在2016年新增新型农村合作医疗试点县（市）启动会议上的讲话

1/17在2016年新增新型农村合作医疗试点县（市）启动会议上的讲话按照国家对新型农村合作医疗试点工作的总体部署，2016年新型农村合作医疗制度要覆盖60的县（市、区），按此要求，我市2016年可新增试点县（市）20个。鉴于我市各地申请参与试点的积极性较高，前期试点工作中积累了一定经验，市政府积极向卫生部、财政部争取，两部原则上同意适当增加我市2016年新增试点县（市、区）数量。为此，市政府确定了我市2016年新增24个试点县（市、区），并上报国家卫生部、财政部备案。新增县（市）的试点工作将于2016年元月1日正式启动，为做好启动前的各项准备工作，经请示市政府同意，由市卫生厅、财政厅联合召开这次会议，其目的是帮助大家进一步了解和掌握新型农村合作医疗制度的相关政策、管理制度及基本方法，建立科学高效管理的运行机制，为试点工作的顺利开展奠定坚实的基础。下面，我代表市新型农村合作医疗协调领导小组办公室就做好新型农村合作医疗试点工作讲几点意见一、切实提高对新型农村合作医疗制度建设的认识（一）充分认识建立新型农村合作医疗制度的重要性2/17党和政府历来高度重视农村卫生工作，通过一系列措施的落实，使农村卫生事业取得了较大的成就，农村缺医少药的状况得到了较大的改善，农民的健康水平有了很大的提高。但是，我们也清楚地看到，随着改革开放的不断深入，我国经济和社会的发展特别是城乡之间的发展不够协调的矛盾日渐突出。农村卫生事业投入不足，医疗卫生体制和管理体制改革滞后，农村卫生机构运行机制不完善，农村卫生技术人才匮乏，基础设施、服务质量和服务水平低下等农村卫生的现状已严重影响到社会与经济的协调发展，影响到党中央、国务院提出的建设和谐社会目标的实现。近年来，党中央、国务院做出了进一步加强农村卫生改革与发展的决定，从实现全面建设小康社会和社会主义现代化建设第三步战略目标的高度，明确了新时期农村卫生工作的指导思想、工作目标、工作任务、政策措施和具体要求，并将建立新型农村合作医疗制度作为促进农村卫生改革和发展，提高农民健康水平的一项重要措施积极稳步推进，狠抓落实。自2016年开始试点以来，全市已有1399个县（市、区）开展了新农合试点工作，占全市县级区划数的，覆盖亿农民，占全市农业人口的。其中有亿农民参加新农合，参合率为，其中中部地区为。为了扎实稳妥推进合作医疗试点工作，党中央、国务院高度重视，3/17始终关注合作医疗试点工作的进展。胡锦涛总书记、温家宝总理、吴仪副总理多次为试点工作做出批示，提出了“试点只能成功，不能失败”的要求。国务院多次召开全市新型农村合作医疗试点工作会议，及时研究和部署试点工作。我市从2016年开始新型农村合作医疗试点工作，截止目前，我市纳入国家试点的县（市）数量为41个，占全市县（市、区）总数的40，覆盖农业人口数1828万人，占全市农业人口的43；实际参合农民人数为1435万人，参合率达到，较2016年有较大幅度提高。同时，武汉市、宜昌市、十堰市从2016年起，自筹资金在城区农民中开展新型农村合作医疗试点工作，2016年，自主试点城区达到11个，参合农民人数为153万人。为此，全市新型农村合作医疗试点县（市、区）已达52个，全市参合农民总人数达到1588万人，覆盖农业人口数2103万人。41个国家试点县（市）共筹集基金亿元，其中，农民缴费亿元，占27，各级财政补助资金5亿元，占73。财政补助资金中，县（市）级财政补助6682万元，市级财政补助亿元。市委、市政府高度重视我市农村卫生工作，并把加强新农合工作作为解决“三农”问题的重要措施切实抓好抓实。市主要领导多次亲自调研并专题研究解决农村卫生特别是合作医疗试点工作中存在的突出问题，去年专门出4/17台了我市关于进一步加强农村卫生工作的决定，目前正在研究修改湖北市乡镇卫生院改革实施方案，为我市农村卫生改革与发展特别是新型农村合作医疗试点工作的积极稳步推进创造了良好的条件。今年国家对2016年新增试点县（市、区）数量要求十分严格，罗清泉市长、周坚卫常务副市长、蒋大国副市长多次召集市卫生厅、财政厅等相关部门专题研究2016年扩大试点问题，蒋大国副市长多次率市财政、卫生部门负责人赴京向卫生部、财政部积极争取，最终确定了2016年我市新增24个试点县（市、区）。周坚卫常务副市长多次强调指出开展新型农村合作医疗试点工作充分体现了我们党执政为民的理念，我市一定要把这项工作抓实抓好。要让农民充分享受到改革开放的成果，让农民真正感受到党和政府的温暖。目标要坚定不一，政府该拿的钱一定要拿，各县（市、区）一定要按照国家和市提出的标准要求不折不扣地予以落实。市政府的决定充分体现了市政府对农村工作的重视和广大农民健康的关怀，各试点地区的各级领导要珍惜来之不易的试点机会，充分认识建立新型农村合作医疗制度的重要意义，务必把思想和行动统一到中央和市的精神上来，做到大员上阵亲自抓，坚决贯彻中央的部署和要求，以对党和人民高度负责的精神，扎扎实实做好试点工作。（二）充分认识建立新型农村合作医疗制度的复杂5/17性与艰巨性各试点地区的各级领导、各有关部门必须充分认识建立新型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性。要看到，新型农村合作医疗是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，制约因素多，具体工作中会面临许多困难和问题一是解决“三农”问题、发展农村经济、增加农民收入、缩小城乡差距不是一朝一夕的事情。二是农村卫生的现状还难以满足建立新型农村合作医疗制度的要求。三是相当一部分农民由于受经济条件的制约和传统观念的影响，缺乏自我保健意识、风险意识和互助共济意识，需要我们进行宣传教育和组织引导。四是农村基层管理水平不高，新型农村合作医疗的运行、监管、服务等都需要逐步规范。五是新农合作为一种体制创新，还没有完全成熟的模式，需要在实践中不断探索和完善等等，这些问题决定了建立新型农村合作医疗制度不可能一蹴而就。这次市政府决定新增24个县（市、区）纳入明年的试点范围，将面临着一些新的困难一是新增试点县（市）数量较多，增加了市、市（州）的指导难度。二是新增试点县（市）财政支付能力、管理水平、人员素质等方面参差不齐，特别是少数县（市、区）申报试点工作带有一定的盲目性，基础还很差，难以适应试点的要求。三是启动前的准备期较短，时间仓促，有效工作时间少，但需完成的各6/17项准备工作却很多，且每个环节的工作都不能少，稍有不到位就会影响整个工作的进程和实效。因此，试点工作的难度较大，不可预见性因素还较多。各新增试点县（市、区）对此要有足够的认识和充分的思想准备，要克服畏难情绪，充分发挥主观能动性，结合实际，积极探索。（三）充分利用和借鉴已有的试点工作经验虽然建立新型农村合作医疗制度是一项复杂、艰巨的工程，但我们也要看到，新增试点县（市）的工作也面临一些有利条件，特别是前三批41个试点县（市）三年多的实践，为我们积累了丰富的经验。他们在理顺管理体制，探索筹资机制、运行机制、监督机制等方面取得了很多成功的经验。如在坚持农民自愿参加的原则上，通过协议和契约式管理，保护参合农民的积极性；不断提高服务能力，保证农民获取补偿的方便性；着力控制医疗费用不合理增长，切实维护参合农民利益；建立合管办、财政局、代理金融机构、定点医疗机构四方监督与制约机制，确保基金运行安全等方面都探索出了切实可行的措施和管理经验，得到了国家有关部门的充分肯定和高度评价，有些经验得以在全市推广。具体地讲，武穴市充分发挥村民自治组织的作用，探索降低筹资成本的办法；公安县积极探索门诊基金的使用方式，开展门诊基金统筹模式的试点；钟祥市积极做好合作医疗制度和医疗救助制度的衔接等，都为新7/17型农村合作医疗的健康发展探索了宝贵经验。这些经验是我们新增试点县（市、区）的宝贵财富，我们要充分利用和借鉴好这些经验。同时，我们也可以吸取他们工作中的一些教训，研究和解决他们在试点中遇到的一些困难和问题，少走弯路和不走弯路，确保新增县（市、区）的试点工作健康发展。二、正确把握新型农村合作医疗的有关政策和要求，确保试点工作规范健康运行中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定和国务院办公厅转发的关于建立新型农村合作医疗制度的意见明确指出，新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资、以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这里有几个基本原则必须把握一是坚持农民自愿参加的原则；二是要坚持互助共济的原则；三是要坚持“保大”适当“保小”的方针；四是要坚持政府组织引导，部门协调配合，加大对新农合工作的监管力度；五是坚持新农合制度与医疗救助制度及扶贫开发工作的有机结合。新型农村合作医疗制度与传统合作医疗相比，有以下几个方面的创新和发展一是加大了政府支持力度。过去各级政府对合作医疗的支持主要是宣传、组织和发动，而新型农村合作医疗明确规定中央财政对中西部地区参加8/17新型农村合作医疗的农民给予补助，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。中央财政补助标准达到了20元/（人年），明年起，我市地方财政补助标准也将提高至20元（人年）。二是突出了以大病统筹为主。新型农村合作医疗将重点放在迫切需要解决的农民因患大病而导致的贫困问题上，基金的大部分主要用于对农民的大额医药费用或住院费用进行补助。三是提高了统筹层次。改变了过去以乡、村为单位开展合作医疗的做法，要求以县为单位统筹，增强了抗风险和监管能力。四是明确了农民自愿参加的原则以及赋予农民知情监管的权力，提高了制度的公开、公平和公正性。五是由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督，克服了管理松散、粗放的问题。六是同步建立医疗救助制度。通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗，照顾到了贫困人口的特殊情况。新增试点县（市、区）一定要认清和把握新型农村合作医疗制度的新特点，在试点中坚持新型农村合作医疗制度的基本原则，避免盲目性、随意性，确保试点工作一开始就步入正确、规范的轨道。三、试点工作要着重研究和解决的几个问题（一）正确把握农民自愿参加的原则，努力提高参合率9/17农民群众是新型农村合作医疗制度的推动力量和最终受益者。因此，坚持农民自愿参加的原则，是做好新型农村合作医疗试点工作的关键。历史经验表明，要办好农村的事情，必须尊重农民的意愿，维护农民的利益，把农民的积极性调动起来。靠强迫命令让农民办的任何事情，都不能成功，也不会持久。我们要看到，农民对新型农村合作医疗制度的认识都会有一个过程，随着风险意识和自我保健意识的提高及新型农村合作医疗制度给农民带来的实惠，将会激发农民自觉参与的热情。但是强调自愿的原则不等于放任自流，而是要通过深入细致、扎扎实实地做好每一项工作，满腔热情地为农民解决实际困难和问题，使农民建立起对新型农村合作医疗的信心，自觉自愿地参加合作医疗。要坚决反对为追求政绩片面追求参合率，而强迫农民参加新型农村合作医疗的行为。如果这次新型农村合作医疗不能贯彻农民自愿参加的原则，我们就可能彻底丧失农民对政府的信任。（二）努力改进工作方式方法，不断增强宣传教育的实效性建立和实施新型农村合作医疗制度，宣传要先行。要通过宣传，让广大农民群众了解和掌握新型农村合作医疗政策，提高农民的风险意识、互助共济意识和健康保健意识，积极踊跃地参加新农合。这里要强调的是宣传教育10/17工作要把握好“两个要点”，即一是形式上要讲求实效。要通过各种喜闻乐见、行之有效的方式向农民讲清新型农村合作医疗的参加办法、权利和义务，合作医疗经费的筹集、使用和报销等实际问题，解除农民的疑虑和担心。特别要通过看得见，摸得着的典型事例的宣传，使农民充分认识建立新型农村合作医疗制度的意义和好处。二是内容上要客观。新型农村合作医疗制度是在我国现阶段经济发展水平有限的前提下，适度解决农民医疗保障问题的一种措施，但它不是万能的，不能解决农民的所有医疗保健问题。因此，对新型农村合作医疗制度保障水平的宣传要适度，要实事求是地向参合农民讲清楚有关政策，以免引起歧义，为下一步工作留下隐患。（三）制订试点方案要结合实际在坚持农民自愿原则的基础上，结合当地经济发展水平、农民的经济承受能力和医疗供需状况，制订符合实际、科学规范的试点方案，也是保证试点工作取得成功的重要环节。一是要认真开展基线调查，重点摸清本地区农民疾病发生状况及医药费用情况、医疗卫生机构服务状况、药品购销运营情况、农民参加合作医疗的意愿和能力等。通过基线调查，为科学制订试点方案打下良好的基础。二是要有切实可行、科学规范的资金筹集、使用和管理办法。农民个人缴费按每人每年不低于10元的标准掌握，经济条11/17件好的地区可适当提高农民的缴费标准，但同一统筹地区农民个人缴费的标准应该统一，也要参考周边地区农民缴费标准；试点县（市、区）承担的补助资金必须及时足额拨付到位。鼓励各地积极探索多渠道筹集基金，增加基金的规模，提高农民补偿水平。三是要按照“以收定支，略有节余”的原则科学地制定起付线、封顶线和补助率的具体标准，既要防止因补助标准过低造成资金沉淀，影响资金效益的发挥，妨碍农民受益，又要防止因标准过高发生透支，影响基金的安全。四是要科学设立基金类别。我市现在的41个县（市）基金构成主要是“门诊基金住院基金（含大病补助、门诊慢病补助）风险基金”的方式，这样既可以解决参合农民住院费用问题，又可以兼顾受益面。今年，市新型农村合作医疗办公室委托相关专家在分析新型农村合作医疗试点运行三年的基础上，充分总结各县（市）试点工作经验，形成较为完善的“新型农村合作医疗试点方案模式”，各新增试点县（市、区）可参考试点方案模式，并根据本地实际，合理确定基金分配比例、住院补偿方案。五是要合理设置经办机构，进行科学规范的管理。试点县（市）都要组建合作医疗经办机构，人员编制主要从卫生部门调剂解决，经费由县级财政安排。原则上县级配备46人，乡镇配备12人，具体管理合作医疗事务。这里要特别强调三点（一）要保证经办人员的12/17素质。所有经办人员一律实行全县公开招考、择优录取，经办人员要有丰富的临床知识，同时还要了解管理、财务、计算机等方面基础知识，具有较高的综合素质，保证其一上岗就能适应合作医疗复杂的管理工作，因此，要求各地乡镇经办人员的选聘对象应该主要从卫生系统有临床实践经验的医务人员中公开选拔。（二）要坚持“管办分离”的原则。乡镇经办机构作为县合管办的派出机构，一定要和卫生院彻底脱钩，人员实行异地委派，垂直管理。要加强经办人员的培训，不断提高合作医疗经办机构的管理水平和服务能力。（三）各试点县（市）的实施方案必须要报市新型农村合作医疗协调领导小组办公室审查批准后方可实施。各地在实施方案的执行过程中要防止以下问题一是多变性，各地方案一经审定不得随意更改，要保持政策在一个实施周期内的连续性；二是随意性，不得以个别领导的意志为转移，违背国家和市有关政策擅自调整方案。（四）注重培养农民的互助共济意识前期试点中，少数县（市）为方便结算，调动农民参合的积极性，要求将个人缴纳的资金全部放到家庭账户中去，甚至提出将财政补助资金拿出部分放到家庭账户中去，这就完全不能体现互助共济的性质，不利于培养农民互助共济意识，不利于新型农村合作医疗制度持续发展。试点县（市）在制定方案时要特别注重培养农民的互助共13/17济意识，不能将农民个人缴纳的费用全部用于家庭账户，必须拿出一部分与财政补助资金一起进入大病统筹。目前，我市在门诊基金的使用上，大部分县（市）采用家庭账户的形式，也有部分县（市）为了充分发挥门诊基金的作用，采用门诊统筹的形式，提高了门诊基金的使用效率。实践证明，门诊统筹模式有利于调动农民利用卫生服务的积极性，更能提高门诊基金的利用效益；但实行门诊统筹的要求较高，要求试点地区乡村卫生服务网络比较健全、基层人员管理水平较高、乡村一体化管理较好。希望各新增试点县（市）根据本地实际情况，积极探索农民易于接受的门诊补偿方式。（五）坚持与农村医疗救助制度有机结合要真正解决好农民“因病致贫、因病返贫”问题，还必须做好新型农村合作医疗制度与医疗救助制度的有机结合。市民政厅、卫生厅、财政厅联合制定的湖北市城乡贫困群众医疗救助实施方案已就解决农村五保户和特困户参加合作医疗的个人缴费问题做出了明确规定，农村五保户（包括在福利机构集中供养的）个人应缴纳的资金从转移支付经费中列支，农村特困户个人应缴纳的资金从医疗救助资金中列支。去年，民政部、卫生部、财政部关于加快推进农村医疗救助工作的通知再次强调，要资助符合条件的农村五保户、贫困户家庭成员和其它贫困14/17农民参加本地新型农村合作医疗，享受相应的医药费用报销待遇，并对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。目前，我市已经开展试点的41个县（市）资助五保户和特困户参合的问题解决得较好，部分试点县（市）还积极探索了合作医疗与医疗救助的有机结合，农民在出院时即可得到合作医疗和医疗救助报销，收到了很好的效果。希望新增试点县（市）卫生部门和民政部门积极配合，妥善解决好五保户和特困户的医疗救助问题。（六）规范医疗服务行为，提高医疗服务质量新型农村合作医疗不但要让农民有钱看病，有地方看病，方便看病，而且服务质量要高，价格要低廉。这就需要有与之相适应的农村医疗卫生服务体系。因此，在积极推进新型农村合作医疗试点工作的同时，必须大力推进农村卫生服务体系建设，深化农村卫生改革。各地区和有关部门要按照农村医疗卫生服务体系建设规划，加快农村医疗卫生服务机构基础设施建设。在强化公共卫生功能、调整乡镇卫生院布局和数量的基础上，改善乡镇卫生院房屋设施条件，提高医务人员素质和医疗服务水平。试点县（市）卫生行政部门要合理规划县、乡、村医疗卫生机构的功能定位，做到合作医疗、卫生保健、卫生服务三位一体，使其各自在新型农村合作医疗中发挥应15/17有的作用。鼓励县、乡、村卫生机构纵向合作，使县级医疗机构的技术服务向乡镇延伸，乡级卫生技术服务向村级延伸，让农民“小病不出村，大病不出乡，疑难病不出县”，就近享受到较好的和适宜的卫生服务。要认真研究制订定点医疗机构的标准，严格准入条件，合理确定定点医疗机构。同时，加强动态监管，一旦发现问题，及时加以纠正，对那些不能适应工作需求和违法违规的单位，要坚决取消定点资格。要根据服务水平、服务质量确定服务价格，坚决制止各种乱涨价、乱收费的行为。要研究制订诊疗规范和必要的制度，明确转诊的标准和程序，实行严格的双向转诊制度，既切实规范转诊行为，又要确保农民的看病需要。四、切实加强对试点工作的领导建立新型农村合作医疗制度是各级政府义不容辞的职责。必须高度重视，真正把这项工作当成一件大事，精心组织实施，狠抓落实。必须转变工作作风，深入基层调研，及时研究新情况，解决新问题。必须加强部门协调与沟通，齐抓