论我国立法中的利益表达机制1

论我国立法中的利益表达机制（硕士论文摘要）改革开放30年来，我国社会发生了深刻的变化，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这一系列变革、变动、调整和变化，造成了我国社会结构的分层和社会利益的分化，表现为社会的多层化和利益主体的多元化。社会资源是有限的，而对资源的争夺却是一种社会常态。从本质上而言，立法是通过在社会成员之间对权利、权力、义务、责任进行权威配置，进而调整社会关系，维护社会秩序。因此，全体社会成员的利益和价值诉求有效地在立法过程中进行表达，不仅是立法程序正义的要求，更是促进立法实体公正的前提条件。从我国近来年的一些典型立法事件，可以窥探出在我国立法过程中利益表达机制的不健全和不完善，这已经成为影响我国立法公正的不利因素。因此，应当在利益表达的制度上、利益表达的主体上、利益表达的程序上进行完善，从而有助于实现立法公平和社会和谐。本文共分为三个部分第一部分从对利益的界定入手，结合经济学“资源的稀缺性”和“经济人”两个理论假设，推导出社会成员进行利益表达的内在驱动力。进而分析在立法过程中，社会成员进行利益表达的两种主要方式。而后着重从利益表达在立法过程中所起的作用入手，论述了完善的利益表达机制对于体现立法的程序正义，促进立法的实体公正所起到的积极作用，从而推论出完善我国立法过程中利益表达机制的重要性和紧迫性。第二部分通过对我国现阶段典型法律事件的分析，总结出强势利益群体和弱势利益群体在利益表达能力上的严重失衡。文章从三个方面分析了造成我国现阶段立法过程中利益表达失衡的原因，并归纳为对利益表达的制度性限制，对利益表达的主体性限制和对利益表达的程序性限制等三个方面的原因。第三部分根据罗尔斯“社会正义原则”的要求，即社会体制必须做出最有利于最少受惠者的安排，得出必须建立并完善立法过程中的利益表达机制，使立法能够真正聚集全社会的智力，体现不同利益群体的多元利益。与第三部分提出的原因相对应，第四部分提出了完善利益表达的途径，分别为促进立法模式的转型，保障利益表达主体的多元化以及完善利益表达机制的程序等三个方面的建议。关键词立法利益表达利益ONTHEINTERESTSEXPRESSIONMECHANISMINLEGISLATIONINCHINAABSTRACTMAJORJURISPRUDENCERESEARCHFIELDJURISPRUDENCEAUTHORCHENYANYANMENTORPROFESSORCHENJUNAFTER30YEARSOFREFORMANDOPENINGUP,PROFOUNDCHANGESOCCURREDINOURSOCIETYTHEECONOMICSYSTEMTRANSFORMEDPROFOUNDLY,SODOTHESOCIALSTRUCTURE,THEINTERESTSOFTHEPATTERNADJUSTMENTS,ASWELLASTHEIDEOLOGYTHISSERIESOFTRANSFORMATIONLEADSTHEMULTILAYEROFSOCIALSTRUCTUREANDPLURALISTICOFTHEINTERESTOFSUBJECTSSOCIALRESOURCESARELIMITED,WHILETHESCRAMBLEOFRESOURCESISNORMALITYTHENATUREOFLEGISLATIONISANACTIONOFDISTRIBUTIONOFRESOURCESBETWEENDIFFERENTSOCIALMEMBERSTHROUGHANAUTHORITATIVEDISTRIBUTIONOFRIGHT,POWER,OBLIGATIONANDLIABILITYCONSEQUENTLY,EFFECTIVEEXPRESSIONOFTHEWHOLESOCIALMEMBERSDESIREOFINTERESTSANDVALUES,ISNOTONLYTHEDEMANDTHEJUSTICEOFTHEPROCESSOFLEGISLATIVE,BUTALSOTHENECESSARYPREREQUISITEOFFAIRANDSQUAREOFCONTENTOFLEGISLATIONFROMSEVERALLEGISLATIONEVENTSINRECENTYEARS,WECANFINDOUTTHEUNSOUNDANDIMPERFECTOFTHEINTERESTEXPRESSIONINLEGISLATIONINOURCOUNTRYTHESEBECOMETHEDISADVANTAGEOFFAIRANDSQUAREOFCONTENTOFLEGISLATIONSO,INORDERTOREALIZETHEFAIRANDSQUAREOFLEGISLATION,WESHOULDCONSUMMATETHEINTERESTEXPRESSIONFROMSYSTEM,SUBJECTANDPROGRESSTHISARTICLEISCONSTITUTEDOFTHREECHAPTERSCHAPTER1DEFINESINTEREST,COMBINESWITHTWOTHEORETICALASSUMPTIONSOFTHEECONOMICS,“THESCARCITYOFRESOURCE”AND“ECONOMICMAN”,HENCETODEDUCETHEINTERNALDRIVINGFORCEOFINTERESTEXPRESSIONOFSOCIALMEMBERSTHISCHAPTERALSOANALYSESTWOMAINFORMSOFINTERESTEXPRESSIONINLEGISLATIONTHENANALYZESTHEFUNCTIONOFINTERESTEXPRESSIONINLEGISLATION,DISCUSSESTHEACTIVEROLEOFPERFECTINTERESTEXPRESSIONTOTHEJUSTICEOFTHEPROCESSANDFAIRANDSQUAREOFCONTENT,HENCETODEDUCETHEIMPORTANCEANDURGENCYTOPERFECTTHEMECHANISMOFINTERESTEXPRESSIONINLEGISLATIONCHAPTER2ANALYZESTHETYPICALCASEOFLAWINTHISSTAGEOFOURCOUNTRY,DEDUCESTHESERIOUSUNBALANCEOFINTERESTEXPRESSIONBETWEENSTRONGINTERESTGROUPSANDDISADVANTAGEDINTERESTGROUPSTHETHESISANALYZESTHETHREECAUSESOFTHEUNBALANCEOFINTERESTEXPRESSIONINLEGISLATIONINNOWTIME,INCLUDINGRESTRICTIONSOFINSTITUTIONAL,SUBJECTIVITYANDPROCEDURALOFINTERESTSEXPRESSIONCHAPTER3ACCORDINGTOTHE“PRINCIPLEOFSOCIALJUSTICE”OFROLLS,THATISSOCIALSYSTEMSHOULDMAKEARRANGEMENTSFORTHELEASTBENEFICIARIES,HENCETOMAKETHECONCLUSIONTHATTHEINTERESTSEXPRESSIONMECHANISMSHOULDBEESTABLISHANDIMPROVE,INORDERTOMAKETHELEGISLATIONGATHERREALINTELLIGENCEOFSOCIETYASAWHOLE,REFLECTTHEDIFFERENTINTERESTSOFMULTIPLEINTERESTGROUPSANDTHETHIRDPARTOFTHEREASONSPUTFORWARDBYTHECORRESPONDING,THEFOURTHPARTMAKESASUGGESTIONOFTHEPERFECTWAYTOEXPRESSTHEINTERESTS,INCLUDINGPROMOTINGTHETRANSFORMATIONOFTHELEGISLATIVE,PROTECTINGTHEINTERESTSOFTHEDIVERSIFIEDEXPRESSIONOFTHEMAINANDIMPROVINGTHEPROCEDURESFOREXPRESSIONOFINTERESTMECHANISMKEYWORDSLEGISLATIONINTERESTSEXPRESSIONMECHANISMINTEREST目录导言1一、选题的缘起1二、相关概念的界定1三、本文的主要研究方法2第一章利益表达及在立法过程中的作用3第一节利益与利益表达3一、利益3二、利益表达4第二节立法中的利益表达方式5一、个人方式的利益表达5二、集团方式的利益表达6第三节利益表达机制在立法过程中的作用9一、体现立法的程序正义9二、促进立法的实体公正10第二章我国立法中利益表达失衡的表现及原因12第一节利益表达失衡的表现12一、以执行规定为例12二、利益表达方式的差别13三、利益表达的现实困境15第二节对利益表达的制度性限制16一、政府主导型立法模式的弊端16二、行政本位立法思想的弊端18三、精英主义立法模式的弊端19第三节对利益表达的主体性限制21一、立法主体与人大代表21二、选举制度欠缺平等性22三、立法主体欠缺代表性22四、立法主体欠缺广泛性23第四节对利益表达的程序性限制25一、立法公开制度的缺陷25二、会期制度的弊端26三、辩论制度的缺失27第三章我国立法中利益表达机制的完善30第一节立法模式的转型30一、向社会自发型立法模式转型30二、向回应型立法模式转型32第二节利益表达主体的多元化33一、确立选举权平等原则33二、确立竞争性选举制度34第三节完善利益表达的程序性制度36一、改进会期制度36二、确立辩论制度37三、完善立法公开制度38结语42参考文献43后记48论我国立法中的利益表达机制导言一、选题的缘起新中国成立以来，中国社会从法律虚无主义逐渐走向了立法崇拜。在“依法治国”被写入宪法作为治国方略之后，立法运动得到了蓬勃的发展。在短短20多年的时间里，我国就完成了西方国家历经200余年才实现的立法规模。然而，“法律如雨”，仅表明法律文本的急剧增加，并不必然带来法的效益（如社会秩序和人民福利）的增进。一方面是法律体系的完备，看起来一切似乎都在法律的控制之下；另一方面则表现为法律“失灵”（如守法状况不容乐观、执法难成为司法顽疾等）的尴尬局面。民众对于法律的不重视、不信任、无信心甚至抱有成见，从而疏离、排斥法律，是导致法律“失灵”的直接原因。根本原因则在于，改革开放以来，我国社会已发生巨大变迁，今日之中国，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。我国已经进入了利益多元化的时代，但我国的立法体制却未能跟上社会变化的步伐并做出相应的调整，在改进立法体制以回应利益多元方面，也显得被动和滞后。立法是对权利、义务的权威分配，理应建立与之相配套的利益表达机制，使得不同的利益群体都能够把自己的真实利益进行充分表达，这是立法程序正义的要求，也是立法公正的前提性条件。胡锦涛同志在十七大报告中提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。而我国在立法模式、人大代表的选举、立法的相关程序上都存在诸多的弊端，阻碍了多元利益的充分表达。为此，应当在立法模式转型、人大代表选举制度改进、构建更加公平合理的立法程序上，寻找疏通、完善利益表达机制的有效途径。二、相关概念的界定（一）利益。本文所讲的利益，既包括物质利益，也包括意识形态、思想、政治权利等关乎生存、发展等各方面的需求。（二）利益表达。本文所讲的利益表达，是利益主体通过有效途径主张利益的过程，它关注利益表达的内容和形式谁来表达、向谁表达、表达什么、如何表达的问题，而不涉及利益表达的结果（利益主张是否被认可、支持和落实）。（三）利益表达机制。利益表达通过一种制度安排，使其各群体在这种制度化的路径下合理、合法地表达自身利益诉求，称之为利益表达机制。三、本文的主要研究方法（一）实证研究方法只有建立在对实际问题的研究上，才能使对策、措施具有针对性和实用性。本文分类研究了我国现阶段立法过程中利益表达失衡的表现及原因，人大代表选举制度与选举结果发生背离的表现及原因，立法公开的实际情况及原因，并对上述问题进行逐一分析。本文通过实证分析，总结出目前我国在立法模式、人大选举、立法相关程序等方面存在诸多的问题，并在此基础之上，提出相应的建议。（二）比较分析方法文中对利益表达失衡的表现进行论述时，分析比较了强势利益群体和弱势利益群体在自身实力上的巨大差距，在利益表达的途径、效果上的显著差别。文中也对我国的政府主导型立法与国外的社会主导型立法和回应型立法模式进行了分析比较。西方国家中以欧洲国家为代表的内发型法制现代化国家，其立法模式以社会主导性立法、回应型立法为特色，能够更好适应利益多元时代的社会需求。而我国的政府主导型立法模式虽然有其历史合理性，也曾经为中国的法制现代化做出过巨大的历史贡献，但随着物质文明、政治文明的不断发展，政府主导型立法模式的弊端也逐渐显现。在这一社会背景之下，社会主导型、回应型立法模式应当成为我国当下立法模式的转型目标。第一章利益表达及在立法过程中的作用第一节利益与利益表达一、利益（一）利益中国古谚云“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思也认为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”1波斯纳基于“经济人”的理论假设，主张“人们总是理性地最大化其满足度，一切人（只有很小的孩子和严重智力障碍者是例外）在他们的一切涉及选择的活动中（精神变态的或其他因滥用毒品和酒精而产生类似精神错乱影响的活动除外）均如此。”2在现实生活中，利益具有客观存在性和直接感知性，与人们的生活是息息相关的，是真实而直接的融合。可以说，对于利益的追求是人类一切行为活动的直接驱动力。英文的利益INTEREST一词源于拉丁文INTERESSE。它由INTERESSE构成，原意为“处于之中”，因为在其中就必然关心，产生兴趣，直至认识利害相关，最后形成利害关系，即为利益。耶林把利益称为请求、要求或愿望。庞德认为，从当今角度看，利益可以看作是人们不管是单独地还是在群体或社团或其关联中寻求满足的需求、欲望或期望。这里不是说群体的需求或愿望，而是说人们在群体或社群及其关系中努力实现自己的需求或欲望；或者，我们也许应该说借助于群体或社群及其关系去努力实现自己的需求或欲望。3我国学者认为，利益就是能够使社会主体的需要获得某种满足的生活资源，而这种资源满足的程度是以客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围为限度的。4本文所讲的利益，既包括物质利益，也包括意识形态、思想、政治权利等关乎生存、发展等各方面的需求。1马克思恩格斯全集（第1卷），人民出版社1995年第2版，第187页。2【美】理查德A波斯纳著法理学问题，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第442页。3【美】罗斯科庞德著法理学（第三卷），廖德宇译，法律出版社2007年版，第1314页。4周旺生论法律利益，载法律科学2004年第2期。（二）利益的稀缺性人类在社会中生存和发展，依赖于各种各样的资源，会相应地产生各种各样的需要，这些需要包括经济的、政治的、文化的等等。在人类生存和发展的需要由低端走向高端的过程中，具有稀缺性的资源的范围也相应地由涵盖低级资源到同时涵盖低级和高级资源。资源的稀缺性是现代微观经济学的基本命题。所谓资源的稀缺性，顾名思义，是指一切资源都是有限的。然而，稀缺性并不单单指数量上的不足，也指有限的资源与人类无限的欲望之间的矛盾，即资源相对于人类的需求而言，总是呈现出匮乏的状态。所以，稀缺性是一个相对的概念。庞德也认为，不论在哪里，只要有一定数量的相互联系的人们，拥有财产和处分财产的权利就存在。从来不曾有这样的社会，在那里，有如此之多的富余财富以满足各种需求，有如此之多的空间让每一个人去做所有他想做和有权去做的事情，以至于可以没有竞争的得到满足。各种利益之间的冲突或竞争，起因于个人之间、群体之间、社群之间或社会中的人们之间的矛盾和冲突，以及个人在努力实现各种请求、要求和欲望时与群体、社群或社会之间的竞争。5二、利益表达（一）利益表达所谓利益表达，阿尔蒙德将其定义为“社会中的各种集团或个人因个人利益而表示自身的要求，并希望把他们的利益要求导入政治体系，通过政治精英参与政治决策”。6我国有学者认为，利益表达是公民或社会组织通过各种合法或非法的政治途径来表达自身利益和社会利益的活动。7这里的利益表达只是强调了人们表达自身利益的过程，并不包括是否影响政府的决策。还有的学者认为，利益表达是人们对待利益问题的一系列态度和行为的总和。8这里的利益表达既包括人们通过公开途径向政府表达自己的利益要求，也包括人们对与自己利益相关的政策、法律、制度的公开表态以及力图对政府产生影响的各种行为。5【美】罗斯科庞德著法理学（第三卷），廖德宇译，法律出版社2007年版，第1314页。6【美】GA阿尔蒙德著比较政治学体系、过程和政策，上海译文出版社1987年版，第228页。7魏星河著当代中国有效政治参与研究，人民出版社2007年版，第110页。8李景鹏政法职能与人民利益表达，载中共中央党校学报2006年第6期。本文对利益表达的界定是，利益主体通过有效途径主张利益的过程，它关注利益表达的内容和形式谁来表达、向谁表达、表达什么、如何表达的问题，而不涉及利益表达的结果（利益主张是否被认可、支持和落实）。利益表达往往与话语权有着密切的联系。所谓话语权，简言之就是说话权，是指公民在公共空间里传播思想观点的自由。话语权的主体可以是个人，也可以是组织或群体，话语权的表达形式既可以是语言符号，也可以是行为。在现代社会，谁掌握了话语权，谁就决定了社会舆论的走向，也就决定了一个社会群体在社会中的地位和利益表达的社会影响力。故而，进行真实的、充分的、有效的利益表达，是争夺话语权的必要的先决条件。（二）利益表达的驱动力经济学是人类在一个资源有限、不敷需要的世界中进行选择的科学。它的假设是人是对自己的生活目标，自己的满足，也即自我利益的理性的、最大限度的追求者。亚当斯密提出的“经济人”的假设，对法学理论产生了持久、重大和深远的影响。所谓“经济人”，是指立足于自身利益、能够在自己所处的环境中进行有限的理性分析、具有选择利益最大化倾向（偏好）的行为人。首先，自利性是“经济人”的第一属性。追求、维护并最大化自身的利益，是“经济人”一切行为的出发点和落脚点。然而，自利性并不意味着“经济人”不会做出利他的举动，但这种利他的举动也是出于利己的目的。其次，“经济人”的有限理性是由于人的认识能力的有限性、信息的不对称性等原因造成的。最后，“经济人”所追求的最大化利益，不是仅指代经济利益，而是包括前者在内的多元、综合、整体的利益。当然，经济利益是基础的、首要的，也是最为重要的利益考虑。为追求、维护并最大化自身的利益，首要的就是先将自己的利益表达出来。因此，驱动作为“经济人”的个人或组织进行利益表达的，正是“经济人”的本性之所在。第二节立法中的利益表达方式一、个人方式的利益表达在我国近年来的“开门立法”中，以个人方式进行的利益表达体现的较为明显。如2001年1月11日公开向社会征求意见的婚姻法修订案，截止至当年10月15日，共收到3829件来信、来函、来电。由于婚姻法与社会中的每个个体都息息相关，故而提出的这些立法建议和意见以个人方式的利益表达为主。在劳动合同法的立法过程中，以个人方式进行的利益表达也较为明显。由于劳动合同法是一部与我国所有劳动者及企业合法权益紧密相联系的法律，其适用范围之广、使用频率之高，我国任何一部市场经济类的法律都几乎无法与之相比。从2006年3月20日开始面向社会公开征求意见，至4月20日，共收到意见191849件，是历届人大常委会法律草案征求意见中征集意见最多的一次。9提出意见者来自全国31个省、自治区、直辖市和香港、澳门两个特别行政区的用人单位、社会团体、专家学者和普通劳动者，也包括全国人大代表、常委会委员、省区市人大常委会、中央有关部门。其中，基层普通劳动者的意见表达得比较充分，来自劳动者的意见占收到意见的65左右。这些意见包括劳动合同法的立法宗旨、适用范围、劳动合同制度、集体合同和三方协商机制问题、其他用工方式、劳动合同的订立形式、工资报酬、劳动监察和法律责任等方面，其中关于解决拖欠农民工工资的问题反映得最为强烈。以个人方式进行的利益表达具有真实性、直接性等优点。但由于个人方式表达的信息比较零散，表达能力也参差不齐，再加上感情色彩浓厚，难以理性、集中、突出地反应利益诉求。并且，大量的个人方式的利益表达，不仅利益表达的成本较高，而且利益表达的效果也相对低下。但无论如何，在我国目前立法过程中的利益表达机制尚未完善的情况下，个人利益表达仍然不失为一种有效的利益表达方式。9尚晓宇劳动合同法草案征集到意见19万多件，劳动者意见占65，载检察日报2006年4月22日第1版。二、集团方式的利益表达以集团方式进行的利益表达一般是利益集团所特有的利益表达方式。所谓利益集团（INTERESTGROUPS）10，一般是指为了争取、维护并最大化某种共同利益而走到一起的组织或个人的集合。它必须具备以下三个基本要素首先，集团成员具有共同的利益与价值认同。其次，集团成员必须有组织地通过某种方式进行活动。再次，利益集团的成员为了共同的利益介入政治过程，影响公共政策的制定。11从数量上来看，随着国家涉足社会生活领域的增加，各民主国家的利益集团的数量都呈现出迅速发展的态势。如法国1965年新成立的利益集团有17450个，1977年上升到32877个，1981年达到39000个。12根据1988年的官方材料，1986年美国的非营利团体有20076个，其中很大部分属于利益集团。60以上的成年人至少参加一个利益集团。13与此同时，为利益集团而游说这个职业，也实现了从不体面到成为民主政制不可或缺的环节的转变。在美国，利益集团被视为是民主的重要表现形式，是美国政治进程不可缺少的要素。在英国，政府会邀请利益集团的代表参加政府的各委员会或者皇家委员会，请他们对政府某一领域的政策提出意见。从利益集团的整体影响力上来说，利益集团在政府政策制订过程中的影响不断增大，但就不同的利益集团而言，影响力的消长变化不同。如长期担任德国工业联合会主席的弗里茨贝塔曾自夸说，他只要到联邦总理那里走一趟，经济部长的建议就会从议事日程中抹去。14而由于白领工人的比重上升，蓝领工人的比重下降，公众对工会的10何谓利益集团，学者从不同的角度对其有不同的认识和理解。首次提出这一称谓的美国学者戴维杜鲁门将其界定为“一个有共同态度的群体”，它通过影响政府而向社会中的其他群体提出一定的利益要求。美国学者詹姆斯麦迪逊认为利益集团是为了某种共同的利益和情感的冲动所驱使而联合起来的一些公民，无论其占全部公民的数量如何，他们的利益会损害公民的权利或社会永久的总的利益。美国学者罗伯特达尔教授认为“任何一个群体为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”阿瑟本特利则更多地将利益集团当作政治生活中的一种客观现象。在政府过程中，他将集团视为政治生活的“原材料”，社会是集团的复杂组合，政治行为是集团利益互动的结果。政府过程本身实际上是一种经常性的集团行为，通过集团的合作竞争、联合分裂以及改革调整，最终构成了反映公众需求的政策。张宇利益集团的政策参与及其路径分析，载理论界2007年第1期；【美】罗伯特达尔著美国的民主，上海译文出版社1981年版，第235页。我国有学者将其定义为“向政府表达明确利益要求的有组织的群体”，李景鹏中国现阶段社会团体状况分析，载唯实1999年第8期。11张宇利益集团的政策参与及其路径分析，载理论界2007年第1期。12李道揆美国的利益集团，载范宝俊主编结社立法与社团管理，光明日报出版社1989年版，第250页。13姜曦、陈兆河美国政治进程中的利益集团剖析，载武汉理工大学学报2001年第1期。14曹沛霖、徐宗士主编比较政府体制，复旦大学出版社1993年第1版，第339页。支持减退，工会的影响有所削弱。15从我国目前的情况来看，已经形成利益集团的只是少数聚集了资本、权力和知识的利益群体，并且既存的利益集团之间的发展也呈现出不平衡的态势。也就是说，利益集团在我国仍属于新生事物。有学者根据与政策过程发生联系的方式为标准，把我国的利益集团划分为四种国家主导型利益团体（如原体制下的行业协会）；合作性利益团体（如消费者协会）；非自主性利益团体（这类组织相对独立，但与政府部门有一定的依赖关系）；自主性利益团体（如温州打火机协会）。16此外，在市场经济条件下，政府在代表公共利益的同时，也有其自身特殊的利益存在。近年来，西方经济学，特别是以詹姆斯M布坎南为代表的公共选择理论认为，政府在很大程度上也是一个“经济人”，政府存在自利性，也会追逐自身利益的最大化。利益集团以集团方式进行的利益表达途径很多，其中最常用的方式有以下三种。第一，依靠公共权力部门。个别强势利益群体与公共部门联合，垄断利益表达的途径，借助公共权力部门的影响力，以影响立法决策、草案的起草、草案的表决等环节。最为典型的立法案例就是在邮政法修订案的立法过程中，作为最为强势的利益相关方国家邮政企业，是担任该法修订案起草工作的国家邮政局的原下属单位，其后虽然政企分开，但二者之间仍然存在密切的联系。这为国家邮政企业在该法的立法过程中坚定地维护、保障自己的权益起到了重要的作用。第二，利用个人关系。同游说对象建立个人关系，是最基本也是最有效的手段，面对面的游说不仅成本低，还可以避免不必要的误会。强势利益群体往往与政治高层都保持着良好的关系，这一无形的政治资产，常常可以带来丰厚的政治利润通过直接接触以影响上层决策者的立法态度。在我国，一些垄断行业一般都有上级主管部门或分管领导，后者往往都有影响或参与立法或政策制定的能力和资格。因此，获得主管领导的批示、“打招呼”、“写条子”等非正式形式是强势利益群体实现利益诉求的便捷途径之一。15李道揆美国的利益集团，载范宝俊主编结社立法与社团管理，光明日报出版社1989年版，第486487页。16王玉琼利益集团与政策决策，载探索2001年第2期。第三，提供专业意见。一些利益集团设有专门从事研究的机构，或者成立基金会，赞助专家学者的研究，然后把相关的专业意见提交给决策者，以影响其决策结果。并且，当今立法都离不开专家学者的参与。因此，“通过学者的嘴”，以公开、合法的途径，提出有法理依据的理由，利用学者的学术影响力，以达到实现利益诉求的目的。第三节利益表达机制在立法过程中的作用一、体现立法的程序正义程序正义是立法程序的首要及核心价值，程序正义的目的就是为了限制和排斥立法活动中的专断和恣意因素，体现立法程序的民主化，以制定具有实质性正义的法律规范。故而，程序正义是手段，实质正义是目的。依据法律程序与政治体制的联系进行划分，法律程序分为专制式程序和民主式程序两种形式。“民主与专制的基本区别就在于是承认意志与目的多样性还是单一性，凡是使目的为多样性的制度，均为民主制度；相反，凡是使目的为一样性（单样性）的制度，只能归于专制的。”17因此，民主的真正价值不是消灭差异，而是承认并确认差异。同理，作为民主政治的体现和运行载体的代议机关，其在立法过程中所依循的程序，首要的就是承认并尊重利益的千差万别而不是予以扼杀，而后将这些千差万别的利益通过立法程序导入立法内容，这就是体现立法程序正义的参与制度。庞德也认为，如果文明要得以维持和发展、社会要避免无序和解体，法律就应当为利益提供支持。然而，法律秩序或法律，作为解决争议的权威指引或基础，并未创造这些利益。即使没有法律秩序和对行为及决定的权威指引，利益也依然存在。因此，法律并不创设利益，法律只是发现利益，并对利益进行认可和保护。在确定法律系统的范围和对象时，必须考虑以下五点（1）首先必须制定一个利益列表，列出要求得到认可的利益，并且对它们进行归纳和分类。（2）选择和决定哪些是法律将认可和予以保护的利益。（3）确定对选定的利益予以保护的界限。（4）当利益被认可和确定界限后，还必须权衡用以保护它们的法律手段。（5）为此，必须制定利益评价机制，以决定和选择认可哪些利益。18这其中，制定利益列表，列出要求得到认可的利益是最为重要的，也是法律进行后续步骤的先决条件和先行行为。因为，如果利益未能被写进“利益列表”，也就不可能被得知、被认可和被保护。如何得知所有需要得到认可的利益途径只有一个，那就是利益表达，将利益真实、充分、有效地表达出来，写进17谢晖著法学范畴的矛盾辩思，山东人民出版社1999年版，第577页。18【美】罗斯科庞德著，法理学（第三卷），廖德宇译，法律出版社2007年版，第1718页。立法者的“利益列表”之中。故而，正视并承认利益的多样性，允许不同的利益主体将自己的利益进行真实、充分而有效的表达，是程序正义的内在要求，更是立法的首要要求。不仅如此，在立法过程中进行真实、充分、有效的利益表达，可以使立法的结果更容易被认可，“即使这一决策结果对当事人是不利的”。19故而，在立法过程中利益主体的参与能够使其相信立法所依据的事实基础是真实的，有助于消除利益主体的疑虑与抵触情绪，有利于利益主体对该项法律的自觉遵守和维护，有益于立法成为正当的结果并拥有长久的权威。二、促进立法的实体公正如果说程序正义是过程的公正，那么实体正义就是结果的公正。立法的实体公正是社会正义在法律中的体现。如何在利益多元化的时代实现立法的实质正义如何制定出符合最广大人民群众根本利益和愿望的法律只有经过民主的立法程序，承认社会利益的多样性和多元化，经由立法所直接、间接涉及或影响的利益群体的充分参与和表达之下，经过均衡的利益博弈和公平的利益协调之后，各方达成的“纳什均衡”20，才可能是民主的、公正的立法。可见，法案所直接、间接涉及和影响的利益群体所进行的充分的利益表达是立法程序正义的第一步骤，也是实现立法实质正义的首要前提。真实、充分、有效的利益表达，要求必须具备足够且畅通的利益表达渠道，合理而完善的利益表达程序，使社会的利益表达呈现出一种理性的、和平的态势。在立法过程中，通过不同利益主体之间的沟通、交涉和妥协，减少立法分歧，进而达成为大多数人接受的协调方案。使社会利益矛盾或冲突限定在制度体系内，在利益格局的均衡中保持政权和社会的稳固。21经济学原理告诉我们，在运作良好的市场交易过程中，交易主体为增加自己的财富，就必须为他人提供有吸引力的贸易，这就意味着，一个人在聚敛自19宋冰主编程序正义与现代化，中国政法大学出版社1998年版，第377页。20纳什均衡是一种策略组合，给定对手的策略，每个参与人选择自己的最优策略。纳什均衡的重要性来自于其中每个博弈者的策略都是针对其他博弈者策略或策略组合的最佳策略。博弈者的最大目标都是实现自身的最大得益，但是在具有策略和利益相互依存性的博弈问题中，各个博弈者的得益取决于自己选择的策略，还与其他博弈者选择的策略有关，因此博弈者在决策时必须考虑其他博弈者的存在和策略选择。纳什均衡是一种僵局，其他参与人的策略一定，没有任何人有积极性偏离这种均衡的局面。给定别人遵守协议的情况下，没有人有积极性偏离协议规定的自己的行为规则。21刘涛从政府官员大接访论利益表达的失序及其对策，载探索2008年第5期。己财富的同时，也会增加贸易伙伴的繁荣。这种双方的受益就是“贸易之利”。22同理，在制度完善的立法过程中，各相关利益群体势均力敌，地位平等，互相竞争，为了争取并扩大本群体在法律上的利益，不得不向该项立法所涉及的相对方或其他方做出一定的让步。这是因为，博弈各方都期望争得、维护并最大化本群体的各项利益，但“任何一方利益的真正实现都不单取决于自己，而且也取决于其他博弈参与方的可接受程度。”23这意味着要实现自己的目标，就要以取得他方的支持为前提；要满足自己的利益，就要以他方利益的同时适当满足为条件。24于是，博弈各方通过交涉或谈判，都会在一定程度上向他方妥协，以实现在法律利益上的互惠和共赢；或者由中立的立法者对于复杂的利益关系提出调和的方案各个利益集团的愿望都能部分得到满足，各个利益集团的利益都能部分得到实现，由所涉利益各方进行认可或修正。这时的立法就是达成“纳什均衡”的立法，不同利益主体的利益都得到了一定程度上的认可和保护，每个利益主体都得到了一定程度上的满足，这时的立法就是具备实体公正的立法。因此，通过完善的利益表达机制，进行充分的利益表达，是相互冲突的利益各方达成妥协、取得立法共赢的先决条件。22理查德A波斯纳著法理学问题，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第422页。23邵艾青辩证法视域中的利益差别与均衡博弈，载唯实2006年第1期，第5页。24于兆波著立法决策论，北京大学出版社2005年版，第19页。第二章我国立法中利益表达失衡的表现及原因第一节利益表达失衡的表现一、以执行规定为例最高人民法院每年都要进行大量的司法解释工作，这些司法解释起着指导全国各级法院审判工作的作用。因此，最高人民法院也是各利益群体试图施加影响的对象。2004年11月4日，最高人民法院发布了关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（以下简称“04年执行规定”），其中第6条规定“对被执行人及其所扶养家属生活所必须的房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵押。”第7条规定“对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。”04年执行规定对于被执行人及其所扶养家属的生存权给予了较好地保障，对于被执行人及其所扶养家属生活所必须的房屋不得拍卖、变卖或抵押，同时还要保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的普通生活必需品。然而在2005年11月14日，距离04年执行规定施行不到一年的时间，最高人民法院又出台了关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定（以下简称“05年执行规定”），旗帜鲜明地保护抵押权人的经济利益。其中第1条就明文规定“对于被执行人所有的已经依法设定抵押的房屋，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或者抵债。”并规定，人民法院裁定拍卖、变卖或者抵债后的六个月内，被执行人及其所扶养家属应当主动腾空房屋，六个月期限届满后，人民法院可以强制其迁出。被执行人无法自行解决居住问题的，经人民法院审查属实，可以由申请执行人为其提供临时住房并计收租金。但被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，不能强制迁出。短短一年，对于同一问题，最高人民法院为何出台了两条几乎完全相反的司法解释这一切都缘于04年执行规定出台以后，银行业界反映强烈，京、沪、深三地的银行同业会分别向最高人民法院递交了意见，中国人民银行行长周小川也针对04年执行规定第6条进行了公开的批评。在银行界的强大压力之下，最高人民法院“多次召开了座谈会，广泛听取了中国人民银行、银监会、建设部、各商业银行及下级法院的意见，征求了全国人大法工委、我院（最高人民法院）咨询委员会委员及部分专家学者的意见。”25其后，最高人民法院又就05年执行规定的出台进行了解释，声明04年执行规定与05年执行规定是一般规定和特殊规定的关系，05年执行规定是针对已经设定抵押的房屋应当如何执行所作的规定，而对于未设定抵押的房屋，则严禁执行。无论如何，很显然05年执行规定主要保障了银行的房贷债权、降低了银行的经营风险。与此同时，却几乎没能听到这两个司法解释涉及的其他利益群体，尤其是广大房贷借贷人的声音。最高人民法院对04年执行规定的修订，显示了强势利益群体利益表达能力及话语权的强大，以及对规则制定过程和结果所发挥的巨大影响力。利益表达能力往往决定了话语权，而话语权掌握在谁的手里，谁就决定了社会舆论的走向，也就决定了这个利益群体在社会中的地位和影响力。利益表达的失衡是利益相关方博弈能力强弱差别在利益表达过程中的体现，而在立法之初的利益表达阶段就出现了失衡以及话语权被单方主宰的情形，会加剧在立法博弈过程中利益关系的失衡，最终形成“强者越强，弱者越弱”的社会现实。二、利益表达方式的差别（一）强势利益群体的利益表达从上述法律事件可以看出，强势利益群体，如金融、能源、邮电、运输、基础建设等垄断行业，它们进行利益表达的渠道多种多样，其话语权也处于极为强势的地位，故而在立法和政府决策过程中的博弈能力也极为强大。在立法中的集团方式的利益表达，是强势利益群体对立法施加影响所经常25高法负责人就执行抵押房屋规定的司法解释答问，HTTP/CNNEWSYAHOOCOM/051221/72/2GI0HHTML（访问日期2008年11月20日）。使用的途径。如，依靠公共权力部门，垄断利益表达的途径，借助公共权力部门的影响力以影响立法决策、草案的起草、草案的表决等环节。同游说对象建立个人关系，是最基本也是最有效的手段，因此，面对面的游说是强势利益群体最常使用的利益表达途径之一。强势利益群体往往与政治高层都保持良好的关系，通过直接接触更容易影响上层决策者的态度。还有一些强势利益群体本身就存在上级主管部门，而后者往往更有能力参与并影响立法的过程和环节。此外，利用新闻媒体，影响社会舆论，也是强势利益群体通常使用的方法之一。在我国，强势利益群体一般都是改革开放的最大受益者，再加上他们又善于精心编织“覆盖社会主要稀缺资源的无形的关系网络。”26而这张关系网络，为强势利益群体进行利益表达提供了充分而有效的途径。（二）弱势利益群体的利益表达强势和弱势是一个相对的概念，弱势是指相对处于不利的地位，故而弱势地位并不是固定不变的。随着社会政治经济体制的变化，弱势群体也在相应地发生变化，旧的弱势群体可能逐渐减少甚至消失，而新的弱势群体又会不断涌现。如我国在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，出现了“改革中的弱势群体”，这部分人主要包括下岗职工、失业人员、低素质人员、非公有制企业中部分妇女、中老年人，城市待业青年、打工者和农村贫困农民等。27他们的弱势通常体现在经济上、政治上和心理上。需要指出的是，弱势群体虽然被成为“群体”，但是这个“群体”却不是社会学意义上的群体，而只是这些社会成员的集合。与强势利益群体相比，以农民、农民工、城镇下岗职工等为代表的相对弱势群体，组织化程度很低，拥有的社会资源较少，利益表达渠道缺乏且不畅通。而他们的权益却最容易受到侵害，因此，相对而言，弱势群体主张权利、表达利益诉求的愿望更为强烈，但缺乏利益表达的渠道，缺少话语权正是弱势群体在利益表达和利益博弈过程中面临的最大困难和障碍。1体制内的利益表达26阎志民著中国现阶段阶级阶层研究，中共中央党校出版社2002年版，第355页。27苑歌关注社会弱势群体访清华大学社会学系教授孙立平，载社会学2002年第6期。根据一项针对贫困群体的调查发现，656的人没有求助过任何人或任何机构。233的人找过居委会，123的人求助过街道，70的人求助过单位的行政领导或企业的上司，25的人求助过区政府，14的人求助过基层党组织，14的人求助过市政府，10的人求助过市委，10的人求助过新闻媒体，08的人求助过工、青、妇组织，02的人求助过人大代表。对于求助于上述机构的效果，认为“没什么用”或“一点用也没有”的，因生活上的问题的占519，因动迁或居住环境问题的占729，因权益受到侵害的占695，因日常生活中的纠纷的占392，因行政执法纠纷的占632。28以上调查结果显示，贫困群体对于体制内的利益表达渠道普遍不进行利用，而进行利用的人们又普遍感到这些表达渠道的效果低下。2体制外的利益表达第一，信访。和基层人民政府相比，普通民众更信任高层人民政府，尤其是中央人民政府，北京出现“信访村”就能说明这一问题。这导致近年来，中央国家机关的信访量呈直线上升趋势，省级、地市级政府机关的信访量增幅较小，而县级政府机关的信访量则连年出现负增长。信访，尤其是群体性信访，对地方基层政府政绩的影响巨大，故而，各地一般都对信访进行了较大力度的打压。第二，群体性事件。一些民众持有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误认识，认为只有把事情闹大，高层政府才会引起重视，问题才能得以解决，权益才能得到保护。近几年来，因土地征用、城镇拆迁、企业改制等引发的群体性事件日益增多。1994年到2003年的10年间，我国群体性事件数量急剧上升，参与群体性事件的人数也大幅增长。全国发生的群体性事件数量从1994年的1万余起上升到2003的58万余起；参与人数从732万人次上升到3073万人次。29第三，极端暴力行为。近年来，采取非法游行、冲击政府、堵塞交通、罢工罢课，甚至自杀、自残等极端暴力行为以表达利益诉求的现象时有发生。诸如此类的极端暴力行为因为能够制造轰动效应，撼动高层人民政府，从而加强28根据文中的图表得出的统计数字，陈映芳贫困群体利益表达渠道，载战略与管理2003年第6期。29郑海明从权利均衡到利益均衡和谐社会利益表达中的制度建设，载理论研究2008年第5期。政府对该群体利益的关注度，因而也成为弱势群体表达利益诉求的极端选择。上述三种体制外的利益表达渠道，反应了我国现阶段利益主体，尤其是社会弱势群体的利益诉求呈现出的爆炸式增长，但同时现有的表达渠道却极为不畅的现状，致使表达受阻、矛盾激化，造成了社会的不稳定。三、利益表达的现实困境强势利益群体拥有充分的渠道表达利益诉求，并具有有效影响立法及公共政策制度的能力。而“弱势群体由于远离社会权力中心，在政治资源或权力资源分配中处于不利地位，导致他们在社会生活、政治生活中难以拥有平等的参与权，也较少参与社会政治活动，不如强势群体那样可以通过影响公共政策的制定来获取或维护自己的各种利益，并且丧失了话语权，无法在社会生活中发出自己的声音。”30故转而求助于体制外的利益表达渠道。这就造成一种困境凡是利益群体合法的利益表达方式都可能是无效的（因为不能以利益集团的方式表达利益），而凡是有效的利益表达方式都可能是不合法的（如集体闹事或贿赂官吏）。31在我国当前利益关系错综复杂的社会格局下，各个利益群体与社会阶层的人们对于社会公平的观念互有差异，甚至截然不同。因此，这又可能造成另外一种困境一旦“立法上公平观念无法达成一致、立法上的公平得不到满足之时，社会民众就可能背离追求立法正义的法律轨道，转而寻求法律体制之外的正义，而社会整体则会在激烈的冲突中遭受极为巨大的损失。”32第二节对利益表达的制度性限制一、政府主导型立法模式的弊端（一）政府主导型立法模式的产生及历史意义政府主导立法模式，主要是指政府借助和利用其所掌握的各种政治和社会资源，通过对立法的领导、设计和推动加以实现的。政法主导型立法模式的在30徐玲惠当前社会弱势群体问题概述，载学术界2006年第4期。31李景鹏著中国政治发展的理论研究纲要，黑龙江人民出版社2000年出版，第283页。32宋方青、周刚志论立法公平之程序构建，载厦门大学学报（哲学社会科学版）2007年第1期。我国的产生和确立有其历史合理性。法制的现代化，即由后进的传统法制向现代法制的转型，包括内发型和外发型两种现代化模式。内发型法制现代化模式，其发