浅议我国会计监管模式的选择

1、浅议我国会计监管模式的选择会计监管是伴随着会计的发展而不断地变化着， 会计监管的实质可以归结为一项 制度安排或是一种管理活动， 它是指会计监管主体对被监管单位或经济组织的会 计活动过程及其结果进行的再监督和再管理， 监管者和被监管者之间是一个不断 博弈的过程， 监管模式则是监管者与被监管者不断博弈的结果。 会计监管是我国 会计界一直讨论的热点问题，当前还没有一个完整和统一的观点。1 会计监管的基本模式及评价会计监管模式从总的方面来看， 可分为行业自律、 政府监管以及政府监管与行业 自律相结合的独立监管模式等三种模式。（1）行业自律模式。该模式是指注册会计师协会通过建立一套自律监管机制， 对注册

2、会计师的独立性和审计质量实施的监管。 该模式对会计行业的监管主要是 依靠民间会计职业团体进行的， 政府部门基本上不参与行业监管。 行业自律模式 在会计职业团体机构完备的西方国家得到广泛的应用， 加拿大、澳大利亚、 1999 年之前的英国和 2002 年之前的美国采用的都是这种监管模式。这种模式的优点 是可以避免政府部门对行业监管过度介入， 增大全社会的管制成本， 出现政府失 灵；其缺点是容易造成对市场会计监管的放纵，从而出现市场失灵。（2）政府监管模式。该模式主要依靠政府部门对会计活动进行监管，会计职业 团体的主管部门是政府部门， 会计职业团体中一般设有政府代表以贯彻国家的方 针政策，有的会计

3、职业团体甚至是一个半官方的组织。 完全独立于政府部门的会 计职业团体不发挥监管作用， 通常仅仅是对会员提供专业上的指导和帮助， 采用 该模式的国家有法国、德国、日本等。这种模式的优点是能够按市场机制运作， 发挥市场机制配置资源的作用， 又可有效地避免市场失灵； 有法定的权威和强制 力，可以对违法的被监管者依法实施制裁。 其缺点是很难真正界定政府会计监管 和市场会计监管的范围， 过分强调政府的作用会不利于发挥市场机制的作用， 从 而出现政府失灵。（3）独立监管模式。独立监管模式由独立于政府和会计职业的机构依照授权对 会计行业进行监管， 该机构中会计行业之外的成员应占多数， 政府部门不直接进 行监

4、管，但可通过对独立监管机构的管制间接发挥作用。 目前采用这种模式的代 表是美国。 2002 年 7 月，美国国会通过了萨班斯奥克斯利法案从根本 上改变了美国的监管模式。根据该法案，美国组建了公众公司会计监管委员会(PCAO)代替AICPA成为美国最主要的监管机构，PCAO是一个独立于政府部 门和会计行业的机构，其委员的3/5来自会计行业以外的人士。 独立监管模式 的优点在于该机构相对于行业自律监管模式具有更高的独立性和权威性， 相对于 政府监管模式来说则是具有更高的独立性和专业性； 独立管制可以对注册会计师 职业服务市场的全部领域实施管制， 且灵活性要高于政府管制； 独立管制可以解 决政府管制

5、不当的问题， 能促使其有效克服官僚化问题， 从而具有高于政府管制 的管制效率。 但是独立监管模式也存在着独立监管的经费来源不容易解决、 政府 和自律组织对独立监管机构是否支持和支持程度会如何等问题。2 我国会计监管中存在的问题我国当前的会计监管模式可以说是政府监管模式， 国家财政部门、 审计机构、证 监会、工商局、税务局等部门都有监管权。这种监管模式形成了政府监管分散、 社会监管乏力、内部监管薄弱的局面，造成会计信息严重失真。2.1 公司内部治理结构不完善我国公司治理结构 (尤其是上市公司治理结构) 是和我国现存的所有制结构相联 系的，产权问题是公司治理结构问题的症结所在。 上市公司的股本结构

6、中国有股 占有绝大比例， 这就使上市公司的公司治理结构存在着固有的缺陷， 国有企业的 股东、董事会、监事会都是国有产权的代表，但又不是国有资产的所有者，造成 国有企业产权主体虚置的状态。 就内部监控体系而言， 国有企业也按照规定设置 了审计委员会， 但由于其地位的不独立， 并没有起到应有的作用。 在政企不分的 情况下，不首先规范公司行为， 会计行为就不可能自动优化， 也容易出现监管不 力的状态。2.2 会计监管的法律法规不完善 我国政府主要是通过一系列法律法规来实施监管的， 近年来，我国已初步形成了 以会计法为主体，以相关行政法规、规章等规范性文件为补充的全方位多层 次的会计监管法规体系。 该

7、体系从原则性规范到操作性规范， 都作了较为详尽的 规定。但同时必须承认我国在会计监管法律法规的建设上还存在一些问题：( 1)会计监管配套的法律法规不完善。政府会计监管的法规性文件包括会计信 息的质量控制体系和法律责任体系。我国质量控制体系等法规存在着系统性不 强、制度准则并存等诸多问题，健全的法律体系应该是行政、刑事、民事三者并 重，缺一不可。我国目前的状况突出表现为对行政、刑事责任的追究，而忽视对 遭受损害的投资者的民事赔偿， 虽然证券法 规定了民事赔偿责任优先承担的 原则，但在司法实践中， 由于现有法律缺乏适当的诉讼机制， 致使投资者的损失 实际上得不到赔偿。（2）会计法规之间的协调存在问

8、题。从会计监管的法律环境看，部门立法、部 门分割，相互交叉或存在遗漏和抵触现象， 没有一个规范的体系， 致使监管部门 很难对会计违法行为定性。 2.3 会计监管体制不健全 监管主体不清， 监管机构重叠， 我国注册会计师行业多头监管现象普遍存在。 国 家财政部门、审计机构、证监会、工商局、税务局等部门都对注册会计师行业有 监管权。但由于各自职责不清，造成了监管主次不分、监管不力，如国家审计部 门可以对会计师事务所下达审计检查书， 财政部门在国家有要求的情况下也对会 计师事务所实施检查， 而注册会计师协会作为行业组织机构又对会计师事务所进 行日常检查。 可以看出，我国的政府会计监管实质上是多方位监

9、管。 这种多方位 监管容易出现的两个问题是 : 一是各部门之间的职能重叠交错，多头监管，导致 监管部门的职能异化， 以至于不分主次， 将会造成部门之间相互协调困难， 最终 导致无效的监管； 二是会造成政府监管效率低下， 使违法者产生侥幸心理， 助长 会计领域的违法违规行为。3 我国会计监管模式的具体构想 会计监管模式的选择应该植根于我国的经济、 政治和社会文化， 而不能照抄照搬 西方监管的模式。 笔者认为， 当前适合我国的监管模式是政府监管为主导、 行业 自律为辅的模式。 采用政府监管为主导的模式， 可以充分发挥政府的权威性， 利 用法律和行政手段来创造平等的竞争环境，对违规行为做出有力的约束

10、和惩处。3.1 加强公司内部控制的监管 由于内部控制的优化是建立在公司治理结构优化的基础之上， 我国应继续推进公 司治理结构优化探索， 必要时强制推行内部控制制度规范建设。 要进行国有企业 产权制度改革， 改变当前国有股股权一股独大的局面， 实现国有资产结构的战略 调整。在优化产权的基础上改革企业管理机制， 在内部控制监管实践中， 来自企 业内部的监管更是重中之重。 首先，客观存在的外部人士与内部人士的信息不对 称，会导致监管效果和监管质量的差异；其次，外部监管由于环境和条件所限， 其监管行为往往发生在事后， 而内部监管可以在事中进行监管； 最后，内部监管 实质上是一种自我监管， 整个的监管都

11、是建立在自我监管的基础之上的， 没有一 个有效的自我监管机制，整个监管无从谈起。结合我国实际，可采取如下对策： 要求所有企业必须建立内部审计机构；内部审计机构必须由审计委员会直接领 导，并向董事会和审计委员会报告工作； 内部审计部门应加强对企业内部控制的 评审；强化公司审计委员会制度，改变目前对建立审计委员会的非强制性要求， 可以考虑将建立审计委员会的要求写进公司法 。3.2 建立、健全会计监管的法律、法规体系 注重会计准则制定的前瞻性和提高公众参与会计准则制定的积极性。 同时应把会 计报表信息造假法律责任个人化， 特别是加大直接责任人的个人法律责任， 充分 发挥法律在会计监管中的震慑作用。

12、提高会计报表信息的透明度和及时性， 加强 对现金流量表及表外信息披露的监管， 扩大表外披露的范围。 健全的会计监管法 律体系应是民事、 行政和刑事责任并重、 三者不可或缺的。 民事责任追究是治理 造假的有力措施， 执法必严对于会计舞弊是一种真实可信的阻吓力量。 因此，应 借鉴 2002 萨班斯奥克斯利法案 ，抓紧修订、完善注册会计师法及与 行业监管有关的会计、证券、司法等方面的法律、法规。其中， 注册会计师法 应特别就下列问题做出明确规定 : 注册会计师行业监管体系；政府各监管部门的 责权范围及其协调机制；行业协会的性质、职能、机构建设和自律管理机制；市 场准入条件及限制、 市场公平、 平等竞

13、争及反垄断； 注册会计师及会计师事务所 的民事赔偿责任及职业责任保险等。 加大对注册会计师和会计师事务所违法、 违 规行为的处罚力度。3.3 以政府监管为主，加强行业自律 2002 萨班斯奥克斯利法案正式颁布并生效，表明美国证券市场会计信 息监管时代的来临。 理论和实践都表明单纯的行业自律并不能有效遏制上市公司 虚假信息披露。 同时由于我国政府监管模式的种种问题， 决定了我国应构建以政 府监管为主导， 以行业自律管理为补充的会计监管体系。 政府监管要与行业自律 实行优势互补。 行业自律要积极配合政府监管， 与政府监管的要求形成有机的统 一，弥补政府监管在信息反馈和知识存量等方面存在的不足； 政

14、府监管部门也要 对行业自律工作予以支持和引导， 积极推进行业自律管理体制建设， 强化自律组 织的技术援助功能， 引导会计职业走上健康发展的道路。 我国必须按照会计法 的相关规定进行调整， 分清各自的权限， 增强注册会计师协会的独立性。 财政部 门、审计部门、证监会与会计师事务所没有依附关系和利益关系，地位独立，并 且有法定的权威性和强制力， 具有其他组织无法比拟的优势。 因此，应该由他们 承担会计监管的主要职能。其中财政部门作为主管注册会计师行业的政府机关， 应当依法履行其行业准入及退出资格认定、 市场秩序维护、 监管标准制定、 审计 质量检查、 违规处罚等职责及权限， 同时应负责统一协调政府各监管部门之间及 其与行业协会间的关系； 审计部门作为政府综合性经济监督机关， 应当依法履行 其对会计师事务所及注册会计师独立性及执业质量进行监督检查的职责， 并具有 最终审计监督权；