国外企业年金基金监管模式比较及启示.doc

国外企业年金基金监管模式比较及启示一、两种监管模式及其比较(一)审慎性监管模式对企业年金基金监管采取审慎性监管模式，即根据审慎性原则对基金进行监管。审慎性原则是指企业年金基金的投资管理人有义务像对待自己的资产一样，审慎地为企业年金基金选择一个最能分散风险的资产组合。在这种监管模式下，监管机构放松对有关合同条款、市场准人条件、投资组合等约束。其主要特点包括：一是强调基金管理者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度，打击欺诈行为，保护持有人利益;二是要求资产多样化，避免风险过于集中;三是防止利益冲突，限制基金管理者进行自营业务;四是鼓励竞争，防止基金管理者操控市场和避免投资组合趋同;五是在审慎性原则之下，基金管理人虽然拥有很大的自主权，但其背后是以严格的法律约束为保障的。如美国有雇员退休收入保障法;英国有信托法、社会保障法和养老金计划规则等等。采用这种模式的国家有：美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰等英美法系国家。现以美国为例。美国企业年金计划基本不受州级政府的管制和管辖。联邦政府中主管企业年金计划的部门共有三个：税务局、劳工部下属的养老金和福利受益管理署以及退休金津贴保障公司。美国税务局的主要作用是对企业年金计划是否符合税收法中对企业年金计划获得优税或延税的优待所满足的要求进行监督、监控，同时还要对计划在实际运行中是否完全符合税收法的各种要求进行监视和实地抽查与审计。美国劳工部下属的养老金和福利受益管理署的主要责任是监督企业年金计划是否符合雇员退休收入保障法中所提出的各项要求和规定，包括受托人的职责、职能和被禁止交易的要求与规定进行监督和监控。美国的退休金津贴保障公司是根据 1974年所通过的保障法而建立的一个政府机构。该机构对企业待遇确定型退休金计划进行保险，雇主可以单独或联合投保。在雇主由于经济困难或破产而无力支付其资助的待遇确定型退休金计划所提供的退休金的情况下，可由该机构建立的保险基金进行资助。监管的主要内容包括：企业年金基金投资营运机构准入限制、控制规则、资产分离原则、企业年金基金的投资限制、最低收益率要求、佣金限制、信息披露要求等。在审慎性原则下，美国监管当局对基金投资行为及市场表现的监管主要通过公开披露的信息和现场审查两个信息途径，最主要的途径是通过基金公开披露的信息进行监管(也称为非现场监管)。鉴于基金数量庞大，其披露信息的可靠性主要是靠外部的独立审计而非监管当局自己的确认来保证。第二个途径是现场审查，但监管当局只是在处理到具体问题时才采用此方法，并不作为常规方法使用。(二)严格限量监管模式严格限量监管模式即根据严格限量原则对企业年金基金进行监管。严格限量原则是指政府对企业年金基金投资实行较为硬性的管制，做出较为明确的限制和规定，包括对市场准入资格的限制，对合同条款的管理，对投资组合等都制定一些指导性原则。这种监管模式的主要特点是：第一，监管机构独立性强，权力较大，建立了独立的养老保险监管机构，代表国家对养老基金进行统一监管;第二，对基金投资比例有限制性的规定。监管机构根据这种规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营;第三，有严格的信息披露制度;第四，实行最低收益原则。实行此种模式主要是大陆法系的国家，如法国、德国、日本等国以及广大的发展中国家如智利、菲律宾、马来西亚等国。以智利为例。在智利，负责对基金管理公司及其活动进行监管的主体是政府所属的养老保险基金监管局。养老保险基金监管局通过劳动和社会保障部负责社会保障的副部长向政府提交报告。作为独立的监管机构，养老保险基金监管局的职责主要包括：制定有关法律、法规和实施细则、批准管理公司的建立和注册、对基金管理公司的日常活动进行监督、对违规行为进行处罚等等。监管的主要内容包括：(1)养老基金投资营运机构准入限制。智利的养老保险法规定养老金的管理由私人机构实施，为此建立了专门的新组织养老金基金管理公司(简称AFP)。(2)控制规则。在智利，管理规则强调养老金基金管理公司必须直接忠实于养老保险基金管理职责，不允许分散和转包其管理职能，每一经理只允许管理一个基金。 (3)资产分离原则。基于防范基金管理人挪用养老金以购买营运资产或为自己牟利的目的，在智利实施基金管理公司资产与养老基金分离制度，养老基金的净值完全独立于基金管理公司的自有资产。 (4)养老基金投资限制。养老基金管理公司负责养老金的投资运作，相关法律法规对养老金的投资范围与投资限额投资、投资市场限制、投资证券的安全保管有严格的规定。(5)最低收益保證。养老基金管理公司每月的投资收益率不得低于12个月全部养老金平均实际收益率2个百分点。如果养老基金管理公司的投资收益率在低于最低收益标准时，可用收益波动准备金和现金准备金子以弥补。(6)佣金限制。在智利，养老基金管理公司向成员收取佣金，数额取决于会员缴款率水平，一般在员工缴款的20%30%之间，平均为，员工工资的3%3.5%。(7)信息披露要求。智利的养老保险基金监管局要求养老基金投资管理人对养老基金投资营运的情况进行规范、详尽的信息披露。监管局建立了每日汇报制度，基金管理公司必须向其报告每天的全部交易情况，监管局则逐日检查基金的和管理公司递交的信息并与从其他信息系统得到的信息加以比较。另外，基金管理公司还必须每月向其管理的个人账户资金的所有人就其投资的实际收益实施公告。智利对基金管理公司的投资活动的监管方式极为严格，且实施时时监控。基金管理公司必须向其报告每天的全部交易情况，此外，监管局还经常对管理公司进行事先不通知的现场检查，以核对每日报告的信息是否正确。(三)两种模式的比较通过对以上两种模式的比较可以看出这两种模式各有优劣。审慎性监管模式的优点在于：首先，监管法规、机构均超脱于投保人之外，能更严格、公平、有效地发挥其监管作用;其次，重视立法管理，使监管手段更具严肃性和公平性;最后，管理者的相对超脱地位，使其注重保护投保人的利益。但它也有缺点，那就是：法律手段相对稳定，不利于问题的灵活处理;政府的作用仅限于监管检查，政府的功能相对弱化;由于投资运作充分依赖基金管理公司的自主行为，若信息披露制度不完善或法律有空白，很容易给基金管理公司造成可乘之机，做出有损于投保人的行为。严格限量监管模式的优势为：有利于充分发挥政府的功能，能根据实际情况迅速采取有效措施，灵活处理问题，推进企业年金基金的起步和成长壮大，同时对于发挥企业年金基金在支持国家金融发展和经济建设方面的积极作用有重要帮助。它的不足之处是：由于企业年金基金较多地受到政府的约束，不利于发挥企业年金基金业务机构的主动性和创造性，使基金管理公司不能及时根据市场经济的要求，做出最有利于投保人的投资组合;不利于培养、造就高素质、高水平的养老保险基金管理人才及养老保险投资专家队伍，容易孳生腐败和官僚作风。二、启示(一)美国安然事件引发政府对企业年金基金监管改革的思考2001年12月，居世界500强第7位的美国能源巨头安然公司破产。安然的破产，最终的受害者是其遍布全球的21000名职工，因为按照公司的建议他们将其养老金账户中个人所存入的钱都变为公司的股票，而安然公司提供的配套资金也全部以股票形式支付。该公司总值超过21亿美元的职工养老基金中，安然股票占了58%。在2000年公司股票一路狂跌期间，安然曾阻止职工出售股票，并通过电子邮件放出消息说股票将止跌回升。而该公司的29名高级主管在股票崩跌之前已出售173万股股票，获得11亿美元的巨额利润，公司禁止职工出售大幅贬值的股票，使他们投资于该公司股票的养老储蓄金全部泡汤，损失高达数十亿美元。随着安然丑闻的败露，人们发现，许多企业都将很大一部分养老金用于购买本公司股票，一些企业主管也鼓励员工这样做。美国在线一时代华纳公司的员工养老基金中，有一半以上购买了美国在线的股票，而这只股票在2000年一年里已经贬值了75%。这些丑闻发生后，人们开始认识到，尽管401k仍是一个积极的退休金计划，但它有许多漏洞，需要做一定的改革，特别是要加强监管。有民主党议员提出，应该限制购买本公司股票的份额，同时也应该有雇员代表进入董事会，主管对退休金计划的监管。但这个方案尚未得到共和党的支持。不过，美国总统布什于2002年2月1日提出了一项退休金制度改革计划，取消针对雇员的一些限制，增加了雇主的责任。上述改革虽然对于解决“安然”事件中暴露出来的某些问题可能会有一定的作用，但都只是一些“头痛医头，脚痛医脚”的治标之术。因此，要杜绝下一个“安然”事件发生，必须解决美国职业年金监管制度存在的根本问题。首先，美国单纯依赖审慎性监管模式，忽视了严格限量的监管模式。劳工部报告显示，到2000年年底，“安然401k计划资产的63%投资于本公司股票。如果雇员分散其账户结存，且如果他们已经更快地分散了公司配套的供款，这种历史将不会上演。其实，“安然”的情况绝非仅有，按平均比例，美国大公司的雇员将自己的养老基金中约1/3的资金投资于本公司的股票。这与美国的职业年金基金监管的审慎性监管模式紧密相关，英美的“审慎人”法则植根于盎格鲁一撒克逊国家的信托法。按照信托法，“计划受托人必须像一个审慎人一样细心、技巧、谨慎和勤奋地履行自己的职责”。这个定义影响到养老基金受托管理人的职责界定，同样也应用到养老基金的监管规则中。但是，随着社会经济条件的变化，以及资本市场深化和金融投资理论的发展，“审慎人”法则也应顺应时代的变化而调整。其次，对DC计划没有担保(或补偿)机制。对于DB计划，美国有PBGC为其提供计划终止保险，而DC计划却没有任何形式的担保或补偿机制。事实上，随着DB计划向DC计划的转换，DC计划日益增多，对DC计划的担保或补偿机制的需求也会越来越强烈。特别是这种机制可以平衡职工之间的收益差异，防止部分职工因投资管理人的管理不善或违法行为而承担过度市场风险。(二)监管模式的发展趋势从以上我们对企业年金基金两种监管模式的比较分析可以看出，其一，严格限量监管模式对投资所作的监管并不是一成不变的，而是根据资本市场的发展情况、法制的健全程度等因素的不断变化而变化的。从智利来看，在20世纪80年代创建新型的政府强制但私人管理的养老金计划时，限于资本市场开发不足，养老基金的规模较小，政府实行了非常严格的投资限制。这种严格监管规则在养老基金发展初期被证明是有效的。随着改革的深化，公众对新制度认可程度的提高，资本市场在深度和广度上的发展，投保人在金融市场的经验越来越丰富等，监管供求双方的力量发生了变化，为顺应这种变化，监管形式必须相应作出改变，因此智利政府放宽了对养老基金的投资监管政策，许可投资的范围逐步扩大，可选择的投资工具也比过去显著增加了，严格限制的规则逐渐削弱。1985年初，对可投资项目和各自的限度进行了重大的调整，第一次允许将养老资产的最多30%投资于由前国营公司转为私有化公司的股票。另一重大变化发生在1990年，当时养老金被允许投资于封闭式公司和外国证券。表1显示投资限额的修改。因此，从趋势上看，实行严格限量监管模式的智利在有选择性地放松限制，并逐步向审慎性监管模式过渡。其二，监管政策是否越宽松越好呢?美国安然事件的经历告诉我们，随着社会政治经济条件的变化，催生了新的风险，旧的监管模式已难以处理这种风险，因而实行审慎性监管模式的国家也应顺应时代的变化而调整监管政策，改变