农村义务教育阶段教师补充“新机制”：问题与对策——基于湖北省的调查分析

1、农村义务教育阶段教师补充“新机制”：问题与对策基于湖北省的调查分析-教师教育论文农村义务教育阶段教师补充“新机制”：问题与对策基于湖北省的调查分析 吴晗 付卫东 摘要经过多次调研以及与新机制教师的深度访谈发现，农村义务教育阶段教师补充“新机制”并不像政策预期一样顺利，反而出现了诸多现实制度困境，如教师编制制度和工资福利制度。长期以来的“双轨制”制约着教师编制制度，省政府专项财政转移中间环节颇多且县政府财政能力有限，共同导致了县域内教师工资福利严重不均衡。需从根本上打破城乡二元经济体制，构建城乡一体的教师编制制度，将教师从“单位人”转变成“系统人”；建立起规范的省级义务教育专项财政转移制度，推动

2、地方财政的民主化、法治化进程。 关键词教师补充；新机制；城乡一体；专项转移；民主法治 作者简介昊晗，华中师范大学信息化与基础教育创新中心硕士研究生(武汉430079)；付卫东，华中师范大学信息化与基础教育均衡发展协同创新研究中心副研究员(武汉430079) 本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“信息化促进义务教育优质均衡发展作用机理与实施路径研究”(15YJA880017)；国家自然科学基金管理学部重点项目“基础教育公平实现机制与服务均等化研究”(71433004)；华中师范大学中央高校基本科研费重大领域研究项目“农村义务教育改革与发展问题研究”( CCNU14202007)的阶段性成果。

3、 湖北省政府为推进义务教育优质均衡发展，合理配置和共享教育资源，着力建设农村师资队伍，于2012年实行农村义务教育阶段教师补充新机制（以下简称为“新机制”）。从实施效果看，不仅通过合同编制绕开了农村教师补充难的死结，创新了农村教师补充方式，为农村学校补充了大量优秀师资，改善了农村教师结构，进而促进了农村教育发展；同时，该机制通过严格教师招聘人口端，提高了农村教师的整体素质，也有利于加强对农村教师的管理。但是任何政策在实施过程中都不是一帆风顺的，“新机制”也同样如此，笔者通过问卷调查和多次访谈获得了大量一手资料，也发现“新机制”正遭遇着诸多现实困境，其中最为根本的就是制度性问题。通过深度访谈发现

4、，有接近四分之三的“新机制”教师报考初衷是青睐于稳定的工作编制，而聘期内教师们最不满意的是工资发放不及时。由此可见，新机制教师对编制制度和工资制度尤为关注，这也是农村教师身份地位和经济地位的象征，从长远来看，物质和精神的双重发展才是提升农村教师素质，发展农村教育的根本之道。本文从研究问题出发，主张从本质上探求制度破解之源，进而解决新机制教师的编制制度和工资福利制度等问题。 一、“新机制”实施中遇到的问题 （一）编制制度对“新机制”岗位设置的限制，加重了教师工作负担 “教育政策可以看作是公共政策的一个领域，制度主义认为，教育政策是一种制度性输出。埃里诺奥斯特罗姆(ElinorOstrom)认为，

5、制度包括三种基本内涵：首先是一种均衡，是理性个人在相互理解偏好和选择行为基础上的一种结果，呈现一种稳定的行为方式就是制度。“新机制”作为一种教育机制运行，在一定期限内具有相对稳定性，并且容易受到其他政策的影响，有力地冲击着该政策本身应该发挥的最大功效和作用，其中编制岗位设置制度对“新机制”教师有着深远影响。 1差异化的城乡编制标准 为加强农村中小学教师队伍建设，推进农村学校优质均衡发展，从而实现农村义务教育均等化发展，国务院办公厅转发巾央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准的意见的通知（国办发200174号，简称“国办发”200174号），就制定巾小学教职工编制标准等不同教育层次和

6、城市、县镇、农村等不同地域，按照学生数的一定比例核定。具体内容见表1。 从表1可以看出，编制的设置并不具备公平性，城乡编制差别明显，造成了城乡教师资源的显著不均等，影响了城乡教育公平的实现。正如有的学者所言：“我们并不需要绝对的平衡，而要关注现有政策是否加大了不平衡，也就说，人为地制造了新的不平衡。” 在对编制标准的解读巾，可以发现，城乡不均等的编制本身就是一种差别对待，是一种教育不公平的表现，在一定程度上也加大了社会本身拥有的不公平。也就是说，在我国城乡二元体制下，同一片天空下的地域被划分成了城市和农村两个集合体，两者息息相关却又差距悬殊，差距主要表现在地理位置和条件、人口数量和质量以及经济

7、发展水平、社会服务供给等方面，尤其值得重视的是城乡教育差距的日益拉大，教师资源供给、教师工资待遇和福利保障等严重不均衡，在此基础上，编制标准的制定和实施又在无形之巾引发了教师配置不公正。这是编制政策对“新机制”岗位设置的限制，也是城乡教育差距无法缩小反而扩大的主要原因，在没有彻底打破城乡二元体制的前提下，新的编制指标又加大了城乡教育的不公平。 2城乡编制标准不具备可操作性 在20世纪90年代，农村巾小学生源充足，教师配置大多集巾在语文、数学传统学科。到了20世纪90年代中后期，随着我国农村生源不断减少和城镇化水平的不断提高，广大农民及子女对教育资源的需求急剧增加，为了解决农村学校发展面临的问题

8、，政府纷纷对农村巾小学进行布局调整。大部分农村小规模学校学生人数偏少，按照规定又不得不予以保留。依据国家统一制定的标准，大多数小规模学校师生不足100人，只有十几个学生，只能配备12名教师，而这一两名教师又得包揽所有的教学课程，这也就意味着1名教师必须承担至少7门课的教学任务，这种超负荷劳动给农村小规模学校教师带来了巨大的生理和心理负担，也不利于农村学校教学质量的提高。 调研发现，大部分农村几年一贯制学校，都存在明显的教师“超编”现象，尤其在初巾较为常见，如绿杨巾学只有9名新机制教师，而老教师却有46名，据该校校长介绍，“本校教师平均年龄在四十岁左右，主要缺乏理科、小科目教师”。如表2巾的绿杨

9、巾学，学生数量为710人，根据国家统一标准，湖北省巾小学的师生比接近1:19，该巾学理应配备39名教师较为合理，但实际教师数额已经超编16人。按照这种标准进行推算，该县兰溪巾学超编人数已经超出合理编制的一半，并且多出3人。 我国现行的依旧是2001年的编制，该编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、城市偏向和城乡严重倒挂的突出缺陷，与我国广大农村地广人稀、生源分散、交通不便、学校规模较小、成班率低，存在大量村小特别是尚存在10万个分散教学点的实际情况严重相违。特别是随着城镇化的发展，进城务工人员逐渐增多，特别是大量的中年劳动力选择进城择业来增加收入，农村俨然成为了“

10、空巢老人”和“留守儿童”的聚集地，为了解决低龄留守儿童在生活、心理和学习上的不适应难题，则将他们送往寄宿制学校学习，这样做的结果就是农村寄宿制学校日益蓬勃、学生日益增多，同时教学管理人员、生活教师的需求也日益增大，但是如果依旧执行2001年的固化编制标准，不针对实际教学情况进行调整，农村小规模学校的教师编制仍然不够，很多农村学校近十年都没有补充过新教师。由于编制不足的问题，许多农村巾小学的教师编制不合理，教师补充也不合理，这也直接导致了新机制教师“一人担任多门课程、一人身兼数职、所教与所学专业不匹配、教学任务繁重”等现象的频繁出现。 （二）“新机制”政策承诺与实际兑现不相符 湖北省人民政府关于

11、创新农村中小学教师队伍建设机制意见（以下简称为“意见”）明确指出，湖北省农村巾小学校实行全省统招统派、经费省级负担、县级教育行政部门负责管理、农村学校使用的补充新机制。新录用教师实行年薪制，在边远贫困地区任教的，每人每年3.5万元。在其他地区任教的每人每年3万元，并根据经济社会发展水平适时调增。“意见”第二条明确指出，新录用教师实行岗位绩效工资，工资由基本工资、基础性绩效工资、奖励性绩效工资、农村义务教育学校人才特岗补助等四部分构成，纳入现行事业单位工作人员工资框架，年薪工资由省级财政保障。然而，据调研学校教师反映，“2015年9月之前，县政府每月发1500元，学期末补每月的1000元，每月工

12、资总共2500元”；还有其他地区的教师表示，“每个月到手工资是2156元，其余的作为绩效工资一起在年底进行发放，总共3万”。有的县甚至反映，“工作了5个月才发放4000元工资”。从工资是否足额这一角度看，湖北省各地区存在着显著的县域差异，有的县教师月工资高，有的较低，但总体上未能保证工资安全足额落实。 “意见”也指出，新机制教师在农村义务教育学校工作期间，享受当地同类教师的有关社保和福利待遇。其养老、医疗（含大病救助险）、工伤、失业、生育、住房公积金等“五险一金”的缴纳按所在县农村义务教育学校教师有关政策执行，所需经费由县级财政统筹解决。根据县教育局的财政实力，不同县市的新机制教师在津贴补贴发

13、放情况不太一致。一名孝感市的新机制教师坦言，“我们工作了半年，只有每月2500元工资，半年之后，我们缴纳了住房公积金和医疗保险、工伤保险，还没有缴纳养老保险，最后每月到手工资是1936元。”也有教师愤怒地说，“我们不反对实行年薪制，但3万的标准没有上升的空间，各项福利待遇总是姗姗来迟，我们就像淘米一样向县政府要钱，自己应得的工资怎么就那么难到手，政府总是劝慰我们说，上面的文件还没有下来，工资会给你们补上去的”。而浠水县一名新机制教师却说，我们每月到手工资2156元，其他的344元则作为绩效在年底一次性发放。据湖北随州一县的新机制教师反映，“随州曾都和广水每月按时发放2500元，唯独随县的标准变

14、成了1896元，在此基础上扣除两险一金100多元和绩效工资325元，实际每月到账的只有可怜的1400多元，2014年元旦即至，县教育局承诺的特岗绩效工资604元已经杳无音讯了。”由此可见，县域内教师福利待遇情况有所差异，且差异显著。 二、“新机制”实施的制度障碍与约束因素分析 （一）长期以来的“双轨制”制约着农村教育发展，进而影响城乡一体的教师编制制度建立 制度分为内在制度和外在制度，内在制度是主要包括习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗等，而外在制度是由一个主体设计出来并强加于共同体的，它的实施主体主要是政府，这就意味着，外在制度依赖于政治决策程序和政府命令，而教育政策是政府建立外在制度的主要

15、形式。长期以来我国实行城乡分割的宏观经济体制，自新巾国建立以来，我国选择了重工业优先发展的赶超型经济发展战略。在城市大力发展重工业，保证国民经济快速发展，短时间内增强了国家实力，建立起了市场经济体制。然而，这种巾国特色主义市场化的经济体制在最初是以城市为主体，农村成为当时的“弃儿”和“牺牲品”。由于对农村经济投入不足，使得农村的投资结构和消费需求都在减小，也使农村基础教育在教育设施和师资力量上都远远不如城市。这会在很大程度上损害社会不公正，导致农民基本权利的缺失和不公正对待。 教育与经济发展密切相关，教育政策通常会受到国家宏观经济调控的影响，建国以来政府在重视城市发展的同时，忽视了农村发展的重

16、要性，拉大了城市与乡村的差距。城乡二元结构体制促使我国城乡经济社会发展不平衡，意味着城乡义务教育教师在工作生活环境条件上存在显著差异。农村经济的落后和矛盾反映在教育领域，即可认为是教育资源的配置不均衡，尤其是教师资源的供给不均衡。义务教育均衡发展作为实现社会公平最基本的手段，要解决的根本问题是义务教育教师资源均衡，而要促进城乡教师资源合理流动，就需要从法律层面上保证城乡教师身份的合法性和平等性，这种平等机制的建立依赖于编制问题的解决，编制内的人员处于正规劳动力市场，他们的工作岗位相对稳定，工资水平相对较高，各项福利待遇较好，职业晋升渠道完善，社会流动机会多，通常被认为是“铁饭碗”和改变命运的重

17、要抓手。从教师的职业特征和工作性质来看，教师是为社会服务的国家人员，应当给予教师合法的经济、社会和法律地位。从教育公平的补偿原则来看，农村教师所处的社会、地理环境较差，应当对这些弱势群体采取一定的补偿政策。为了促进城乡义务教育均衡发展，国家采取了大量补偿政策吸引优秀教师到农村贫困偏远地区任教，以解决农村学校教师结构性短缺矛盾。而这种补偿政策有赖于政府的顶层设计，设计理念和设计原则的落实需要政府转变传统经济发展观念，制度经济学理论建议通过改变已有制度实施教育政策，解除教师编制政策对教师岗位设置的限制，从根本上打破城乡二元经济体制，具体到教育领域，就需要政府重新构建城乡一体的教师编制制度，将教师从

18、“单位人”转变成“系统人”，当教师成为系统人之后，则可以在县域、城郊自由流动，特别是有利于鼓励和促进城乡教师交流，建立城乡教育资源共享机制。 （二）省政府专项财政转移中间环节颇多且县政府财政能力有限，共同导致了县域内教师工资福利严重不均衡 依据“新机制”规定，新机制教师工资由省级统筹，省政府应该成为最主要的教育财政责任者。1996年分税制改革以后，省级政府的税收来源更加广泛，财政收入比重大大提高，省政府相对县政府的财力充足很多，教师工资和福利支出不会对省政府造成太多压力。省级政府完全有能力支付起农村教师工资，并且应将教师工资福利以专款形式交于银行直接拨付给教师。尽管“新机制”明确规定教师工资由

19、省政府统筹，专款专用，直接将拨付金额发放到教师工资卡。通过实地调研发现，每年这批教师到岗之后，县教育局将他们的名单进行核实确认后，再上报到省教育厅，省教育厅核实之后通过专项转移将教师工资拨付给县政府，县政府再发放给下面的乡教育组，资金转移环节颇多，手续繁琐，这也直接导致了新机制教师工资的发放时间严重拖延，有的甚至长达半年之久。另外，新机制教师的工资性支出来源于中央财政专项拨款，就其本质而言属于转移支付的一种，转移支付的总量、方式在一定时期内相对固定，这也使得转移支付的资金在短期内难以调整从而满足教师发展需求。 “新机制”明确规定，教师工资不足额的部分和各项福利主要由县政府承担。这里的足额主要是

20、和当地县编教师相比较，由于省域内县市财政实力不一致，新机制教师的福利待遇也不太一致，即便同一县市不同乡镇的教师津贴补贴等福利待遇也存在着显著不均衡，出现这种现象的主要原因有两点，一方面同级别地方政府对教育投资的偏好不同，另一方面与新机制教师群体的团结度和“上访”情况息息相关。如浠水县教师曾多次去县教育局上访，才换来较为稳定的月工资2156元，通过深度访谈，这些教师愿意联名去“上访”，不仅是出于对自己“血汗钱”的“讨债”，很大原因是大家的团结，大家愿意尝试通过各种人际关系去政府“评理”，讨回本应属于我们的合法权益。而地方政府迫于外界舆论压力往往对于这种事采取“冷处理”态度，一方面答应新机制教师的

21、要求，一方面希望他们不要到处说。这也使得同一县市没有“上访”的教师受到了政策“冷落”。 三、恰当的制度安排是完善农村义务教育教师补充机制的关键 （一）构建城乡一体的教师编制制度，将教师从“单位人”转变成“系统人” 制度由不同层次，现实社会是由不同类型、不同层次并相互作用的多元制度所构成的复杂系统。从新制度主义的角度看，无论是新制度的创立还是已有制度的变革，都必须考虑到所谓的“制度嵌入型”的问题。这就意味着一项新制度产生、实行必须和其所处的时代背景、社会生活相互融合，即新制度的实施要与一个更大的制度环境相适应。改革开放以来，我国大力发展工业化，以城市为导向增强了国家经济实力，然而经济迅速发展的同

22、时也形成了城乡“双轨”制度，国家对农村的忽视直接导致了农村经济、产业、教育等各方面的落后，特别是城乡义务教育的差距在不断拉大，众所周知，城乡义务教育均衡发展是实现教育公平的最基本手段，可以有效促进社会流动，缩小阶级矛盾，逐步实现社会公平，因此，要彻底将农村教师从“单位人”转变成“系统人”，需要从根源上推翻城乡二元经济体制，构建城乡一体的义务教育教师编制制度。制度包括内在制度和外在制度，以政府为主体的制度通常是外在制度，通常被自上而下强加和执行。政府是拟定和实施外在制度的重要核心主体，为了方便对教师进行统一管理，应该建立起城乡一体的教师编制制度，对教师进行统一管理，每年由县政府进行统一核定并报予

23、省政府核实，从制度层面上明确教师的“单位人”身份，解除了旧体制中教师从属于学校的限制，不仅方便了城乡教师交流，解决了先前教师支教和轮岗的“身份和体制”不便问题，也可以更加及时地将教师补充到农村“缺编”学校，从而减轻教师负担。 中小学教师编制标准的设置也应该综合考虑不同地域教师的群体特征、特殊背景和需求，依据教育公平理念，制定具有针对性的教师编制指标。从编制核定的可行性这一角度考虑，“首先，要以农村学校为单位审核教师编制，以实际教育教学需求为标准核定教师数量。其次，要从多维度考虑教师编制，从教育规律出发，教师编制除了要考虑教职工和学生数量之外，还要考虑教学质量保障，教师工作量和学校课程是否开齐等因素。因此，农村教师的需求量应该是大于城市的，这样的配置才是正常的。” （二）建立起规范的省级义务教育专项财政转移制度，推动地方财政的民主化、法治化进程 为了防止地方（市）政府借助公共财政的公共性名义或迫于政治考核压力而展开锦标赛竞争，将公共资金过多投入到基础设施建设中，或者为了个人利益谋求私利，进行不正当的财政支出活动，从而导致公共资金的使用偏离。2005年湖北省第一批8个试点县实行“县财省管”，其中