第政府预算及其管理体制

1、第十一章 政府预算及其管理体制,学 习 目 标,通过本章学习，要求掌握政府预算的含义、组成、原则和类型；把握政府预算的编制、执行和政府决算的内容；认识财政管理体制含义、模式和原则；理解政府间转移支付的特征与类型和了解我国现行分税制存在的问题及其改革完善的方向,第一节 政府预算概述,一、政府预算的概念与组成 （一）政府预算的概念 政府预算，是指经国家权力机关批准的一国政府在未来一定时期内的基本财政收支计划，是政府组织分配资金的重要工具，也是政府调控经济运行的重要经济杠杆。 1政府预算是具有法律效力的基本财政收支计划 2政府预算是组织分配财政资金的重要工具 3政府预算是政府实现调控经济的重要杠杆,

2、一、政府预算的概念与组成,二）政府预算的组成 1纵向组成 我国政府预算的纵向组成是根据国家政权结构和行政区划，按照统一领导、分级管理的原则建立的。凡是一级政权都必须建立一级财政，有一级财政必然设立一级预算。一级预算的含义有二：一是统筹安排本级政府的预算收支；二是独立编制本级政府财政的预算和决算。 我国政府预算由中央预算和地方预算组成，而地方预算由省（自治区、直辖市）预算，设区的市（自治州）预算，县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）预算，乡（民族乡、镇）预算组成。 2横向组成 我国政府预算的横向组成是根据政府预算的组成体系和分类建立的，可分为总预算和单位预算。 总预算是指各级政府全部的财政收支预

3、算。单位预算是指各级政府所属的事业行政单位的财务收支预算。中央预算由中央各部门的单位预算组成，地方总预算由本级各部门单位预算和下级政府总预算组成,二、政府预算的原则与类型,一）政府预算原则 1公开性原则 政府预算反映政府活动范围、方向和政策，与社会公民的利益息息相关，因此，政府收支计划的编制、执行以及决算的全过程都必须向公众全面公开，接受民众的监督。在每个财政年度，政府都要通过提交预算草案报告的形式向立法机关阐述预算编制的依据，执行过程中采取的措施以及如何保证政府预算的顺利实现。政府预算报告经立法机关批准后通过新闻媒介向全国公众公布,二、政府预算的原则与类型,2可靠性原则 预算收支指标必须真实

4、可靠，数字准确，如实反映预算执行情况。预算收支数字以核对无误的计算数字为依据，不能以假定数、估计数报告，更不允许弄虚作假、篡改和伪造预算数据。 3完整性原则 政府预算必须内容完整，按照统一规定的格式编报，内容齐全，不能漏报，应列入政府预算的所有收支都要反映在预算中，不应有政府预算之外的财政收支，不应有政府预算管理活动之外的政府财政活动,二、政府预算的原则与类型,4统一性原则 政府预算要按照统一的预算科目、程序和口径来计算编制，在保证预算真实完整的前提下，在规定的期限内报告和报送，以满足预算管理的需要。 5年度性原则 年度性是指政府预算的执行在一个预算年度内有效。预算年度是指预算收支的起讫时间，

5、一般有历年制和跨年制两种形式。历年制是从公历1月1日起至12月31日止。跨年制是从当年某月某日起到次年某月某日止，共计12个月，如新加坡、印度、英国、日本等国从当年4月1日起至次年3月31日止；美国、泰国等国从当年10月1日起到次年9月30日止,案例11.1：怎样看待预算信息公开,推行政府信息公开，是党中央、国务院在新的历史时期做出的重要决策，也是当前政府工作的一项重要内容。财政部高度重视预算信息公开工作，多次召开专题会议研究部署推进相关工作。 政府预算体现了国家的方针政策，规定政府活动的范围和方向。预算信息公开是公共财政的本质要求，也是推行政府信息公开的重要内容。做好预算信息公开工作，有助于

6、保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，推动社会主义政治文明与和谐社会建设；有助于建设高效廉洁政府，提高政府执政能力和办事效率；有助于促进依法理财、民主理财，加强财政科学化精细化管理；有助于提升预算管理水平，提高财政资金使用效益。因此，我们对预算信息公开工作十分重视，将努力把这项工作做得更好。（戴柏华，2010） 思考：预算信息公开对我国政府预算体制改革有哪些推动作用,二、政府预算的原则与类型,二）政府预算的类型 1单式预算和复式预算 （1）单式预算。单式预算是指在预算年度内，将政府全部财政收入和支出汇集编入单一的总预算内而不区分各项或各组财政收支经济性质的一种预算组织形式,二、政府预算的原

7、则与类型,单式预算的优点是：能够从整体上反映一个预算年度内的政府财政收支情况，符合预算完整性的要求，整体性强；便于立法机关控制和监督预算，避免支出浪费，达到减轻公众财政负担的目的；有利于社会公众理解、监督政府活动的范围和方向，掌握政府预算的全貌。 单式预算的缺点是：随着政府职能的日益扩展，单式预算不能满足对政府财政收支进行经济分析和宏观调控的需要；在政府投资领域，不能充分反映预算资金的成本、费用及效益；随着政府财政信用的扩大，难以了解政府财政活动的真实情况，不利于管理财政信用资金,二、政府预算的原则与类型,2）复式预算。复式预算是在传统的单式预算基础上产生发展起来的，是指对一国政府在一个财政年

8、度内的各项财政收支，按其经济性质划分为两个或两个以上的部分，编制成两个或两个以上预算的预算组织形式。 复式预算的基本特征如下。 一是将复式预算一般分为经常预算和资本预算。经常预算包括经常性收入和经常性支出，主要用税收形式筹集经常性收入来用于政府公共支出；资本预算的收入以政府信用筹措资金为主，支出以营利性资本投资为主。 二是各个部分各以特定的收入来源对应相应的支出，并且各自平衡,二、政府预算的原则与类型,复式预算优点是：适应市场经济下财政职能和收支结构的要求，对建立和完善市场经济起着促进作用；能清楚地反映出体现其性质的收入来源和支出方向，从预算的数字中就能充分体现财政各项职能的发挥和运用情况，体

9、现不同职能对预算管理的不同要求；能够全面地反映财政活动，增强财政分配的透明度；可以拓宽理财领域，加强财政的宏观调控能力，提高财政资金的使用效益,二、政府预算的原则与类型,2增量预算和零基预算 （1）增量预算。增量预算是在上期预算年度的基础上，根据当年预算、计划和任务的要求以及各项因素的变化，有增有减地进行预算编制的方法，也就是一种打折扣，按比例增减预算的方法。 增量预算法是现今世界大多数国家普遍采用的传统预算编制方法。长期以来，我国政府预算及其他计划的编制采用传统的增量预算法。用这种方法编制预算，相对而言是比较简单的。在预算收支规模不大，编制预算所需信息不多，技术工具落后，人员素质不高的情况下

10、，采用增量预算法是一种较好的选择,二、政府预算的原则与类型,2）零基预算。零基预算法是在编制每一个预算年度的预算时，撇开上年的数据，考虑每项预算的必要性和可行性，以零为起点，计算每项预算的数额多少。 零基预算法是由美国的彼得派尔在20世纪60年代末提出来的，此后人们对于这种方法给予了很大的关注，现今发达国家普遍采用这种预算编制方法,三、预算管理职权划分,预算管理职权是指财政预算方针、政策、法律、法令的制定权、解释权、修订权，财政预算、决算的编制权、审批权、执行权、调整权、监督权等。中华人民共和国预算法规定：凡属于全国性的财政预算方针、政策、法律、法规、条例、公债发行等由中央统一制定，其解释权、

11、修订权归中央。省、自治区、直辖市有权制定地区性的财政预算规章制度，但不能违反全国的统一规定，并注意毗邻地区的影响。 预算管理权限具体划分是：各级人民代表大会是审查、批准政府预算、决算的权力机关；各级人民政府是预算管理的行政机关；各级财政部门是预算管理的职能部门；各部门、各单位是预算的具体执行单位,三、预算管理职权划分,一）各级人民代表大会及其常委会的职权 1各级人民代表大会的职权 对预算、决算的审批权，即审查本级预算草案和本级总预算草案以及预算执行情况的报告；批准本级预算和本级总预算执行情况的报告；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权，即各级人民代表大会有权改变和撤销本级人民代表大会常务委员会

12、关于预决算的不适当的决定或命令。 2各级人民代表大会常务委员会的职权 对预算执行情况的监督权；对本级预算调整方案的审查批准权；审查和批准本级政府决算；撤销本级人民政府和下一级人民政府关于预算、决算不适当的决定、命令和决议,三、预算管理职权划分,二）各级人民政府职权 各级人民政府是预算管理的行政机关，其具体职权是：确定预算管理体制具体办法权；编制本级预算、决算草案权；向本级人代会作本级预算决算报告权；组织本级预算执行权；编制预算调整方案权；改变和撤销本级及下级不适当的决定权；监督本级及下级预算执行监督权等。 （三）各级财政部门职权 各级财政部门是预算管理的职能部门，财政部和地方财政机关分别代表中

13、央和地方政府进行实际预算操作处理，具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级预算执行；具体编制预算调整方案；定期向本级政府报告。 （四）各部门、各单位职权 各部门、各单位制定本部门或单位的具体执行办法；编制本部门或单位的预算草案决算情况；组织部门或单位预算的执行；定期向本级财政部门报告等,第二节 政府预算的编制、执行及决算,一、政府收支分类的内容 政府收支分类是指对政府收支进行科学系统的划分，即把名目繁多的各项收支按照各自的性质和相互关系，进行科学和系统的归并和排列，以正确反映政府资金的来源和分配去向。政府收支分类，是一项重要的预算管理制度，必须由财政部统一制定，在全国范围内统一组织执行,一、政

14、府收支分类的内容,根据2010年政府收支分类科目，政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成，其中，支出经济分类与支出功能分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。 （一）收入分类 收入分类主要反映政府收入的来源和性质。根据目前我国政府收入构成情况，结合国际通行的分类方法，将政府收入分为类、款、项、目四级。类级科目设置为：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入,一、政府收支分类的内容,二）支出功能分类 支出功能分类就是按政府主要职能活动分类，主要反映政府活动的不同功能和政策目标。根据社会主义市场经济条件下政府职能活动

15、情况及国际通行做法，将政府支出分为类、款、项三级。其中，类级科目设置为：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备管理等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出,一、政府收支分类的内容,三）支出经济分类 支出经济分类是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。支出经济分类设类、款两级，类级科目设置为：工资

16、福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出,二、政府预算的编制,一）预算编制的准备工作 政府预算的编制必须遵循贯彻国家路线、方针、政策，正确处理政府预算与国民经济和社会发展计划的关系，坚持量力而行、收支平衡，正确处理积累与消费的关系的原则。 预算编制是一项复杂而细致的具体工作，既要安排好各种比例关系，又要进行大量的数据预测。在编制政府预算之前应做好对本年预算执行情况的预测和分析；拟定下年度预算收支指标；颁发编制政府预算收支科目，修订预算科目和预算表格等。 （二）预算收

17、支测算的方法和内容 预算收支测算的基本方法有：基数法、系数法、比例法、定额法、综合法。 预算收入测算的内容包括：工商税收、关税、农业税收、资源税、企业所得税、国有资产经营收益等。 预算支出测算的内容包括：基建支出、文教支出、行政管理支出、国防支出、财政补贴等,三、政府预算的执行,一）预算执行的内容 政府预算的执行是按照批准后的预算组织其实现的活动，是把政府预算由计划变成现实的具体实施步骤。预算执行的效力，以本年度为限。 政府预算执行的内容为各级预算执行机关对预算收入、预算支出和预算平衡的组织工作。从整个预算管理看，预算、决算的编制一般集中在一定的时期内完成，而预算的执行则从年初到年末，在日、旬

18、、月、季里进行的经常性工作；从时间来看，预算只是目标，要把目标变为现实需要做大量细致的具体工作；从动态组织预算平衡看，预算平衡是相对的，不平衡是绝对的，因此需要不断组织新的平衡；从信息方面看，信息对于预算管理特别是执行尤为关键,三、政府预算的执行,二）预算执行的机构 政府预算的执行机构是国务院和地方各级人民政府，具体执行机构是财政部和地方各级财政机关。各级主管部门负责执行本部门的单位预算和财务收支计划。 组织预算收入执行机关有税务机关、海关及财政机关；参与预算支出执行的机关有中国建设银行、国家开发银行、中国农业银行、中国农业发展银行等；政府预算的出纳机关是中国人民银行代理的国库。 （三）预算收

19、支的管理 根据预算管理体制规定，国库要将预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入以及地方各级预算收入。在收入划分的基础上，按规定的程序将各级预算收入的库款分别编报报表，解缴各级国库，相应增加各级预算在各级国库的存款，以保证各级国库及时取得预算收入,三、政府预算的执行,预算收入的缴库方式是指缴款单位上缴的预算款项，以何种方式向国家金库缴纳。预算收入的缴库方式应遵守方便缴款、及时入库、符合企业财务管理体制和核算体制原则，缴库的方式有直接缴库和集中缴库。 财政部门负责组织与监督预算支出并主管预算资金的供应和分配，各支出预算单位负责具体执行预算资金的使用。政府预算的拨款应坚持按预算拨款、按进度拨款、按

20、用途拨款、按级次拨款的原则。 （四）预算的调整 由于人的主观认识与客观实际总会有一定的差距，使年初编制的预算在执行中会发生变化。又由于预算收支季节性的变化、自然灾害、不可预料事件的发生，导致预算执行过程中总会出现新的不平衡。因此，政府预算在执行中需要不断地调整。 预算调整是预算管理控制、调节经常使用的一种方式，调整方式包括：动用预备费、预算追加追减、预算支出科目流用、预算划转等,四、政府决算,政府决算是经法定程序审查批准的年度政府预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成，反映政府预算执行的过程及结果，是研究和修订国家财政经济政策的基本参考资料，是系统整理和积累财政统计资料的主要来

21、源,四、政府决算,一）决算编制的准备工作 1拟定编报办法 2组织年终收支清理 3修订和颁发决算表格,四、政府决算,二）政府决算的编制方法 1单位决算编制方法 单位决算是政府决算的基础，编制好单位决算是保证政府决算质量的关键。单位决算报表填报的数字，按内容分为以下几类。 （1）预算数字。预算数字是考核预算执行和事业计划完成情况的依据，按照年终清理核对无误后的年度预算数填列。 （2）会计数字。会计数字是反映单位预算执行结果的决算数，根据预算会计有关账簿产生的数字填列。 （3）基本数字。基本数字是反映事业发展计划的完成情况，用以考核事业规模和预算资金的使用效果，根据有关财务统计和业务统计资料填列。基

22、层单位决算编妥后，正式报送上级单位，上级单位连同本单位决算汇总报送主管部门，汇编成部门汇总单位决算，然后主管部门报送同级财政部门，作为财政部门汇编总决算的依据,四、政府决算,2政府总决算的编制方法 政府总决算是各级政府预算执行的结果，由各级财政部门编制。各级财政部门在收到同级主管部门报送的汇总单位决算后，连同总预算会计账簿的有关数字进行汇总编制。各级政府总预算报表的数字，按其内容分为以下几类。 （1）预算数字。 （2）决算数字。 （3）基本数字,四、政府决算,3中央总决算和地方总决算 政府决算分为中央总决算和地方总决算。中央总决算由财政部根据中央各主管部门汇总的所属行政、事业单位决算、企业财务

23、决算、基本建设财务决算以及国库年报、税收年报等汇编而成。地方总决算的汇编，从乡（镇）级开始，从下而上逐级汇编，最后汇编成省（市、区）总决算。各级政府决算都需编制决算说明书。中央总决算按一般预算、基金预算和债务预算分别进行决算，地方总决算不含债务决算,四、政府决算,三）政府决算审查的内容 决算审查的内容包括：一是政策性审查，从贯彻执行党和国家的方针、政策、财政制度、财经纪律等方面进行审查分析；二是技术性审查，从决算报表的数字关系方面进行审查。以上两方面虽各有重点，但互为补充，相辅相成，不可偏废。政府决算审查的具体内容如下。 1收入方面 决算所列的预算数，是否与核对后的上级核定数一致；上年结余数和

24、上年决算的年终结余是否一致；属于本级的预算收入，是否按照国家政策、预算体制和有关缴款办法及时足额地缴入各级国库，编入本年决算；各级政府之间分成收入是否符合预算体制的要求；预算收入和预算外收入是否划分清楚；收入退库项目是否符合国家规定等。 2支出方面 决算中填列的预算支出数是否与上级核定的预算支出数相一致；地方预算调整数与上级核定的预算数之间的差额与调入资金和上年结余是否一致；本年支出决算，是否符合年收支期限划分的规定；预算支出是否符合正常规律，有无年终突击花钱的现象；预算内和预算外支出是否划分清楚；决算支出是否编列齐全，有无该报未报的情况等,四、政府决算,3结余方面 有无将结余列入决算报销，转

25、作单位“其他存款”的情况；按规定结转下年继续使用的资金是否符合规定等。 4资金运用方面 总预算与单位预算之间的拨借款项是否结算清楚及未结清的借垫款项原因；各项往来款项是否符合规定等。 5数字关系方面 决算报表之间的有关数字是否一致；上下年度有关数字是否一致；上下级财政决算之间、财政总决算与单位决算之间的有关上解、补助和拨借款项数字是否一致；各业务部门的统计年报与财政总决算的有关数字是否一致等。 6决算完整性和及时性方面 各种决算报表是否齐全，有无缺漏报；已报的决算各表的栏次、科目、项目填列是否正确完整，计算口径是否符合规定；决算是否经过法定程序审核签章等,四、政府决算,四）政府决算的批准程序

26、各级总决算由同级政府审定后，报请同级人民代表大会常务委员会审查和批准，再报上一级汇编；省、自治区、直辖市总决算经本级政府审定后，报请本级人民代表大会常务委员会审查和批准，然后上报财政部汇编政府决算。中央决算草案，由财政部报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。 国务院和县以上地方各级人民政府对下一级政府报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定；经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会应当责成本级政府依法重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准,第三节

27、 财政管理体制,一、财政管理体制的含义与模式 （一）财政管理体制的含义 财政管理体制是确定中央和地方以及地方各级政府之间分配关系的根本制度。它规定财政分级管理的原则，划定各级政权在财政管理方面的权限、财力和收支范围，处理财政分配中各方面的责、权、利关系，实现财政管理和财政监督。 财政管理体制的核心，是各级政府的独立自主程度以及集权和分权的关系问题，也就是如何处理好责、权、利三者之间的关系，使整个财政分配有利于促进经济发展和社会进步。研究财政管理体制，必须首先理解财力、财权和财政责任的内涵及其相互关系,一、财政管理体制的含义与模式,财力是指财政的收支数量多少，它反映财政收支的规模和结构；财权是指

28、财力的支配权和财政立法以及规章制度的制定权；财政责任是指各级财政担负的职责，它包括经济责任和社会责任。财力、财权和财政责任的相互关系也就是责、权、利的关系，其表现为：财政责任是财力和财权分配的前提；财权是完成财政责任的保证；财力是实现财权和财政责任的基础,案例11.2：建国以来我国财政体制沿革情况,思考：我国财政管理体制的历史沿革,一、财政管理体制的含义与模式,二）财政管理体制的模式 当前世界各国所实行的财政管理体制，虽然形式多样，各具特色，但大体可分为三种模式。 1集权型财政管理体制 集权型财政管理体制是某一国家在其特殊发展时期或政体组织是完全单一制国家实行的一种财政管理体制。 集权型财政管

29、理体制的主要特征如下。 （1）地方财政收入统一上缴中央，地方一切支出需经中央核准，统一拨付。 （2）财政管理权限高度集中于中央，地方财政实际上只是中央财政的延伸，既没有明确的事权，也没有稳定的财权，只是负责执行中央统一的财政政策，地方没有或仅有少许财力。 （3）地方编制和执行全国范围内统一的政府预算，地方不是独立的一级预算，上级财政预算与下级财政预算是一种包含关系。 我国在建国初期曾实行过这种体制，现在的新加坡、摩纳哥等只有一级政府的国家也实行这种体制,一、财政管理体制的含义与模式,2分权型财政管理体制 分权型财政管理体制是建立在典型的分权政体基础之上。大多数实行联邦制的国家，其国家内部都存在

30、着多级政府，各级政府均拥有决策的自主权，使决策权极大地分散化了，联邦政府与下级政府之间不存在上下级隶属关系，各自独立地行使宪法赋予的权利。 分权型财政管理体制的主要特征如下。 （1）各级政府分别对财政、预算、税收等方面立法，并独立、自主地行使财政管理权限。 （2）明确划分各级政府的职责及支出范围，各负其责。上级政府对下级政府的事务一般不干预，中央政府与地方政府的联系也只体现在极其有限的财政补助上。 （3）在财政收入的划分上，一般实行分税制，即分别立法、分设税局、分别征收、分别管理的体制。 （4）各级预算独立编制，自求平衡，相互之间不存在包含与被包含的关系,一、财政管理体制的含义与模式,3混合型

31、财政管理体制 混合型财政管理体制，是一种在强调中央集权占主导地位的前提下实行分级管理的体制。 混合型财政管理体制的主要特征如下。 （1）按照“有一级政府、有一级预算”的原则，在中央统一立法、统一政策、统一制度、统一计划的前提下，以政权级次划分预算级次，实行分级管理。 （2）在分级管理中，中央政府处于主导地位，地方政府对中央政府具有较明显的依存性。根据中央政府和地方政府的职责划分和企事业、行政事业单位的隶属关系确立各级政府的财政支出范围。 （3）以分割税收或其他形式在中央政府和地方政府之间进行财政收入范围的初次划分，而这种初次划分与各级政府所拥有的事权往往是不对称的。 （4）按照财权与事权相对称

32、的原则，由中央政府统一进行区域间的财力调剂。凡收入大于支出的地区，向中央政府上缴收入；凡支出大于收入的地区，由中央政府予以补助。中央预算另设专项拨款，由中央集中支配,案例11.3：分税制财政体制改革与完善进程,分税制改革。延用包干体制下的中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税收返还和10.3增量返还；逐步建立较为规范的转移支付制度。 证券交易印花税中央与地方分享比例由5050改为8020，将税率从3调增到5，增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起，分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。 金融保险营业

33、税税率由5%提高到8%后，提高3个百分点增加的收入划归中央；从2001年起，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消,案例11.3：分税制财政体制改革与完善进程,所得税收入分享改革。除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%，地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企

34、业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。 出口退税负担机制改革。以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按7525的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.57.5的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。 跨省市总分机构企业所得税分配办法。属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一

35、计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按各地20042006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。 思考：我国分税制改革的意义,二、财政管理体制建立的理论依据,一）公共需要的层次性 财政是为了满足社会公共需要而进行的集中性的分配，而公共需要是分层次的，因而公共需要的层次性是划分各级政府财政收支的基本理论依据，也就是划分的经济标准。 公共需要的层次性包含两方面的内容：一方面是从支出角度分析，按受益范围为标准区分的层次性；另一方面则是为满足公共需要提供收入来源的

36、层次性。 （二）集权与分权关系 尽管各级政府的财政收支划分都是按公共需要的层次性作为基本理论依据，但是划分的结果差异很大。这是由于各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系的处理不同所造成的。因此，集权与分权关系也是划分收支的基本依据,二、财政管理体制建立的理论依据,对财政集权和分权的把握可以从两个角度来衡量。 一是从性质上来看，主要是看中央和地方政府之间的经济利益关系与地方政府的行为方式。如果中央政府和地方政府之间的利益关系表现为片面强调中央政府的利益，地方政府无相对独立的利益，在局部服从整体、地方服从中央的指导思想下，牺牲地方利益，或者地方利益不能得到有效保障，地方政府的行为体现出一种非

37、自主的奉命行事的方式，那么，这肯定是一种财政集权型体制。反之，如果地方有自身相对独立且受到保护的地方利益，其行为也表现为一种自主的行为，那么，这必然是与分权财政类型有关的财政体制。 二是从数量上来分析，可根据地方政府的财政收支情况来判断财政体制的集权与分权程度。从财政收入方面看，某一地方政府的财政收入可分为自有收入与来自上级政府转移收入两个部分。如果地方自有收入占地方财政收入的比重大，那么，在其他条件相同的情况下，其财政分权的程度就比较高；反之，如果地方自有收入占地方财政收入的比重较低，其财政集权的程度就比较高,三、分税制财政管理体制,一）分税制的含义 分税制是市场经济国家所普遍采用的一种财政

38、管理体制，也是各国财政实践中证明了的可以有效处理政府间财政关系的一种比较规范的方式。为适应社会主义市场经济的要求，我国建立了分税制财政管理体制，在处理政府间财政关系中发挥了积极的作用。分税制是在一个国家各级政府间进行分权、分税、分征和分管的财政管理体制，其基本内容如下。 1税收分割 分税制最明显、重要的内容就是在各级政府之间进行税收分割，确定各个税种的归属，保证各级政府拥有稳定、可靠的收入来源,三、分税制财政管理体制,2税权划分 税权即对税收管理的权力，包括许多具体的税收权力，其中最突出的是税收立法权、征收管理权和政策调整权。税种的分割并不意味着税权的归属已经确定，因而分税制还涉及税权的划分问

39、题。在比较彻底的分税制国家，税权的划分和税收的分割是同步的。随着税收的分割，各个税种的税权也同时确定了归属，中央税税法由中央立法机构立法，其征收管理权和政策调整权属于中央政府；地方税税法由地方立法机构立法，其征收管理权和政策调整权归地方政府。各级政府根据宪法规定的权力和管理范围建立各自的税收制度。 3分设征收管理体系 随着税收的分割和税权的划分，各级政府都拥有了自己的税种，相应要求各级政府要建立自己的税收征收管理体系。中央税务机构和地方税务机构分别负责各自的税收收入及时入库、管理、检查和监督各自的税源。中央税收管理体系和地方税收管理体系相互独立，即保持相对独立性，在征管工作中不相互影响。通过征

40、收管理体系的分设，在组织、机构上保证了各级政府税收政策和征管措施的贯彻执行，有利于加强税收征收管理，提高征管效率,三、分税制财政管理体制,二）分税制财政管理体制的内容 1划分中央与地方事权和支出 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济，协调地区发展，实施宏观调控所需支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负责本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济发展和事业发展所需的支出。 2中央与地方收入的划分 1994年，根据财权与事权相结合的原则按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税，如关税、消费税等；将同经济发展直接

41、相关的主要税种划分为中央与地方共享税，如增值税（中央75%，地方25%）、资源税、证券交易税等；将适合地方征收管理的税种划为地方税，如营业税等,三、分税制财政管理体制,2002年，将1994年按企业隶属关系划分所得税收入办法，改革为对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享，分享比例为：2002年各分享50%；2003年以后中央分享60%，地方分享40%。 3中央财政对地方税收返还数额的确定 以1993年为基年，核定1993年中央从地方净上划收入数额（即消费税75%的增值税中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。1994年后，税

42、收返还在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的10.3确定，如果1994 年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额,三、分税制财政管理体制,三）分税制财政管理体制改革 1科学合理地分割税收 中央与地方之间税收分割的基本要求是逐步减少共享税，扩大地方税。目前应结合现行税制和宏观调控的实际情况，逐步调整中央税与地方税的范围。对所得采用同源课税的办法，由国税局和地税局分率计征；将资源税、国有土地转让收入划归中央。资源国家所有，所以应将国有资源的税收和转让收入归于中央，有利于中央进行必要的调控；将营业税、城市维护建设税、印花税、房地产税、车船税、契

43、税等财产税确定为地方税，以保证地方政府具有稳定的财政收入，提供辖区所必需的公共服务,三、分税制财政管理体制,2合理划分中央与地方的税权 在中央与地方之间划分税权，应该在保证中央利益的前提下，赋予地方一定的权限，实现财权、事权的有机统一。应将中央税和共享税的立法权、征收管理权完全归中央，这样可以保证中央对中央税和共享税的完整管理，维护中央利益和中央的宏观调控能力；在全国统一开征规模比较大、体现政府产业政策、对地区间经济交往发生较大影响的地方税税种，应将部分政策调整权和征收管理权下放地方，既保证了全国税收政策的统一实施和宏观经济调控，又给予地方一定的机动权；在全国统一开征与地方政府提供的公共服务关

44、系密切、对地区间经济交往有一定影响的地方税税种，税收立法权应集中于中央，其余的税权可以下放给地方。这有利于地方因地制宜地利用税收政策，调整本地区经济结构，发展地方经济，调动地方积极性，扩大和涵养税源，培植财源，增强地方经济发展的后劲,三、分税制财政管理体制,3完善地方税体系 采取积极有效的措施完善地方税体系是深化分税制改革，进一步完善省以下地方财政体制的重要条件。针对目前地方税体系薄弱导致地方财政困难，税收功能弱化，严重影响地方政府施政和地方经济的发展的状况，应改革和完善地方主体税种，充实新税种，扩大规模，健全功能，使地方政府拥有自己的、能够为其履行政府职能提供必要的、相对稳定财力的税制体系；

45、适时开征社会保障税、环境保护税，一方面可以筹集一定的收入，另一方面又可以完善地方税调节功能；清理地方政府的各种行政性收费，对于合理的收费应通过立法征税的形式，并入地方税体系，解决地方“费多于税”的问题，规范地方政府行为；在进一步完善申报纳税制度和税务稽查系统的基础上，进一步推行税务代理制，充分发挥社会中介组织的社会服务功能，建立起规范、科学、高效的，专业化和现代化相结合的地方税征管体系,三、分税制财政管理体制,4规范省以下分税制 规范省以下分税制是完善我国分税制财政体制的重要内容。现阶段，省以下各级政府间的财政关系还没有随着分税制财政体制的实行而得到规范，地方各级政府之间没有划分税种，在很大程

46、度上带有旧体制的痕迹，亟待规范。省以下分税制建设要在中央的统一领导下进行，各地根据本地区的基本情况，在不违背中央政策的前提下，合理划分政府事权，构建中央、省、市县三级分税制体系。首先，对省以下各级政府之间的权限划分为：省政府主要掌握与收入分配有关的事权和主要的经济性事权，发挥中央和市县之间的桥梁和纽带作用，保证中央政策的贯彻和实施；市县政府主要掌握生活服务性事权和一部分经济服务性事权，在确定省和市县之间事权的基础上，划分各自的支出范围。其次，合理划分税种，应将省内地区分布不均匀的、需实施省级宏观调控的税种作为省税；把适合市县征收管理的小税种作为市县税；把具有普遍性的主体税种，如营业税作为省和市

47、县的共享税种，使各级政府基本上具有与其施政相匹配的财政收入。再次，建立省以下政府间转移支付体系，保证辖区内财力分布的合理性，实现辖区内的财政均等化,案例11.4：贾康谈分税分级财政管理体制改革,财政部科学研究所所长贾康在2004年4月24日中国税收高层论坛上说：中国财政管理体制深化改革的方向是要形成真正的分级分税财政管理体制。1994年在这方面中央和以省为地方的代表形成框架，后面深化改革的任务非常繁重，形成真正的分税分级财政管理体制是与社会主义市场经济体制配套的唯一选择。要形成真正的分税分级财政管理体制就要求健全地方性体系，说得大胆一点，在今后深化改革当中有一个前提必须解决，就是在我们现在的五

48、级财政框架内要想方设法动比较大的手术，当然具体的表现形式还要处理得比较和缓，逐渐地把五级框架变为三级框架。作为实体财政，最后形成中央、省和市县这样三个层级。这个层级在分税分级体制贯彻当中应该落实一级政权要有一级事权，要有一级财权，要有一级税基，形成相对独立的预算，相互关联的逻辑贯通的分税分级财政的基本原则，这样分税分级财政的框架之内，三级实体财政都应该有自己的大中稳定的财源，这样财源就要表现为某些税种，我们不可避免还要保留共享税，作为过渡形态，大量共享的处理，不可能是今后稳定的、长效的体制，在条件成熟的情况下，逐渐地把现在的共享税尽可能地分解融合到国税、地方税当中去。当然，可能有一些税种在今后

49、几十年还要保持共享，毕竟要在中央、省和市县这三级都要形成他们各自作为基本税的大中稳定财源。 思考：我国当前分税制存在哪些不足,四、政府间转移支付,一）政府间转移支付的含义 政府间转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移，在各级政府之间形成的财力缴补关系。由此可以看出：转移支付的主体仅限于各级政府，转移的财政资源是无偿的，转移支付并不形成政府的终极支出。 政府间转移支付制度是指财政资金在各级政府间转移的程序、规则和方法。它通常是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，因此，政府间转移支付制度是政府间财政关系的一个重要组成部分。政

50、府间转移支付可以实现各地公共服务水平的均等化，弥补地方财政的收支差额；调整地区性公共产品或服务的“利益外溢”，在发生突发事件时对地方进行特殊救助，确保中央政府的宏观调控,四、政府间转移支付,二）政府间转移支付的理论依据 政府间转移支付的理论依据是来源于地方公共产品理论。其内在逻辑是按照“市场失灵公共产品地方公共产品政府间收支划分转移支付”思路展开的。 从公共产品受益的范围来看，具有明显的层次性，可区分为全国性公共产品和地方性公共产品。地方公共产品是指满足某一特定区域内、而非全国范围内公共消费欲望的产品和服务。之所以要在各级政府间划分职责和支出范围，是由于不同范围的地方公共产品的存在，从而各级政

51、府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。中央政府是不能包揽所有不同范围和层次的公共产品供应的。相反，应按照公共产品覆盖范围以及考虑相应的外溢性问题，来划分各级政府的支出范围和应承担的职责任务。另一方面，各级政府收入划分在很大程度上是按受益原则进行的，即税收作为公共产品的价格，各级财政的税源将主要从本辖区内取得。这样，由于各级财政收支所提供的公共的覆盖范围大体与本级政府的辖区界限相一致，因而辖区内居民在消费该公共产品时，也需要为这种消费效用纳税。可见，公共产品论不仅为各级财政间划分支出，而且也为划分收入提供了必要的理论基础,四、政府间转移支付,1弥补纵向财政缺口 世界上各国政府通常划分为

52、中央政府与地方政府几个级次，由于每级政府的支出责任与收入能力不对等，为了保证各级政府能够履行其职能，必须对各级政府的财力进行再分配。上下级政府之间财政收入能力与支出责任不对称，也被称之为纵向财政不平衡。政府间事权和收入划分的结果是：地方政府承担了大部分支出的责任，中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的不均衡。这就是所谓的纵向的财政不平衡，当地方政府的收入不能保证其合理的支出需要时，就要求通过政府间的财政资金转移支付来弥补地方的财力，以保证各级政府都能履行其职责。 2弥补横向财政缺口 横向财政不平衡是指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在公共服务能力上所存

53、在的差异。由于在各地区之间存在着横向财政不平衡，客观上要求中央政府在弥补纵向的财政不平衡时，应同时兼顾到横向不平衡。因此，在进行政府间转移支付时，必须注意各地区收入能力和支出成本上的差异，最终实现各地区在公共服务能力上的均等化,四、政府间转移支付,3校正辖区间外溢 辖区间外溢是指地方提供的某些公共服务的利益经常会溢出到那些不为此分担成本的其他辖区。这种外溢具体包括两种情形：一个辖区提供的某些服务的利益溢出到那些没有为此项服务供应承担成本的毗邻辖区的居民身上，如在本地受教育而日后迁居其他辖区的；其他辖区的人口流入本辖区定居而享受本辖区的公园、文化、娱乐、交通设施、当地的大学，特别是卫生福利服务。

54、因此，中央政府必须通过政府间转移制度校正辖区间外溢现象。 4体现上级政府的宏观意图和偏好 政府间转移支付要体现上级政府的意图和偏好，即拨款用于调整下级政府的支出结构和支出水平使之能更好地符合上级政府的宏观意图。中央政府要采取适当的措施来保证在全国各地都能提供一个最低标准的服务水平，以促进公平再分配目标的实现,四、政府间转移支付,三）政府间转移支付的类型 政府间转移支付可以分为财力性转移支付和专项转移支付两大类。 1财力性转移支付 财力性转移支付又称一般性转移支付、无条件拨款或均衡补助，是根据地区均等化目标加以设计，其目的在于促进基本公共服务的地区均等化，所以有时又称为均等化补助。 财力性转移支

55、付可以弥补地方政府一般性财力不足，地方政府对于它的使用拥有较大的自主权，有利于地方政府实现范围广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。但财力性转移支付对资金的使用没有明确的规定，因此无法确知所有的补助金是否都用到那些优先选择的公共产品上，不利于政府实现特定的政策目标,四、政府间转移支付,2专项转移支付 专项转移支付又称专项拨款或专项补助，是指上级政府要求下级政府必须达到一定的标准，按照上级规定的项目和用途使用资金，才可得到拨款。专项转移支付可进一步区分为非配套补助和配套补助两种形式，前者不要求接受方提供配套资金，后者要求接受方提供一定比例的配套资金。 中央政府利用非配套专项拨款支持地方政府

56、供应特定公共产品，能够达到使地方将补助金全部用于供应特定公共物品的政策目标。但是，它可能造成中央政府在供应公共产品上对地方政府的替代作用，不利于提高地方政府供应该公共产品的积极性，而且会造成地方居民福利水平的非最优化。 中央政府为实现促进地方在某一特定的公共产品增加供应的政策目标时，配套专项拨款时达到预期政策目标的最佳形式。与一般性拨款相比，达到相同政策目标，中央政府所需支出的补助金最少，而且要求地方政府配套支出，可以提高地方政府的责任感和积极性。与非配套专项拨款相比，配套专项拨款更易于达到预期的政策目标，也不会造成地方居民福利损失,第四节 政府预算管理制度改革,一、部门预算改革 （一）部门预

57、算改革的必要性 部门预算是一种与市场经济体制相适应的预算编制方法，是由政府各部门编制、经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。 传统政府预算编制存在“粗”和“迟”的问题。“粗”表现为：财政部门提交给同级人大及常委会审查的预算草案按收入和支出功能分类汇总编报后，人大代表从预算草案上看不到各个部门使用了多少财政资金，主要用于哪些项目，部门预算外资金规模有多大等，不利于有效地审查和监督。“迟”表现为：预算草案在经人大审查批准后，财政部门还要与各部门协商，才能最终将预算指标分配给各有关部门；而与部门协商往往需要几个回合，有的还须报上级领导核定，导致预算批复的时间往往超过法规

58、规定的时限，影响了预算执行，损害了法律的严肃性。 部门预算弥补了功能预算的缺陷，具有完整性、精细性、综合性、统一性等特征。编制部门预算是发达国家和大多数发展中国家的通行做法，也是深化社会主义市场经济体制改革，建立公共财政框架的基本要求。实行部门预算有利于预算编制的统一性，有利于维护预算的严肃性，有利于预算管理的规范化，有利于预算编制的细化,案例11.5：地方部门预算改革的简要历程,改革开放以来，我国的财政管理制度进行了一系列重大改革。特别是1994年，按照党中央、国务院的统一部署，从建立社会主义市场经济体制的目标出发，初步建立了分税制财政管理体制框架，进一步规范了政府间财政关系。同时，通过税制

59、改革，规范了国家与企业、居民的分配关系。这一时期，改革的重点主要集中在财政收入管理方面，支出管理尤其是支出预算编制的改革相对滞后。虽然地方财政部门在综合财政预算、零基预算等方面努力进行了一些改革与探索，但一直没有进行深层次和根本性的改革。 为进一步深化财政体制改革，更好地服务于社会主义市场经济，地方财政部门在当地党委、政府的高度重视以及财政部的大力支持下，一直在不断研究并积极探索预算编制改革。 2000年4月，为总结交流各地预算编制改革经验，提高对预算编制改革重要性和紧迫性的认识，进一步明确预算编制改革的基本方针、内容和方法，财政部在河北省召开了全国预算编制改革座谈会。这次会议之后，我国各级地

60、方财政预算编制改革的步伐明显加快，出现全面启动、稳步推进、不断深化的良好局面。 2005年12月，为了进一步推动地方部门预算改革工作，财政部组织各地财政部门对近年来部门预算编制改革情况进行了认真总结，并将制度、措施汇编成书，展现各地部门预算改革的实践及成果，促进地方财政部门之间相互启发、相互借鉴。 2006年7月，为深入贯彻落实党中央、国务院关于建立公共财政体制、深化部门预算改革的要求，进一步加强对地方部门预算改革工作的指导，解决改革中存在的模式不够统一、操作不够规范、进展不够均衡等问题，财政部在安徽召开了全国地方预算管理工作座谈会。会后，在总结近年来地方部门预算改革经验基础上，财政部于8月印