户籍制度改革对优抚工作的影响及对策

1、户籍制度改革对优抚工作的影响及对策省民政厅 容锡宏2006.3.3广东民政信息网一、广东推进户籍制度改革的基本情况 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，特别是我省加快城镇化步伐，率先基本实现现代化的客观要求，使现行的户籍管理登记制度已不能适应我省经济社会发展的需要。根据中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见和中共广东省委、广东省人民政府关于加快城乡建设，推进城市化进程的若干意见精神，广东省人民政府办公厅于 2001 年 11 月 22 日转发了广东省公安厅关于我省进一步改革户籍管理制度的意见，推进广东的户籍制度改革。其主要内容及措施是： （一）广东户籍制度改革的主要内容 ：

2、 一是在我省范围内取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口。二是以准入条件取代进城人口控制指标。三是进一步放宽科技人才来我省工作的入户条件；给予在我省投资办实业的外商、华侨和港澳台同胞的境内亲属入户；允许内地居民前来购买商品房、自建合法住宅、投资兴办实业和捐办公益事业的人员及其直系亲属落户；进一步放宽直系亲属（夫妻、未成年人）投靠的入户条件。 （二）户籍制度改革的主要措施： 1 、广州、深圳继续实行“控制总量，优化结构”的人口政策，根据人口规划，采取人口准入条件与年度人口计划安排结合办法，实施有利于人口质量和引进高层次人才和政策。

3、 2 、其他大、中城市实行适度扩张人口政策，量力而行吸收具有大学本科以上学历的人才。 3 、小城镇则鼓励和吸引更多的本地农民入城就业和居住，对在城镇有固定住所或相对稳定的生活来源的居民应准予落户；凡属于经济发展需 要的外地人才，也应准予本人及直系亲属入户；对原已在城镇办理自理口粮户口的人员，仍在城镇居住的，统一转为城镇居民；城镇建成区内人均耕地低于所在县（市）人均水平三分之一的“城中村”，其村委会应在保持集体经济组织股份制的前提下，成建制转为城镇居委会，原农村居民转为城镇居民。 我省户籍制度改革政策一出台，就引起了一系列与户籍制度相关的工作产生连锁反应，特别是取消农业和非农业户口性质划分，实行

4、城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口的规定，使得计划生育、社会保障、行政区划、村民委员会和社区居民委员会的选举，尤其是退伍安置、抚恤优待等工作失去了工作对象界定标准和参照依据。民政、计生、劳动等部门及时向省委、省政府反映情况，要求尽快制定与户籍制度改革相配套的政策，确保户籍制度改革的顺利进行。省委、省政府已决定将“城乡户口登记管理一体化”的改革方案暂缓执行，要求省公安厅会同民政、计生、劳动等部门迅速组织研究有关牵连事项的配套政策后再实施。由于各部门提出与户籍管理相关问题难以妥善解决，目前我省的户籍改革方案仍没重新启动。 近两年，随着全面建设小康社会的步伐及城镇化进程的加快，我省各地都在积极

5、酝酿和抓紧户口制度改革，以适应加快发展，率先发展，协调发展的新形势，如深圳市采取撤市（县）建区、撤城建街、撤村建居，全面推进城镇化的改革办法，将辖区全部纳入城市建设，将农民全部转为居民，并享受城市居民同等待遇。深圳的城市化进行已于去年 10 月 30 日启动，在宝安、龙岗两区进行试点，今年 4 月份全面实施；佛山市现正在着手研究关于户籍管理制度改革的决定，改革主要目标是打破城乡分割的户籍管理二元结构模式，实行全市户籍管理一元化，统一登记为居民户口， 实行本市居民户口五区互通，自主迁移；广州计划、公安、计生、人事、劳动和社保 5 个部门联合下发了关于贯彻执行我市常住人口调控管理制度的有关问题的通

6、知，对广州市人口准入基本条件及办理进行了明确规定；珠江三角洲及粤东、粤西、粤北一些地方，也制定相应政策，降低入户门槛，放宽入户范围，以准入条件取代入户指标限制，积极推动户籍制度改革。 二、户籍制度改革对优抚工作的影响 按照当前的优抚政策，户籍制度改革必将对优抚工作产生一些影响，特别是对重点优抚对象的流动和管理、依附城乡两元体制而制定的“三属”的定期抚恤金标准、义务兵家属优待金标准、重点优抚对象医疗等都将会产生一些较大的影响。 （一）优抚对象跨省市流动量加大。 准入条件放宽后，人口流动量将会大大增加，优抚对象的迁移量也将会大大增加。近几年，广东省经济发达地区接收全国各地和省内贫困地区迁来的优抚对

7、象数量已逐年增加。据初步统计从 1999 年以来，我省珠江三角洲等地区新迁入的重点优抚对象人数达 1100 多人，占总人数 8.5% 。户籍制度改革重新启动后，优抚对象迁移人数将大幅度增加。迁移的方向多数是由农村到城市迁移，由经济欠发达地区向经济发达地区流动。这是由于生活水平和抚恤标准的较大差异而造成的必然现象。如 2002 年我省深圳市“三属”定期优待抚恤金标准为 10800 元 / 年，是全省平均水平的 4 倍，是经济欠发达地区的 5 6 倍；广州、东莞、中山、佛山等几个珠江三角洲城市优抚对象的优待抚恤金标准是全省平均水平的 3 4 倍。近几年来这些地区在户籍迁移制度还没有放宽的情况下，迁

8、入优抚对象的人数已经很多，特别是外省的优抚对象通过购房入户或投亲靠友入户而迁入优抚关系人数逐年增多。 （二）优抚对象迁入地的财政负担加重。 由于经济欠发达地区迁入经济发达地区的优抚对象大量增加必将会增加当地的财政负担。按照我省发达地区的生活水准，接收一名特等的伤残军人，护理费、生活补贴、医疗费等平均每人每年约为 8 9 万元，一等伤残军人约为 6 万元，这还不包括抚恤金和平时慰问的费用。“三属”和老复员军人等优抚对象的人均优待抚恤补助等费用也在 5000 6000 元的幅度。近几年来我省曾多次出现迁入地民政部门因怕增加负担而拒绝接收迁入优抚对象的现象，目前各地还有几十例迁移对象没有办理好接收手

9、续。主要有三方面的原因：一是财政体制原因。当前我国实行的是财政分灶吃饭制度，各级财政包干负责，优抚对象迁移时，财政供给关系同时迁移的渠道极不顺畅。二是抚恤补助关系手续不全或出现涂改现象。近几年来被拒绝接收的对象很多是因年岁久远没法提供相应的证明身份的材料，有些出现涂改资料等现象，接收地民政部门仍在调查取证中。三是医疗和保险关系和其他的工资关系等没有随抚恤关系一起迁移，接收地民政部门无法通过正常渠道协调等。 （三）优抚对象管理工作难度将会加大。 家居农村的优抚对象迁往城镇后，往往保留农村的房产和责任田，有些人离乡不离土，或离土不离乡。优抚对象居住地点的增多，将给抚恤补助金发放、优抚对象的管理服务

10、等工作带来许多困难。 （四）对现行的按城乡二元结构划分的优抚对象医疗优待体制将会产生影响。 我们现行的优抚对象的医疗保障体系是城乡分割的二元体系，在乡二等以上伤残军人是按照当地离休干部医疗标准“公费医疗，实报实销”，在乡三等伤残军人没有纳入医疗保障体系，只有伤口复发时，才有民政部门报销医疗费用；在职三等以上伤残军人享受单位公费医疗，全部进入了医疗保障体系。户籍制度改革取消农业户口与非农户口的户口性质划分后，对现行的按城乡二元结构划分的优抚对象的医疗体制提出了挑战，特别是对于在乡三等伤残军人，如继续沿用过去的做法，将在乡三等伤残军人不列入医疗优待保障体系是不合理的。 （五）对按城镇农村划分的义务

11、兵家属优待工作将会产生较大的影响。 去年农村税费改革后，农村义务兵家属取消了优待统筹，农村义务兵家属优待金都由财政解决，而城镇这一块有的地方同农村一样将优待金纳入财政预算，发放标准同农村一样的，有的地方仍采取从城镇居民手中统筹，发放标准仍同农村税费改革前一样，农村义务兵家属一个标准，城镇义务兵家属一个标准。户籍制度改革后，对于农村义务兵家属和城镇义务兵家属优待金都纳入财政预算的地方影响不大。但对于还没有将义务兵家属优待金来源统一由县级财政支付，城乡实行不同标准的地方将产生较大的影响，将迫使这些地方打破优待金制度的城乡分割体制，实行城镇和农村优待金统一由县级财政解决，发放标准城镇与农村一样。 （

12、六）烈属、伤残军人、老复员军人等重点优抚对象的抚恤补助标准确定将会产生影响。 长期以来，我省重点优抚对象的抚恤标准是按老少边穷地区和生活水平较低的农村、小城市、城镇和群众生活水平较高的农村、大中城市等三类地区划分不同的抚恤补助标准。农村的标准低，城镇的标准高。随着户籍制度改革的实施，城乡一体化的逐步建立，按居住地登记户口后，他们享受的抚恤补助标准如何确定，需要研究解决。 三、广东优抚工作在户籍制度改革中的探索与实践 随着广东全面建设小康社会，率先基本实现现代化的战略实施，农村费改税的全面推进，我省城镇化进程加快了，户籍制度改革也引弓待发。两年来，我省在户籍制度改革特别是城镇化进程中，在优抚安置

13、工作方面进行了许多有益探索和实践。 1 、建立义务兵家属优待金财政保障机制，实行县（区）统一的群众优待标准。 农村税费改革前，我省义务兵家属优待金一直采取社会统筹的方式筹集，收缴难度较大，资金到位迟，按时兑现难。去年农村税费改革后，我省的农村税费改革方案又规定了优待金由乡镇解决。以我省大部分乡镇目前的财政状况看，乡镇的财力根本无法负担目前义务兵家属及重点优抚对象的优待金。对此，我们非常重视，省民政厅同省军区政治部一起向省委、省政府提出了修改税费改革方案，争取将义务兵家属优待金列入县级以上财政预算的建议，并要求各地将义务兵家属优待统一纳入市、县两级财政预算给予保障，省级财政通过转移支付对经济欠发

14、达地区进行补贴。据我们掌握的情况看，农村税费改革后，我省部分地方，如佛山的顺德，茂名的电白、化州、高州，湛江的高州、廉江、徐闻都是把城镇义务兵家属优待金和农村的一起纳入县级财政解决，发放标准全县（区）一样、城镇和农村一样。还有部分地方，如茂名的信宜、湛江的遂溪、麻章、赤坎等地义务兵家属的优待金城乡还没有并轨，农村这一块取消了优待金统筹，由县级财政解决，而城镇这一块同农村税费改革前一样，优待金仍从居民手中统筹解决。据统计，去年全省享受优待的义务兵家属和重点优抚对象共有 9.9 万户，年支出优待金 2.78 亿元，户平 2800 元，优待金标准与前年持平，优待面达 100% 。 2 、积极探索抚恤

15、补助标准城乡一体化 由于我省经济发展不平衡，城乡之间特别是经济欠发达地区的城乡之间差异较大，城乡之间的优抚保障水平一直存在较大差距。为积极适应户籍制度改革的新形势，认真落实科学发展观，推动抚恤优待工作协调发展，保证城乡重点优抚对象共享改革开放的成果，近年来，我们通过不断加大财政投入，重点扶持经济欠发达地区，逐步实行了以地级市为单位城乡统一的抚恤补助标准。 为 缩小抚恤补助标准和有关待遇的城乡差别，省委常委会曾两次召开会议，讨论帮助重点优抚对象等困难群众解决医疗生活困难问题。省政府也召开了省长常务会议，明确规定省级财政要帮助财力较弱地区重点优抚对象解决医疗生活困难。同时决定从 2002 年起增加

16、重点优抚对象抚恤补助经费 1 亿元，并列入年度财政预算，为建立城乡一体化的优抚保障体系，实行城乡一体化的抚恤补助标准创造了有利的条件。在推进优抚工作城乡一体化工作中，根据我省实际，按照不同的地区实行不同的扶持政策。珠江三角洲等经济发达地区由省出政策，当地财政筹集经费；经济欠发达地区统一和提高城乡抚恤标准所需经费由采取由省财政补贴大头，市县和乡镇各负担一点的办法。目前，我省用于补贴经济欠发达地区落实城乡一体化抚恤补助标准和补贴下岗伤残军人的资金每年已达 1.25 亿元。 2000 年以来，省级财政加大了投入，先后 3 次增加优抚事业费，重点保障经济欠发达地区，进一步缩小了城乡之间的差距。 3 、

17、积极探索统一伤残人员抚恤标准的新办法 近几年来，随着户籍制度改革和国有企业改制，我省各地国营、集体企业关、停、并、转很多，除了原来指令性安排到国家机关、事业单位工作的伤残军人相对稳定外，其他伤残军人由于工作变动较大，在职在乡变换频繁，界线模糊，在职伤残军人经常面临失业、下岗，收入得不到保障，生活及经济收入不稳定，与在乡伤残军人形成了较大反差。伤残军人因在职在乡待遇不平衡问题而上访的现象时有发生，造成不良影响。为减少伤残军人因区分在职在乡造成的矛盾，我省最近加快了在职伤残军人办理改领在乡抚恤金的工作，目 前已完成了近 4000 人的改领工作。改领后，除抚恤金与在乡的一致外，医疗方面也逐步享受在乡

18、的待遇。珠江三角洲许多市区还出台文件，除国家公务员及参照公务员管理的事业单位工作人员外，其他在职伤残军人一律按在乡伤残军人领取抚恤金，并给予定期生活、医疗补助，抚恤金由财政保障。 4 、适应医疗制度改革新情况，积极探索医疗保障城乡一体化 医疗问题一直都是优抚工作的重点和难点问题。近几年来我们根据优抚政策的规定和我省当前医疗体制改革的实际，加大财政保障力度，积极探索建立城乡一体化的重点优抚对象医疗保障办法，使他们的医疗保障水平逐步得到提高。 一是完善城乡一体化的公费医疗制度 。在近几年的医疗改革实践中，我们始终坚持将享受公费医疗的重点优抚对象的医疗保障纳入当地医疗保障的总体规划，城乡统筹兼顾，同

19、步规划、同步发展。如我省广州市在制定公费医疗政策的时候，把在市直属企业工作的二等以上伤残军人与在乡伤残军人一样纳入公费医疗保障体系，享受相同的医疗待遇，所需费用由企业和财政共同负担，企业生产经营不正常的由财政全额负担。 二是建立城乡一体化的医疗保障资金制度。 为充分保障重点优抚对象特别是享受公费医疗对象的权益，我们积极探索，建立和完善城乡一体化的医疗保障资金制度。从 2003 年起在全省范围内建立在乡二等乙级以上革命伤残军人、孤老复员军人、孤老烈属等对象医疗保障资金，在县级财政部门设立了医疗保障补助资金专门帐户，由民政和财政部门共同管理。为此省级财政每年增加投入 2600 多万元，并列入了财政

20、预算，各市、县财政也作了相应的投入。这些连同各地拥军优属资金的投入，我省各地医疗保障资金的总量目前已超过 1 亿元。除享受原有的医疗待遇外，我省还规定了各地必须在医疗保障资金中按在乡特等伤残军人每人每月 300 元、一等每人每月 250 元、二等甲级每人每月 200 元、二等乙级每人每月 150 元，孤老烈属和孤老复员军人每人每月 130 元标准直接发给个人。其余部分用于患危重疾病的在乡二等乙级以上伤残军人、孤老烈属、孤老复员军人以及因伤口复发的其他等级伤残军人等对象的医疗救助。从今年起，办理了改领抚恤金手续的在职伤残军人也将享受上述医疗待遇。有了这一保障资金，我省有了重大疾病的城乡重点优抚对

21、象均能得到及时的救治。 三是逐步推行城乡一体化医疗保险制度 。对于不享受公费医疗待遇的烈属、在乡老复员军人、三等以下伤残军人等对象的医疗问题，近年来我们进行了认真的研究和不懈的探索，逐步建立起与社会医疗保障制度接轨的医疗保险制度，保险金的缴纳实行财政补贴和单位各负责一部分的办法解决，无单位的不论城乡，统一由财政拨款缴纳，城乡对象均享受相同的医疗待遇。如佛山市顺德、南海、三水等区在公费医疗制度改革后，通过政府发文，明确了二等以上伤残军人不论城乡医疗费实行实报实销，由财政负担。三等伤残军人及其他重点优抚对象实行门诊包干，按不同年龄每人每月包干 200 至 500 元，住院实行城乡居民合作医疗保险。

22、如河源、梅州等贫困山区，我们组织了不享受重点优抚对象参加城乡合作医疗保险，由民政部门为重点优抚对象交纳保险费每人每年 20 元，可享受住院报销 3000 元的待遇，基本解决了贫困地区重点优抚对象医疗难的问题。 四、意见和建议 户籍制度改革给优抚工作带来了许多新情况新问题，也为优抚安置工作改革提供了机遇和动力，我们认为应尽快全面调整优抚安置政策法规，以适应户籍制度改革后的新情况。 1 、修改完善抚恤关系迁移办法 。明确抚恤关系的迁移，有供给关系的必须与户口、供给关系同时迁移，供给关系没迁移的不给办理抚恤关系迁移手续；明确优抚关系的迁移须经上一级民政门审批或备案的制度，即跨县迁移需经民政部让审批或备安案，跨市迁移需报省级民政部门审批或备案，跨省迁移需报民政部审批备案，以便上一级民政部门能及时掌握优抚对象的流动去向及人数变化情况，做好经费的预算分配工作。 2 、从根本上进行改革现行的医疗优待制度 。取消按城乡二元结构划分的医疗优待体制