这种非市场性分配关系有利于在公共服务、民生等领地区的税负相对较重。这样，由于所处地区不同，居民域推进区域协调的进程。税负不同，违反横向公平原则，因而，各地的收人差距2却o世纪74O年代初，一些发展经济学家从政策操作应得到缓解。但各地区处于平等地位，落后地区不能的角度提出了尽快使落后地区得到开发的均衡增长理强迫发达地区给予援助，而发达地区也不会自觉自愿论，其主要代表有罗森斯坦一一罗丹的;大推进理论纳尔逊的;低水平均衡陷阱论;、赖宾斯坦的;临界最小制约的

4、资源配置和收入分配，会最终影响到地方政府努力命题;理论、纳克斯的;贫困恶性循环理论;等，他提供最基严公共产品的能力，如教育、基础设施和卫生们主要强调通过政府干预实现产业和部门间的均衡，保健等;而自然环境、经济条件和社会条件不同会引起进而促进区域内和区域间的均衡，认为随着生产要素供给成本的差异，从而使居民的财政净收益有差别困的区际流动，各区域的经济发展水平将趋于均衡。而需要调节辖区之间的财政净收益;此外，矫正地方政在区域非均衡发展的角度，一些西方学者从增长府活动在辖区之间的外部效应也需要超出区域政府范极、循环累积、不平衡增长以及梯度推移等领域，推论畴的;外部效应内在化;的政府财政转移支付。因此，

5、发达地区与不发达地区之间的不断相互作用产生了不作为整体意义上民众代理的中央政府，有义务集中发断增加的内部经济与外部经济，使核心地区表现为一达区域的部分收入，通过转移支付的手段，以平衡欠发 种上升的正反馈运动，而边缘地区则表现为下降的负达区域政府的财政能力。反馈运动，由此产生了;地理上的二元经济;问题。每的转移支付察院个国家或地区都处在一定的经济发展梯度上，出现的经济发达国家的区域经济发展主要经历着一个螺新行业、新产品、新技术、新工艺等都会随时间推移由旋形上升的非均衡发展的过程。转移支付已成为市场高梯度区逐步向低梯度区传递。由此可见，区域经济回, 。.四卫3?4?4?4?4?柠?4?4?4?4?

6、4汁?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?汁?4?4?4?4?4?4?4?l?4?4?4?4?4?;?4?4?4?4? ?4? ?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4

7、?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关就由双方筹商修改一次，其总趋势是州政府分享的比系的普遍做法和基本方式。从现代财政的发展趋势来例不断增大。从1978年到1982年，联邦比例为67.5%，看，转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套州为32.5%;从19

8、96年到1997年联邦的比例为50.5%，政策。这可在世界上分税制较成熟的国家里找到大量州的比例为49.5%。分享给州的总部分资金再按照一例证，他们大多把政府间财政转移支付制度作为平衡定的方法分配给各州，其中75%的部分按照各州的人区域经济的重要手段。口数平均分配给各州，其余25%的部分用于财力平衡，1.美国缩小区域差距的转移支钳政策分配给那些人均财政能力低于全国平均水平的地区.从早期的西部开发，到国内战争结束后对南部落后地保证各地区人均财政能力不低于全国水平的92%。可区的支持，再到20世纪80年代联邦政府开始，从迅猛发见，在平衡联邦和州之间纵向财力差异的同时，分享增展的南部转向日趋衰蓓的北

9、部老卫业区为止，美国在财政值税也具有良好的横向均等化效果。转移支付制度上所采取的政策主要包括如下两个方面:(2)州与州之间的横向转移支付。横向财政转移一是以专项转移支付为主。美国的转移支付是以支付的宗旨是在增值税进行合理分配的基础上，再由专向补助为主、分类补助和一般项目补助为辅的支出富裕的州向贫困的州进行横向转移支付以保证各州的体系。其专项补助一般由联邦政府指定用途，规定金财力进一步均衡。横向转移支付由各州财力系数和平额、使用期限和各种具体要求，有的项目还要求受补助衡系数决定，它通过一个校正系数对平衡系数加以校地区拿出一定比例的配套资金，资金配套比率因项目正，如果一个州校正后的平衡系数大于财力

10、系数，则可而定。在专向补助的具体分配上，大部分采用因素法，以接受别的州的横向转移支付，反之则需要向别的州按照各地区人口、人均收入或者财政能力等因素进行转移支付。通过这种州与州之间的横向转移支付，可以更好地均衡各州的经济发展，防止落后地区的停滞分配，还有少部分以计划项目为基础进行分配。不前。从转移支付的受益地区看，战后初期主要集中在(3)政府补助拨款和共同任务拨款。政府补助拨南部落后地区，20世纪80年代，联邦补助开始从迅猛款是对采取增值税分享和州与州之间的横向转移支付发展的南部转向日益衰落的北部老工业区。公共医之后，一些财政能力仍比较低的州进行的一种无条件疗、收入保障、教育培训、就业和社会服务

11、以及交通成的拨款补助。政府补助拨款是对前两种方式的补充，为美国联邦财政补助的主要投向项目。以便不断缩小区域间经济的差距。二是运用行政手段进行适度引导和干预。美国在此外，针对一些联邦和州的共同任务，德国基本法规该期间通过两方面来加强对地区经济的干预:一方面，定了高等学校包括医学院附属医院的扩建和改建、地区通过扩大政府间转移支付来增强州和地方政府提供社经济结构的改善、农业结构和海岸保护的改善等三大任会公共服务的能力，并缩小地区之间行政能力与公共务作为联邦与州的共同任务拨款项目。这是一种有条件服务能力的差异。另一方面，通过区域规划、财政援助的联邦对州的财政转移支付，拨款规定了专门的用途。和水利建设等

12、多方面措施，促进了落后地区的经济发展。在其经济效率上，中央政府在提供有条件的转移支付时，2.德国的归回黯稽查钳政策德国基本法规定各级政府在财政管理上具有独可以保证转移支付的资金用于特定的活动或用途，从而约束地方的自利行为，实现中央政府的预期目标。立性，并且明确划分了各级政府的财权和事权。德国3.日本财政转移支钳制度实行纵横结合的转移支付制度，先通过共享税的收入日本财政转移支付制度在实现中央与地方之间的分享平衡各级政府间的财力，再通过各州之间以及州内各市政之间的横向转移支付，最后在缩小富裕地区财政纵向平衡和财政横向平衡过程中发挥了重要的作用。从实现财政均衡的目标效果看，转移支付制度大与贫困地区之

13、间的财政收入差距。大改善了不同地区之间的财政横向均衡状况。从财政(1)联邦和州政府之间的增值税分享。增值税是联邦和州政府的分享税，分享比例不固定，每2至4年转移支付对地方经济的作用来看，中央对地方的财政?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?

14、4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?

15、4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?2012结?AtTZZE1 . 比借JIEJIAN 掷燃还必专注转移，尤其是国库支出金制度促进了地方基础设施和指导下，财政支持的主要目标是十分清晰、具体的，受社会事业的发展。从总体上看，日本的转移支付不仅援区域明确，选择标准定量化。这有利于提高财政支规模大、形式多样，而且制度也较为完善和健全。日本付政策的针对性和实效性，既能突出政策差异、便于实的转移支付制度.由地方交付税和国库支出金构成，前际操作，又有利于控制财政支出的数量和规模。中国者以平衡地区间财力为目的，后者以

16、实施国策为目的，的各项改革一般遵循渐进式原则，即从初始阶段与原资金分配的客观化、规范化和法制化是二者的共同特点。有体制的衔接经过过搜阶段直至打破原有格局真正形日本的地方交付税制度是中央向地方实施财政转成全新的体制。因此在规划步骤上，转移支付制度的移支付、实现财政平衡的主要形式。它是一种配给税完善过程也应遵循这种渐进性，在转移支付制度的，总和平衡给付税的混合形式，因为中央财政转移给地方体目标设定、规模的确立、计算方法的采用等方面，都政府的资金总额由配给总比例决定，而具体交付给各要尽量体现这种渐进性。个地方的金额则由财政目标决定。地方交付税总额又2.明确财政转移交钳制度的目标由作为中央地方共享税的

17、法定分享比例决定。在交付财政转移支付的目标体现在两方面:终极目标和地方的税收总额中，94%是普通交付税，普通交付税则基本目标。财政转移支付制度的终极目标是要实现社构成地方交付税制度的中心内容，它是依据各个地方会公平。社会公平是指个人公平和地区公平，个人公政府的基准财政需要额和基准财政收入额之间的差额平指政府运用经济、法律和行政手段对个人收入进行进行分配。剩下的6%是特别交付税，特别交付税是为调节，使个人收入差距被控制在社会可接受的范围之普通交付税没有涉及的特别财政需要而设置的，对普内;地区公平指中央政府运用经济、行政、法律手段调通交付税起着补充作用。节不同地区的收入水平，保证各地区全体成员能享

18、受国库支出金制度是中央政府根据特定目的条件下大体均等的公共服务。财政转移支付制度的基本目标拨给地方政府的专项补助金。日本设立这项制度主要是实现经济相对均衡发展。经济相对均衡发展是公平有三个目的t贯穿事权和财权统一的原则，对地方政府和效率的要求。从效率这一角度来看，经济达到相对行为进行诱导和体现财政均衡的目标。均衡发展，一方面会减少资源的无效流动，减少交易费用，另一方面会促进落后地区与发达地区之间竞争，提-的启示 、高市场配置资源的总体效率，从而促进经济加速增长区域经济发展不均衡是当今世界各国普遍存在的和经济总量的增加。从公平方面来看，经济实现相对问题，也是各国政府宏观调控时重点关注的问题。各均

19、衡发展是实现社会公平的必要条件。经验表明，在个国家的政府间财政转移支付制度在缩小地区发展差一个地区经济发展差距悬殊的国家里是不可能实现社距，实现区域经济协调发展方面积累了许多经验，这对会公平的，只有实现了经济相对均衡发展，落后地区有我国构建完善的财政转移支付制度以协调区域经济发力量为本地居民提供最基本的公共服务，中央政府才展有借鉴意义。有可能在落后地区和发达地区进行调剂，实现社会公平。就目前而言，转移支付的目标应为逐步调整各地从各国实践看，政府向经济落后地区提供支持倾区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距，促 向的财政政策，是以贯彻落实国家区域经济发展规划进区域间的均衡发展。重点用于经济

20、欠发达省份，能为指针的理性选择和自觉行动。西欧各国和美国历来源、交通、环保等基础设施以及教育、科技、医疗、就业都十分重视区域规划，比如德国甚至把区域规划的主培训等社会保障事业。要内容纳入法律框架。各国区域开发的财政政策，都3.设立专门的区域开发布响是在区域经济发展规划的宏观指导下运用和实施的，从国外发达国家来看，中央政府一般都设立专门有的国家直接把具体的财政转移支付政策列入区域规的机构负责领导、组织、协调经济落后地区的区域开发划。同时，欧盟各国在日益精细的区域经济发展规划活动。比如，美国成立了经济开发署、阿尔巴契亚区域?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4

21、?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4

22、?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4?4委员会以及其他的州际区域开发委员会等，力图尽快、缩小区域间的差距。在经济社会发展中，各区域政府为谋求自身利益政府间转移支付制度是协调区域发展的重要内容的最大

23、化或出于保护当地企业而排斥外商等现象经常之一，但是由于中国区域经济发展不平衡，各地区之间出现，为此，借鉴该实践设立一个系统的区域开发机公共服务的差异很大，短期内不可能达到均等化，因构，整合各区域的资惊，以富裕的区域带动落后的区域而，在设计转移支付制度时，需要根据不同时期的政经济，实现区域政府间的合作治理。治、经济、发展目标和经济实力来决定实现均等化目4.果用规范化、法制化的财政转移交钳制度标，并制定不同阶段的财政均等化的基本标准。在新规范的转移支付制度是所有国家缩小地区发展差体制实施的前期，可以优先保证落后地区在基本公共距、实现地区间公共服务水平均等化的基本手段。目服务方面能够达到最低标准，在

24、后期则可以逐步扩大前我国的财政转移支付比较混乱的原因大都是缺少以均衡的保障水平。下两个原则:一是法制化原则，今后在构建新型财政转借鉴国际经验，为规范我国政府间转移支付制度，移支付制度时，我们要特别强调法制化原则，运用立法在公平与效率的财政目标下，逐步实行以纵向转移支手段来保证这一制度的运作，将其数额确定，支付形付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后地区的式、方式，监督管理及预算、决算都以法律的形式确定资金转移力度，推进各地区协调发展。在制度层面上，下来，做到有法可依、有法必依。二是规范化原则，因根据转移支付的公平与效率兼顾的原则，设计一种计此，新型财政转移支付制度从形式到内容都要符合规算各

25、地财政收入和合理支出水平的办法并使其公式范化要求。西方发达国家的转移支付制度有专门的、化，规定资金(包括技术)由发达地区向贫困地区转移规范且稳定的法律体系予以保障，其中美、德是其典的额度。同时，通过横向转移来实现地区公共服务水型代表国家。美国几乎所有的转移支付都是通过立法平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要的形式加以确定，例如转移支付的目标、具体拨款额改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转度、转移支付的形式等。德国先后制定了一整套财政移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能法律规范，从转移支付的政府支出责任、收入划分、转力，推进区域协调发展。(作者单位:天津商业大学管

26、理创新与评价中心)移支付原则、对均等化拨款计算方法等方面，明确地厘清了各级政府的事权、财权以及财政平衡制度，这使得转移支付制度更加公平、规范、透明。1.冯邦彦，李红锦.区域经济增长理论演变及其最5. l>1置剧沮回由于rJv甜富咱罚单W;I:;h+酬量11、新进展.经济论坛，2006:(6).从美国、日本和德国三国政府间财政转移支付的情2.0. Myrdal. Economic Theory and Underdeveloped Regions.London: Duckworth,1957. 况来看，财政转移支付资金的投向主要是基础设施和文5 3.陈桂生，回利.论财政转移支付监督体系的重构.化教育方面。在市场经济中，提供基础设施和加大文化理论导刊，2011(的.教育力度是政府