国有资产经营公司法律规制若干问题研究

国有资产经营公司法律规制若干问题研究（硕士论文摘要）改革开放以来，随着国有资产经营管理体制改革的不断深入，“国有资产出资机构国有资产经营公司国有企业”这样一个三层国有资产经营架构已在全国各地逐步形成。国有资产经营公司作为这一架构的中间环节，起着承上启下的重要作用，但是目前，理论和实践上存在的许多争议和问题，正在威胁着此类公司的持续健康发展，影响着国有资产保值增值的实现和国有经济主导作用的发挥。因此，本文以国有资产经营公司为研究对象，采用文献分析和比较分析的方法，对国有资产经营公司运作中存在的问题及其深层次原因进行了深入的研究，在借鉴国外国有资产经营公司相关法律制度基础上，结合我国国有资产经营公司特点，提出了对我国国有资产经营公司进行法律规制的特殊立法建议。本文共分四章，各章主要内容如下第一章首先对国有资产经营公司的称谓、性质、职能、经营目标等方面的问题进行了讨论，并给出了国有资产经营公司的明确定义，进而对此类公司的历史沿革和发展特点进行了介绍，最后对国有资产经营公司发展现状进行了概述，并进一步介绍了此类公司的特征与分类。第二章在第一章的基础上重点分析国有资产经营公司运作过程中存在的若干问题，剖析其深层次的原因，并结合原因探讨这些问题的解决途径，进而指出法律规制是一个至关重要的解决途径。第三章主要以国有资产经营公司运营具有一定成效的几个国家为考察对象，选取其具有代表性的国有资产经营公司为例重点介绍了各国国有资产经营公司的相关法律制度。然后结合我国国有资产经营公司自身特点，重点阐述国外国有资产经营公司特殊法律制度安排对我国的有益启示，进而在前文的基础上得出对我国国有资产经营公司进行特殊立法的必要性。第四章立足我国实际，对国有资产经营公司特殊法律制度构建提出了若干立法建议。首先通过特殊立法模式的比较，确定了国有资产经营公司特殊立法的具体模式，进而重点就公司章程、出资人、董事会、外部监管等方面的特殊法律制度构建进行了探讨，最后对国有资产经营公司法律制度的未来发展进行了展望。关键词国有资产经营公司法律规制特殊立法SOMEISSUESONLEGALREGULATIONOFSTATEOWNEDASSETSMANAGEMENTCORPORATION（ABSTRACT）MAJORJMSPECIALTYECONOMICSLAWAUTHORTUTORSINCETHEREFORMANDOPENINGUP,WITHTHEDEVELOPMENTOFMANAGEMENTSYSTEMOFSTATEOWNEDASSETS,ANEWTYPEOFTHREELEVELSTATEOWNEDASSETSADMINISTRATIONSYSTEMHASBEENSETUPGRADUALLY“STATEOWNEDASSETSFUNDINGAGENCIESSTATEOWNEDASSETSMANAGEMENTCORPORATIONSSTATEOWNEDENTERPRISES”STATEOWNEDASSETSMANAGEMENTCORPORATIONSAMC，ACTINGASATRANSITIONINTHEMIDDLEOFTHETHREELEVELS,ARECONSIDEREDANIMPORTANTLINKBUTATPRESENT,THECONTINUOUSHEALTHYDEVELOPMENTOFTHESESAMCS,THEPRESERVATIONANDINCREASINGOFSTATEOWNEDASSETSANDTHELEADINGROLEOFSTATEOWNEDECONOMYARETHREATENEDBYTHEISSUESOFTHEORYANDPRACTICEOFSAMCFOCUSINGONTHESAMCS,THISTHESIS,FROMTHEPERSPECTIVEOFLITERATUREANALYSISANDCOMPARATIVEANALYSIS,ANALYZESPROBLEMSOFTHEOPERATIONOFSAMCSANDTHECAUSESOFTHESEPROBLEMSSOMESUGGESTIONSOFLAWREGULATIONOFSAMCSAREADVANCED,ONTHEBASISOFREFERRINGFOREIGNEXPERIENCESOFRELATEDLAWSYSTEMOFSAMCSANDCOMBININGWITHTHEREALITYOFCHINASSAMCSTHISTHESISAREDIVIDEDINTOFOURCHAPTERS,EACHCHAPTERSAREASFOLLOWTHEFIRSTCHAPTERGIVESADISCUSSIONOFNAME,CHARACTER,FUNCTION,MANAGEMENTORIENTATIONANDETCADEFINITIONISACHIEVEDAFTERTHEDISCUSSIONTHEHISTORYANDCHARACTERISTICSOFDEVELOPMENTOFSAMCSAREINTRODUCEDTHEENDOFTHISCHAPTERISANOVERVIEWOFCURRENTSTATUS,CHARACTERISTICSANDCLASSIFICATIONOFSAMCSTHESECONDCHAPTERANALYZESSOMEPROBLEMSOFOPERATIONOFSAMCSANDEXPLORESTHECAUSESOFTHESEPROBLEMSRESOLUTIONSOFTHESEPROBLEMSAREDISCUSSED,ANDTHECONCLUSIONTHATLEGALREGULATIONISACRITICALWAYISPOINTEDOUTTHETHIRDCHAPTERINTRODUCESSOMELEGALSYSTEMOFSAMCSFROMSOMECOUNTRIESTHATAREEFFICIENTINOPERATINGSAMCSCOMBININGWITHCHARACTERISTICSOFCHINASSAMCS,SOMEINSPIRATIONSOFFOREIGNLEGALSYSTEMOFSAMCSAREPROVEDTHENECESSITYOFSPECIALLEGISLATIONOFCHINASSAMCSISDEMONSTRATED,ONTHEBASISOFPREAMBLETHEFORTHCHAPTERPROPOSESSOMEADVICESOFCONSTRUCTIONOFSPECIALLEGALSYSTEMOFSAMCSTHEFORMOFLEGISLATIONISDETERMINEDBYCOMPARINGSEVERALLEGISLATIONFORMSSPECIALLEGALSYSTEMOFARTICLESOFASSOCIATION,FUNDINGAGENCY,BOARDOFDIRECTORS,EXTERNALSUPERVISIONANDETCAREDISCUSSEDSOMEEXPECTATIONSOFLEGALSYSTEMOFSAMCSAREMADEATLASTKEYWORDSSTATEOWNEDASSETSMANAGEMENTCORPORATIONLEGALREGULATIONSPECIALLEGISLATION目录导言1第一章国有资产经营公司概述2第一节国有资产经营公司的定义2一、称谓的确定2二、国有资产经营公司的性质、职能、经营目标7三、给出定义8第二节国有资产经营公司的历史沿革8一、发展之路8二、发展特点9第三节国有资产经营公司基本现状10一、发展现状10二、特征与分类12第二章国有资产经营公司存在的问题及解决途径15第一节存在的问题15第二节原因分析17一、政府职能转变不到位18二、市场机制不完善18三、公司管理水平低下18四、法律制度先天不足19第三节法律规制一个至关重要的解决途径21第三章国外国有资产经营公司法律制度及其启示22第一节国外国有资产经营公司相关法律制度介绍22一、英国国有企业局（NEB）22二、新加坡淡马锡公司（TEMASEK）23三、加拿大皇冠公司与SGF公司24四、意大利工业复兴公司IRI25五、西班牙国家实业参与公司26第二节国外国有资产经营公司法律制度对我国的启示27第四章我国国有资产经营公司特殊法律制度设计30第一节特殊立法模式选择与国有资产经营公司的法律定位30一、特殊立法模式选择30二、国有资产经营公司的法律定位31第二节特殊法律制度构建32一、公司章程特殊法律制度构建32二、有关出资人的特殊法律制度构建32三、有关董事会的特殊法律制度构建36四、其他特殊法律制度构建39第三节国有资产经营公司的发展与法律制度展望40结语41参考文献42国有资产经营公司法律规制若干问题研究导言2009年2月底以来，各新闻媒体相继报道国资委将在年内成立新国有资产经营公司“中投号”，这一消息引起了社会的广泛关注。1与此同时，国有资产经营公司2这类特殊国有企业也成为各方议论的焦点。事实上，国有资产经营公司在我国早已不是新生事物。改革开放以来，随着国有资产经营管理体制改革不断的深入，“国有资产出资机构3国有资产经营公司国有企业”这样一个三层国有资产经营架构在全国各地逐步形成。国有资产经营公司作为国有资产出资机构与国有企业之间的中间层企业，处于承上启下的核心地位，它们通过资产经营实现国有资产的保值增值，并在产业结构调整、国有经济布局中发挥着独特的作用。然而，当前，人们对国有资产经营公司的认识并不一致，此类公司没有明确的法律定位，其运行依据多是一些零散的规范性文件，由此产生了过度行政干预、管理混乱、监管不到位等问题，从而影响国有资产经营效益，造成了国有资产流失。有鉴于此，笔者将以国有资产经营公司为研究对象，采用文献分析和比较分析的方法，致力于研究国有资产经营公司运作中存在的问题及其深层次原因，同时注重结合我国国有资产经营公司特点，提出对我国国有资产经营公司进行法律规制的立法建议。通过立法，实现国有资产经营公司的规范化运作，发挥其在国有资产经营中的特殊优势，对实现国有资产的保值增值，进一步提高国有资本对整个国民经济的控制力、影响力和带动力，对我国国有经济主导作用的发挥，国有经济布局和结构的战略性调整均具有深远的意义。1康怡、程明霞国资委筹备成立中投号新公司将运营实业资产，载经济观察报，2009年2月28日。2笔者将这类公司称为国有资产经营公司，但理论界对其有不同的称谓，具体分析见第一章第一节。“国有资产”是受企业国有资产法调整的国有资产。3企业国有资产法第十一条规定国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理机构及其他经授权的部门和机构为履行出资人职责的机构。笔者把这些机构统称为国有资产出资机构。第一章国有资产经营公司概述第一节国有资产经营公司的定义随着我国国有资产经营管理体制改革的深入，“国有资产出资机构国有资产经营公司国有企业”这样一个三层国有资产经营架构在我国已逐步形成。国有资产经营公司作为国有资产出资机构与国有企业之间的中间层企业，通过股权运作等形式进行国有资产经营，实现国有资产的保值增值，并在产业结构调整、国有经济布局中发挥着独特的作用，也因此被喻为“国有资产经营的一把金钥匙”。但目前在我国的政策和法律体系中，国有资产经营公司这类由国有资产出资机构直接设立的，主要从事国有资产经营的中间层企业尚无明确的定义，理论界对此类公司的认识也不尽一致。主要表现为对它的称谓各不相同，对它的性质也存在着不同看法。笔者认为分歧的长期存在将会使学界对国有资产经营公司的深入研究失去一个统一而稳定的基础，对它进行法律规制更将无从谈起。因此，有必要从国有资产经营公司的称谓、性质等方面入手，给其一个明确定义。一、称谓的确定目前掌握的资料显示，不同的学者对于国有资产经营公司的称谓主要有以下八种国有控股公司4、国有投资控股公司5、国有资产授权经营公司6、国有资产经营公司、国有资产投资公司、国有投资公司7、产权经营机构、授权投资机构。分析这些称谓，可以看出学者们为国有资产经营公司定名有不同的侧重点有的突出了它的主业“控股”；有的强调了它的职能“国有资产经营”；有的则侧重它的另一项主业“投资”；有的则把这类公司归为一种机构；还有的则强调它组建时的国有资产经营政策“授权经营”。4、称谓见史树林、庞华玲等著国有资产法研究，中国财政经济出版社，2003年版，第189页。5姚迪明国有投资控股公司如何发挥其独特作用与优势，载企业经济，2005年9月。6顾功耘等著国有经济法论，北京大学出版社，2006年版，第202页。7关海霞浅议国有投资公司的体制缺憾，载改革纵横2008第8期。其中，“国有控股公司”是比较多见的称谓，但笔者认为这种称谓并不合适。首先，我国学者的主流观点认为控股公司是通过持有另一公司多数表决权的股份，从而实现对其实际控制的公司。可见，国有控股公司必须持有子公司的多数表决权股份。但就长远来看，为了实现国有资本价值最大化，丰富公有制实现形式，对于非关键性、竞争性领域的许多企业，国有资产经营公司并不一定要控制多数表决权股，也可以参股或者采取其他形式，而不局限于“控股公司”这一形式。其次，“控股”意在“持有股份并控制”，强调一种静态的股权状态。而国有资产经营公司主要进行的是股权运作，它往往需要通过股权的流动来实现国有资本的进退，促进国有经济结构和布局调整，这种运作更强调股权的动态概念。使用“国有控股公司”来命名并不能体现这种特点。再次，在实践中，许多国有资产经营公司，特别是一些大型企业集团的总公司，除了控股业务以外，自身还有生产经营业务，如诚通集团，把此类公司称为“国有控股公司”并不能全面地体现它的资产经营业务。最后，这一名称也容易使国有资产经营公司与其子公司相混淆，控股公司是与被控股公司相对应的概念，国有资产经营公司所控股的国有企业中有相当一部分公司也持有其他国有企业的股份并对其进行控制，这类国有企业也可以称为“国有控股公司”，但是它们处于国有资产经营架构的第三层级，并不是由国有资产出资机构直接设立的，它们完全按照市场规律运行，经营目标具有唯一性，除了实现资本收益最大化，并不承担宏观经济政策目标。所以，笔者不赞成使用“国有控股公司”这一称谓。而对“国有资产投资公司”、“国有投资公司”这样的称谓则应当具体问题具体分析。从现阶段的研究来看，“国有投资公司”一般是特指在自然垄断性强、市场化程度低、投资规模巨大，投资回收周期长，难以实行社会投资的国家基础性和支柱型产业中进行国有资产投资的公司。由此可见“国有投资公司”是“国有资产投资公司”的一种，后者还应当包括在其他行业中进行国有资产投资的公司。而“国有资产投资”又只是“国有资产经营”的一种方式，除了投资，国有资产经营还应当包括投资以后的持股，以及股权运作等行为。总之，“国有资产经营公司”、“国有资产投资公司”、“国有投资公司”，这三者的概念范围从大到小。因此，“国有资产投资公司”、“国有投资公司”只能特指某一类公司，如果用其中任何一个泛指所有的国有资产经营公司则难免以偏盖全。“国有投资控股公司”是紧接着“国有控股公司”、“国有投资公司”这两个称谓之后被使用的。其理由是“控股”和“投资”均为国有资产经营公司的业务，因此在对此类公司进行命名时不能偏废其一，应当把“投资”和“控股”结合起来进行命名。笔者认为这一称谓也不尽合理，且有机械化组合的意味。“投资控股”既不能反映出股权运作的动态概念，也不能全面概括国有资产经营公司的经营业务，实践中许多国有资产经营公司除了投资控股业务，还有生产经营业务。至于“产权经营机构”、“授权投资机构”这类名称则把国有资产经营公司视为一类机构，把它与行政机构或中介组织混为一谈。国有资产经营公司资产独立、自负盈亏，以公司财产为限承担有限责任，完全符合我国公司法的规定。而且此类公司设立的目的就是为了在现代企业制度的基础上更好地实现“政企分开”，探索新的国有资产经营体制。如果仍称其为“机构”，而不是“公司”将会产生认识上的混乱，不利于明确其独立的企业法人地位。此外，这两个名称在理论界的使用频率并不高，多见于早期的一些政府文件，可见这类称谓是早期对此类公司认识不足时的过渡称谓，在当前已经明确其公司法人地位的情况下不宜继续采用。最后，“国有资产授权经营公司”这一称谓除了认定此类公司是“资产经营公司”以外，和“授权投资机构”一样还强调“授权”，即国资机构与国有资产经营公司之间的“授权关系”。这与我国20世纪90年代初开始实行的国有资产授权经营体制有密切联系。1992年，国家计委、国家经贸委、国有资产管理局联合下发了关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法，提出了国有资产授权经营的概念，并批准8家企业集团作为国有资产授权经营的试点，将集团中紧密层企业的国有资产统一授给核心企业经营管理，试图建立起它们的产权纽带。“授权”长期以来都是国企改革政策文件中的一个名词，散见于一些行政规章、地方政府规章中，并不是严格意义上的法学名词，国资机构与国有资产经营公司之间的授权关系具体是什么类型的法律关系在法律上也没有确切的说法。“授权关系”的这种不明确性，也使国有资产经营公司与国资机构的法律关系长期得不到明确。在这种情况下，将国有资产经营公司冠以“国有资产授权经营公司”、“授权投资机构”之名不仅不符合法理，而且容易引起认识上的混乱。笔者认为，要对国有资产经营公司进行明确的定义，以使其在法律规制下更好地运作，首先必须明确授权关系的法律含义。目前，法学界对于授权关系的看法比较混乱，主要观点有以下三种第一种观点认为授权关系是法律上的委托代理关系，并从委托代理这一观点出发讨论“授权经营的权限范围”，进而争论所授之权是国有资产所有权中的“占有权”、“使用权”、“收益权”还是“处置权”，或者是其中的几种权利。持有这种观点的学者没有分清作为经济学名词的“委托代理”与法学名词的“委托代理”的区别。经济学界广泛使用“委托代理理论”进行公司治理的研究8，并以“委托代理”来界定国资机构与国有资产经营公司的关系。但经济学上的“委托代理”通常是宽泛的，对于契约的形式要件和效果并没有特殊的要求9，而法律上的“委托代理”则是严谨的，有着严格的形式要件和法律后果。法律上的代理关系要求代理人以被代理人的名义从事民事法律行为，代理的后果直接归属于被代理人。在实践中，国有资产经营公司通常以自己的名义从事资产经营，其行为后果也以公司资产对外承担责任，而不是归属于国资机构。国资机构与国有资产经营公司之间的关系显然不符合代理关系的要件，因此认为两者之间是代理关系的观点于法无据。第二种观点认为授权关系实质上是一种信托关系。国资机构为实现国有资产保值增值将国有资产授给国有资产经营公司经营，公司以自己的名义进行法律行为，法律后果归于自身，其制度构造、权利状态与信托关系一致。但根据我国信托法10信托财产不得归入受托人的固有财产或者成为固有财产的一部分。这表明信托资产与公司自身资产必须各自独立结算，而在实践中，国有资产经营公司统一运营所有资产，并没有实施不同资产的独自结算，这不符合信托关系的法律要件。因此这类关系必然不可能是信托关系。第三种观点认为授权关系是出资关系，即国资部门将国有资产投资于国有8经济学原理认为委托代理是一个普遍存在的现象，詹森MJENSEN和麦克林WMECKLING把委托代理关系定义为一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。（见新帕尔格雷夫经济学大辞典第3卷，经济科学出版社1996年版，1035页）但是，还有经济学家认为委托代理是委托人如何设计一个补偿系统来驱动另一个人为委托人的利益行动。9经济学家认为由于人的有限理性、未来的不确定性和信息不对称的存在，委托代理契约是不完全的，不能穷尽所有可能发生的情况下双方的权、责、利关系，因此经济学对于委托代理契约并没有规定形式要件。10第十六条信托财产与属于受托人所有的财产（以下简称固有财产）相区别，不得归入受托人的固有财产或者成为固有财产的一部分。资产经营公司,国有资产经营公司再投资于子公司。实践中，新设国有资产经营公司的出资关系确实如此。但是，在国有资产授权经营过程中，有相当一部分国有资产经营公司的子公司作为独立的国有企业在其成立之前已经存在，是国资部门人为的将这些国有企业中的国有股权授给国有资产经营公司经营11，从而导致先有子公司，后有总公司这样一个“逆向生成”的过程。于是，持有这种观点的学者认为必须做一个“虚拟解释”，即虚拟国家先把国有资产投资于国有资产经营公司，然后再由国有资产经营公司投资于其子公司。笔者倾向于第三种观点的看法，认为授权关系应当界定为出资关系，但“虚拟解释”是没有必要的。在“逆向生成”的情况下，国资部门将其所拥有的部分国有企业的股权授给国有资产经营公司这一行为，实际上是一种以行政划拨方式进行的出资行为。国有资产经营公司因此继受取得了国资部门对那些国有企业的出资人身份。这也符合国有资产经营体制改革中组建国有资产经营公司的初衷，即通过组建国有资产经营公司加快“政企分开”的步伐，在国资机构国有资产经营公司国有企业之间形成一种清晰的出资关系，以建立“产权清晰、权责分明”的现代企业制度。经过上述讨论可以明确“授权”一词本身在法律上的模糊性不仅不能表明国资机构与国有资产经营公司之间存在出资关系的本质，反而容易使人对此种关系产生认识上的混乱。如今，企业国有资产法已经出台，履行国有资产出资人职责的机构已经明确，出资关系的确立又多了一层法律依据。在这种情况下，再对国有资产经营公司冠以“授权经营公司”、“授权投资机构”之名显得不合时宜。综上所述，笔者认为采用“国有资产经营公司”这一称谓最为恰当。“资产经营”意为将资产投入经营领域变为资本，通过资本经营来实现资产的保值增值。资本经营的形式多种多样，主要指企业投资人控制人通过企业兼并、收购、股份制、资产重组等多种方式，对资本进行优化配置和有效运用，以实现资本回报最大化的经营活动。12在实践中，这些多样化的资本经营手段逐渐为各类国有资产经营公司所采用。因此，将这些公司称为“国有资产经营公司”11这种做法主要指国资部门将其所拥有的成员企业中的股权授给企业集团公司，从而将集团公司改造成国有资产经营公司，或者另行组建国有资产经营公司，并其所拥有的部分国有企业的股权授给该公司。12安徽省法学会民商法经济法研究会国企改革课题组国有控股公司实践中的问题及法律对策研究，载中国政法大学学报2000年第3期。名副其实，而且能最大限度的涵盖它们所开展的国有资产经营活动。不管是投资还是股权运作都可以视为国有资产经营的一种表现形式。而且随着经济的发展，今后还可能出现更加多元化的国有资产经营方式，“国有资产经营公司”这一称谓也可以为今后丰富经营方式预留空间。不仅如此，近几年，随着国资委国有资产经营公司试点工作的展开，实务界也在越来越多地使用这一称谓，国家开发投资公司就是其中的一个例子，2005年12月，国务院国资委以2005335号文关于国家开发投资公司进行国有资产经营公司试点的通知正式批复国家开发投资公司作为国有资产经营公司试点企业。二、国有资产经营公司的性质、职能、经营目标除了对国有资产经营公司的称谓不一，理论界对此类公司的性质、职能、经营目标也存在着两种截然相反的认识，这也是国有资产经营公司定义尚不明确的主要原因。一种观点认为,国有资产经营公司总体上与一般公司无异,其性质是以营利为主要目的,追求利润最大化的经济组织。虽然此类公司是以国有资产为主要经营对象的特殊经济实体，但经营目标与一般的经济实体没有本质上的区别，其直接目标就是追求利润或资产增值，实现自身利益最大化，从而间接实现国有资产在价值上的保值增值，除此之外，不应赋予其他目标。另一种观点认为国有资产经营公司并非一般的企业，而是一种特殊企业法人。此类公司是由国家出资设立的，在国有资产经营架构中处于国资机构和国有企业之间的中间层次。它既是国有资产的经营实体，又是出资人代表，无论在理论上还是在实践上，它都肩负着经济和社会双重职能。其主要经营目标有二一是确保国有资产保值增值，二是用经济的手段实现政府的政策目标，有效服务于国家或所在地区的长远利益和整体利益。笔者赞同后一种观点。从中国科学院国有资产经营公司以及诚通集团、国家开发投资公司组建国有资产经营公司试点的情况来看，国有资产经营公司的主要职能有二一是作为市场竞争主体，主要通过股权运作获取资产收益，实现国有资产保值增值；二是作为国有资产经营主体，推进中央企业重组和国有经济战略布局调整，搭建国有资产重组和资本运作平台，探索中央企业非主业资产及不良资产市场化、专业化运作和处置的路子。即将获准组建的新国有资产经营公司也将成为国有资本运营和资产重组的主体。可见，与一般国有企业相比，国有资产经营公司从设立之初就被赋予了为国家经济政策服务的特殊职能，它不仅是市场竞争主体，还是国有资产经营主体，除了要以获取商业利润实现国有资产保值增值为经营目标，还要以实现某些宏观经济政策为经营目标，这些经济政策可以是优化国有经济布局和结构,增强国有经济的控制力和影响力，平抑经济波动，增加就业等。双重经营目标的存在要求国有资产经营公司在运作过程中必须很好地协调这两个目标，在必要的时候也有可能为了实现宏观经济目标而牺牲一部分资产收益，即不可能一味地追求自身利益最大化。因此，那种认为国有资产经营公司与一般公司无异，只要实现了自身利益最大化就可以实现国有资产保值增值的想法是不切实际的。这种思想极容易导致此类公司运作中的盲目性，只要能实现利润最大化，不管是落后产业，还是环境污染型项目，都予以投资运作。这显然不利于产业结构的调整，国有经济布局的优化，更有悖于国有资产经营公司设立的初衷。可见，国有资产经营公司具有一般企业所没有的职能和经营目标，应当认定其为特殊企业法人。三、给出定义通过对国有资产经营公司称谓、性质、职能、经营目标的讨论可以看出国有资产经营公司是国家出资设立的，集市场竞争主体、国有资产经营实体于一身的特殊企业法人。它承担着经济和社会的双重职能，肩负着双重经营目标。明确了这些内容，笔者认为可以尝试对国有资产经营公司给予如下定义国有资产经营公司是国家出资设立的，主要通过国有资产股权运作的方式从事国有资本经营，以实现国有资产保值增值和国家宏观经济政策为经营目标的特殊企业法人。第二节国有资产经营公司的历史沿革一、发展之路国有资产经营公司并非新生事物，我国国有资产经营公司探索最早始于深圳，1987年7月，深圳市进行国有资产管理体制改革成立的深圳市投资管理公司，被公认为全国第一家国有资产经营公司。131992年，国家计委、国家经贸委、国有资产管理局联合下发关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法，提出了授权经营的概念，并批准8家企业集团作为国有资产授权经营的试点，将集团中紧密层企业的国有资产统一授给核心企业经营管理，使紧密层企业成为核心企业的全资或控股子公司，核心企业则向国有控股公司方向发展。1993年中共十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出“按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司”。从此，组建国有控股公司试点在全国展开，这也是国有资产经营公司被相当多的学者称为“国有控股公司”的原因。1994年底，国家开发投资公司、国家电力公司、中国石油天然气工业总公司则被确定为国有资产授权经营机构。这使国有资产经营公司又获得了新的称谓“授权经营机构”。与此同时，上海、深圳等地开始了全面的国有资产管理体制改革试点，探寻公有制与市场经济融合的新机制，先后将政府管理产业经济活动的行政性主管局改制为国有资产经营公司。1996年江西省出台国有资产经营公司试点办法，“国有资产经营公司”这一名称第一次在政府规章上出现。其后广东、江苏等地先后出台了类似的文件。2001年国务院同意中科院设立中国科学院国有资产经营公司，统一负责对院属全资、控股、参股企业有关经营性国有资产行使出资人权利，并承担相应的保值增值责任。这是中央层面的第一家国有资产经营公司。至2004年年底，国家和各省、地市级政府国有资产监督管理委员会组建完成，一个由“国有资产出资机构国有资产经营公司国有企业”组成的三层国有资产经营架构逐渐形成。同年，国资委正式把国家开发投资公司、中国高新投资公司、中国节能投资公司等国有资产经营公司从原放在其他行业的名单中单列出来。至此，国有资产经营公司“正式”成为了一种新的国有企业类型。经过二十多年的探索，到目前为止，我国各省市中心城市普遍建立了国有资产经营公司，在落实产业政策，调整国有经济结构，促进国有资产保值增值13张多中著，国有控股公司控制体系研究，中国经济出版社2006年版，第36页。方面发挥着重要的作用。二、发展特点（一）组建方式多样总结目前国内学者的研究，国有资产经营公司的组建方式主要分为以下五种类型1、企业集团改组为国有资产经营公司。这一类型主要有两种方式其一，由政府将集团总公司改组为国有资产经营公司，将紧密层成员企业中的国有资产授权给集团公司总公司经营，建立母子公司体制。其二，通过企业集团的强强联合，融合成一个国有资产经营公司。2、政府行业主管局改组为国有资产经营公司。这种方式最先在上海展开。如1993年,上海市纺织局和仪表局通过改组转制，成立了上海纺织控股公司和上海仪电控股公司14。3、行业性总公司改组为国有资产经营公司。如1994中国石油化工总公司、中国航天工业总公司、中国有色金属工业总公司三家全国性行业总公司改组为国有资产授权经营机构。4、通过集中国有股权管理,组建国有资产经营公司。为了理顺政府与企业之间的关系,加强对公司制企业中国有股权的管理,地方政府组建了一批专职从事国有股权管理的国有资产经营公司。如深圳市投资管理公司,对该市100多家企业的国有股权进行集中管理。5通过政府新的投资，成立国有资产经营公司，以集中资金保证国家重点建设，加强资金回收，实行滚动发展。（二）政府主导，逆向生成，易受行政干预国有资产经营公司都是通过行政命令组建的，其设立后的很长一段时期都是以行政命令为依据进行运作的。许多国有资产经营公司的子公司在其成立之前都已经存在，是政府以行政命令的方式将它们统一到国有资产经营公司旗下。可见，国有资产经营公司的发展历程具有很强的政府主导性，呈现出先有子公司后有总公司的“逆向生成”过程。正是这种计划经济式的发展方式，使此类14顾功耘等著国有经济法论，北京大学出版社2006年版，第200页。公司设立以后往往易受政府控制而缺乏经营自主权，带有很深的行政干预的烙印。第三节国有资产经营公司基本现状一、发展现状当前，国有资产经营公司已经进入了一个快速发展时期，在全国范围内，一个崭新的国有资产经营公司行业集群已经形成。据不完全统计全国省及直辖市一级的国有资产经营公司总资产规模继2006年突破1万亿元，达到11117万亿元后，2007年又有较大幅度的增加，达到14万亿元。15大多数国有资产经营公司无论是在资产规模、主业培育、赢利水平的做大做强上，还是在投资导向、资源整合、社会责任的发挥上都有了较大突破，在经济振兴和社会发展中起着越来越重要的作用。在中央层面，国务院国有资产经营公司试点工作稳步推进，各国有资产经营公司在自身改革、资本经营、投资导向和结构调整方面均取得了一定的成效。如中国高新投资公司，作为中央企业中专业从事高新技术产业投资的国有资产经营公司，近几年来积极开拓资产经营与管理业务，持续做大做强高新技术产业。截至2007年底，高新集团注册资本2939亿元，拥有全资、控股公司22家、参股公司85家。资产规模不断扩大，集团总资产为688亿元。培育和扶持了一大批拥有自主知识产权和国际竞争力的中小型高新技术企业；通过国家资本金和自有资金投入，引导和带动社会资金投向高新技术产业领域的比例达到115。在高新技术产业领域不断增强国有经济活力，发挥着国有经济的带动力和影响力。16在地方层面，相当一部分国有资产经营公司，紧密结合本地实际，在促进国有资产保值增值，落实产业政策，调整地方经济结构，提升地方经济实力方面发挥着重要的作用，同时在自身发展上也呈现出明显的地区特色。在沿海发达地区，一些国有资产经营公司紧密配合地方经济发展，不断增强自身力量，逐渐向战略性、综合型国有资产经营公司方向发展。以上海久事15祁榕如何推动国有投资控股公司又好又快发展，载中国投资2008年第4期。16资料来源HTTP/WWWGAOXINCHINACOMCN/VERSION2/INDEX1HTM，访问日期2009年2月16日。集团为例，进入21世纪以来，该集团紧紧围绕上海经济和社会发展的总体规划开展国有资本经营，现已发展成为跨行业、多领域的综合型国有资产经营公司。具体表现为为完善上海城市基础设施建设，该集团确定了以轨道交通为投资主业，积极致力于改进和提高公共交通服务；为改善上海的大交通网络，增强上海经济辐射功能，该集团承担了京沪高铁，沪宁、沪杭城际铁路等重大项目的投资建设；为支持浦东开发，该集团直接参与了外高桥开发区、张江高科开发区等项目的投资；为推动上海国际金融中心建设，该集团投资参股了交通银行、上海银行、平安保险、太平洋保险等知名金融机构；为提升上海的国际影响力，推动现代服务业发展，该集团通过国际赛车场的建设，为我国取得了F1的举办权。在中西部地区，一些国有资产经营公司则因地制宜，致力于整合优质资产，处置不良资产，以实现国有经济结构调整，增强国有经济活力。重庆渝富资产经营公司就是其中的代表。自2004年3月成立以来,该公司先后参与了重庆市债权类不良资产处置,国有企业的投资和资产重组,搭建金融控股公司等资产经营活动，均取得良好业绩。重组的企业也大多摆脱原有困境，获得了重新发展的机会。其中最引人注目的则是用打包、打折的方式以215亿元收购重庆工行157亿元本息不良贷款,再由欠款企业以现金和土地抵押回购,一举解决上千家国有企业的债务问题,大大改善了重庆当地的投融资环境。2005年底,世界银行在其发布的中国经济季报中认为“重庆渝富模式倘若成功,其打包处置不良资产的方式可能成为一个颇具价值的样板；特别是对于东北地区很多破产国有企业的重组、关闭和转型可提供借鉴。”此外，在2007年，国有资产经营公司的发展出现了新的趋势中国投资有限责任公司中投公司的成立代表着对外战略型国有资产经营公司在我国的出现。中投公司是由财政部出资设立，直接向国务院负责的，以国际金融投资为主业的国有资产经营公司。该公司目前主要面向国际金融领域从事国有资本经营，以金融机构股份和其他固定收益证券作为主要投资项目，以谋求风险调整后的长期高回报为经营目标，以全新的方式寻求国有资产的保值增值。同时，该公司还肩负着保持本国国际收支平衡，对冲外汇储备贬值风险，保持本国货币汇率稳定等宏观经济目标。二、特征与分类一特征从国有资产经营公司的历史沿革与发展现状来看，除了定义中所提及的特征以外，国有资产经营公司还具有以下特征1、设立的阶位比较高，一般都是由履行国有资产出资人职责的机构主要是各级政府国资委直接设立，是最高一级的国有资产经营实体。2、资产规模较大。国有资产经营公司作为最高级别的国有资产经营主体，旗下往往子公司众多，而这些子公司又往往是大中型企业。作为这些公司的股东，国有资产经营公司的资产规模往往较大。目前我国国有资产经营公司注册资金都在10亿元以上，有的则达到100亿，中央层面的国有资产经营公司，如国家开发投资公司注册资本162亿元人民币，目前拥有总资产1758亿元，诚通集团总资产200亿；地方国有资产经营公司，如北京首创集团，截止2007年底总资产已达750亿元。3、大部分国有资产经营公司经营领域广泛，从第一产业到二、三产业，从实体经济与到虚拟经济多有涉猎。如国家开发投资公司除了将电力、煤炭和港口3个基础性和资源性行业作为公司重点经营领域，还以汽车零部件、金融、创业投资作为公司的补充业务。中国高新投资集团则除了以新材料、生物工程和环保等高新技术产业为主导外，还涉足进出口贸易、仓储物流、投资咨询等相关贸易与服务领域。4、主要从事资本经营，兼有部分生产经营业务。其资本经营主要通过股权运作来实现。其运作方式一般为先通过资本投入获得股权，然后通过股权管理提升子公司价值，再通过股权转让或者经营分红获取收益，实现国有资产保值增值和相关政策性目标。5、易受行政干预。国有资产经营公司多通过行政命令组建，其中相当一部分脱胎于政府的行业或经济管理部门，其董事会与经理层人员往往由国资机构直接任命。这往往使其能得到较大的政策支持，但同时又容易受到较多的行政干预而缺乏经营自主权。二分类目前，根据不同的标准，国有资产经营公司可以分为多个类型。而不同的分类对于深入研究国有资产经营公司，探讨其运作过程中的特殊问题有着重要的意义。根据公司是否直接从事商品或劳务经营活动，可以将国有资产经营公司分为纯粹型国有资产经营公司和混合型国有资产经营公司。纯粹型公司一般不直接从事商品或劳务经营，而是通过股权运作从事资本经营。一般来说这类公司的组织结构与人员都比较精干，如中投公司；混合型国有资产经营公司则相反，它们除了直接从事商品或劳务经营，也从事股权运作，如中铝公司。据经营范围的不同，国有资产经营公司分为行业性国有资产经营公司和综合性国有资产经营公司。一般来说，行业性公司将更多地考虑行业的发展，如中粮集团、中铝集团、中远集团，而综合性公司则主要考虑资本在不同行业之间的合理配置，以实现国有经济的布局调整，如华润集团、招商局集团。按其发挥的作用不同，可以分为优化配置型和不良资产处置型。前者作为推进企业股份制改革的操作主体和责任主体持有国有股权，加快企业改制重组和整合步伐，提高核心竞争力；后者则主要进行不良资产的专业化处置，提高不良资产的处置效率，为企业做大做强主业创造良好条件。按盈利目标的强弱，国有资产经营公司还可以分为政策性公司、服务性公司、经营性公司。政策性公司是为了配合公共福利政策、产业政策、区域经济政策等的顺利实施，求得较好的宏观社会经济效益而专门设立的。一般针对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，如中国兵器工业集团。这类公司在某些时候未必能够保全自身的微观经济效益而获得盈利。服务性公司是为了响应国家宏观经济政策，配合产业结构调整，推动公共基础建设和第三产业的发展，求得较好的政策实施效果和资本经营效果而专门设立的，如中国电信集团公司。这类公司既着眼于综合服务效益，又以盈利为目标。经营性公司是为了加速国民经济的发展，增加国家财源，增强国有资本盈利能力而设立的，一般针对竞争性领域。这类公司不仅要为了国有资产保值增值追求盈利，而且要尽可能地追求盈利。除上述主要的分类方法之外，国有资产经营公司的分类方法还有不少。如根据其出资机构的不同，可以分为中央国有资产经营公司与地方国有资产经营公司；根据经营地域的不同，还可以分为地方性国有资产经营公司、跨地区性的国有资产经营公司、全国性的国有资产经营公司及国际性的国有资产经营公司等。第二章国有资产经营公司存在的问题及解决途径第一节存在的问题二十多年来，我国国有资产经营公司在探索中前进，取得了较大的发展，但是应该看到，在其取得的显著成效背后还存在着相当多的问题，正在影响着它们的健康发展，危害着国有资产安全和保值增值。这些问题除了前文已经述及的理论界对国有资产经营公司的称谓不一，对其性质、职能、经营目标的认识不同以外，主要问题还有（一）行政过度干预。有些国有资产经营公司没有投资项目的决策权,投资项目决策权仍由政府行使，公司仅仅是一个被动的执行者,其资本运作难以实现市场化,实际上成为受托管理机构而不是进行股权运作的资产经营公司,从而导致其资本运营能力差、效益低下。水利部对其组建的水利投资公司行政干预过度就是一个例证。该公司设立以后一直由水利部进行项目决策、提供资金、政策扶持，这使公司在与水利部脱钩以后，缺乏发展能力，一度处于生存边缘状态。有些地方政府对国有资产经营公司管得过细，统得过死。如规定国有资产经营公司经营范围内毁损、报废资产不论多少都需由国资委审批后才能处理,转让资产也需审批后才能出售。17有些国有资产出资机构，主要是各级国资委，在对国有资产经营公司履行出资人职责时，因人而异、因地而异，弹性很大，在人事任免、监督经营、发布政令时往往习惯于沿用计划经济时的老办法。（二）治理结构不健全。目前，部分国有资产经营公司并没有按公司法关于国有独资公司的规定设立组织机构，而还有部分国有资产经营公司虽按公司法规定设置了董事会、监事会,但其内部制衡机制发挥仍然受到较大的限制。首先，公司的董事会、监事会成员及其他高管人员大部分由国资委任命，且多为政府公务员兼任,从而导致董事会和经理层常常如同政府机构的上下级部门，这时如果出现一个强势的董事长，其内部制衡机制往往形同虚设。同时，这种以公务员为主的人事结构，不仅容易导致国有资产经营公司高管人员为了自己的政治前途偏离公司经营目标，而且也往往会使公司因缺乏擅长资17沈鲁青对国有资产经营公司发展的思考，载观点采撷，2008年上半年增刊。本经营的专业人才而难以提升核心竞争力。其次，由于受到旧的国有企业管理体制的影响，公司内部往往出现董事会、监事会、党委会、职代会、工会等机构功能重叠，职责不清的情况。在这种情况下，往往会出现一些不规范的做法,从而导致国有资产经营公司难以形成有效的法人治理结构,影响公司的高效运作。此外,缺乏科学的评价考核体系，难以建立有效的激励约束机制产生了不利的影响。出资机构对公司经营者的考核往往依据党政干部的考核标准，这往往使公司的经营者更多地迎合政府部门的要求，而缺少对公司的长远利益的考虑。（三）协调双重目标存在难度。国有资产经营公司作为国有企业中的一支特殊力量，在实现国有资产保值增值的同时，还需要在投资和经营中配合国家宏观经济政策的实施，在投资导向、产业政策、节能减排、建设和谐社会上做出榜样。如何协调好政策性目标与公司经营目标成为摆在国有资产经营公司面前的一个难题。这种目标冲突最突出的表现为股权运作中“控股”与“阶段性持股”的矛盾。一方面基于经济利益的考虑，公司需要实行“阶段性持股”，以追求更好地资产收益，另一方面出于国有经济安全或产业政策的考虑，公司又必须对某些关系国民经济命脉的重要行业进行“控股”。另外，宏观经济政策目标的不明确、不具体也增加了政府部门以此为借口进行行政干预的机会。（四）资金周转有问题。国有资产经营公司进行的投资项目往往资金需求量大、转让退出困难。这使目前部分国有资产经营公司存在资金周转问题，难以更好地开展资本经营。（五）对子公司的管理难以到位，全面风险控制体系尚未建立。国有资产经营公司作为国有资产经营实体，对其子公司来说是国有资产出资人代表，负有履行出资人职责的义务。目前，国有资产经营公司的大部分经营者由国资委任命带有行政级别，其下属子公司的相当一部分经营者也带有行政级别，从“管理”角度看，有些国有资产经营公司经营者与下属子公司经营者是同一级别的“干部”，而从出资关系来看，国有资产经营公司是下属国有企业的出资人，这些企业的经营者应当由国有资产经营公司来选择。这种混乱的现象使国有资产经营公司经营者难以自主。此外，目前许多国有资产经营公司在全面风险控制方面的工作还很薄弱，“重投轻管”，“重视账面盈利实现、忽视资产风险防范”，不重视内部审计工作，不重视子公司的资产风险，这类问题的存在给我国国有资产安全带来了重大隐患。前两年中航油集团旗下的新加坡中航油上市公司，对期货等金融衍生产品所带