《沉重的棉花》案例分析报告(2016.4.15)

沉重的棉花案例分析报告摘要：本案例阐述了建国以来我国棉花产业的历史和棉花价格形成机制的变迁，并就此分析了国家政策对棉花价格、棉麻公司、纺织企业和农民的不同影响。本文意图通过对该案例的分析，论述政府在制定公共政策的目标选择及对相关行业的影响，并借此提出对策和建议。关键词：棉花、价格、国家政策、供需、影响第一部分 案例概述棉花是关系国计民生的战略物资，棉花产业和与之相关的纺织工业在中国国民经济发展中具有举足轻重的地位。在新中国成立之后的很长一段时期内，由于中国棉花资源十分紧张，我国棉花市场一直处于政府严格的计划管制之下。在供给短缺的情况下，政府对棉花市场实行指令性计划管理，禁止自由买卖。1978年，在中国政府逐步实施改革开放政策后，市场机制的作用开始显现，并逐渐增强。政府为抑制棉花市场价格波动，反复多次调整棉花政策，对棉花收购、流通等领域加以干预，并从1999年开始对棉花市场管理方式进行了彻底的突破性改革，但种种做法都未能消除棉花市场的波动，还使政府背上沉重的财政负担，并直接导致了纺织行业、农民、监管部门、农业部门、棉麻公司的强烈怨言。第二部分 案例分析一、 解读分析案例背景信息（一）1984年以来我国棉花价格的四次波动第一个波动周期(19841988年)：由于国务院于1978年以后多次提高棉花收购价格，并辅之多种生产扶持政策，棉粮比价高达8.7:1,1984年全国棉花总产量达到625.84万吨的历史最高点。由于棉花产量严重超过消费需求，造成库存大幅度增加，不仅现有仓储能力无法承受，而且占压了巨额资金。结果棉麻公司在棉花收购中出现拒收、限收、打白条现象，出现了历史上第一次“卖棉难”。为解决棉花生产过剩，从1985年起，棉花统购改为合同定购，定购以外的棉花允许农民上市自销。从1986年起下调了棉花收购价格，棉粮比价下跌到6.6:1的历史最低水平，这直接影响了农民的植棉积极性，导致生产萎缩。1987年棉花供需出现缺口，棉麻公司抬价抢购棉花，农民待价惜售，棉花市场出现第一次“买棉难”。1988年棉花受灾减产，棉花抬价抢购，棉花大战愈演愈烈。第二个波动周期(19891993年)：1989年，为制止抢购棉花产生的混乱，国务院支持供销社执行收购政策，不放开棉花市场，提高了棉花收购价格，粮棉比价也上升到有利棉花生产的区间，此后棉花面积、产量连年增加，高产量又导致高库存，国家财政压力骤增。1992年棉铃虫危害在全国大面积发生，棉花总产量大幅下降，但是供销社棉麻公司旧棉“仓满为患”，为及早抛出旧棉，在新棉收购中压级压价、停收、打白条现象普遍，造成农民手中棉花越多越发慌，棉花减产依然出现了第二次“卖棉难”。1992年国务院提出“价格放开、经营放开，建立社会主义棉花市场”，并进行棉花放开试点。但由于多数省区棉花减产减收，严重打击了棉农植棉积极性，1993年全国棉花播种大幅下降。国家为掌握尽可能多的棉花资源，仍旧实行合同定购，并动用储备棉来缓解供需矛盾，但棉花缺口巨大，部分纺织企业难以正常开工，出现了第二次“买棉难”。第三个波动周期(19942000年):1994年开始政府连续提高棉花收购价格，并强调继续坚持棉花不放开市场、不放开经营、不放开价格的政策，促进了棉花生产，但是高价格造成纺织企业生产成本大增，市场竞争力下降。1997年下半年又受到亚洲金融危机的冲击，纺织行业陷入全面亏损，大量企业处于停产半停产状态，棉花需求进一步减少，出现第三次“卖棉难”。1998年，国务院决定降低棉花收购价格，放开棉花销售价格。全国棉花交易市场在1999年进行了市场登记，并于年底正式开市交易。这是中国棉花市场开始由计划体制向市场体制转折点。但受1998年棉花供过于求、价格下跌以及1999年即将放开棉花价格的双重影响，1999年棉花播种面积接近建国以来最低水平，全年棉花平均收购价格下跌了38.5%。然而下半年后，国际、国内市场棉花产销形式趋好，棉价快速攀升，尽管国务院启动储备棉调控市场，是棉花平均收购价格仍比上年上涨37%，出现了第三次“买棉难”。第四个波动周期(20012004年):2000年棉花价格的上涨激发了农民种植棉花的积极性，2001年成为了历史上第三个高产年。然而这年世界经济增长放缓，棉花的国际价格下降，美国“911”事件又使市场信心雪上加霜，虽然政府增加80万吨库存救市，棉价还是下降了31%，出现了第四次“卖棉难”。2002年棉花播种面积减少，产量相应下降。然而，受加入WTO影响，中国纺织品出口订单大增，棉花需求增多，中国棉价上涨25%，政府共抛售100万吨陈棉，缓解供需矛盾，才抑制了棉价的进一步上涨。棉价上涨刺激2003年棉花播种面积大增，但是棉花生长期间连续遭遇罕见的极端异常气候，随着灾情的扩大与加重，棉价“步步高升”。政府所剩不多的储备棉抛售一空，并两次发放了棉花进口关税配额。同时，政府两年内三次调高存款准备金率，抑制棉花价格进一步上涨，并要求控制纺织等九大行业的信贷风险，资金紧张给纺织企业和棉花流通企业购棉带来相当大的困难，出现第四次“买棉难”。（二）棉花政策涉及到的利益主体分析棉花政策涉及到的利益主体包括广大棉农、供销社及棉麻公司、纺织企业和以农业部、纺织工业部、财政部为代表的政府机关，每一次的具体政策出台都是各利益主体表达不同的利益诉求所博弈的结果，各自的诉求都对政策执行产生不同的影响。简单来说，棉花生产关系到棉农的经济收入，棉花购销关系到棉麻公司的垄断收入，棉花成本关系到纺织工业的经营运作，棉花经济关系到国家的稳定发展。1、政府机关（国家）在建国初期对棉花的生产和销售等环节实行指令性计划管理，由国务院统一领导，具体工作由国务院委托各有关部委办理。在改革开放前，政府在棉花市场中一直占有举足轻重的地位。改革开放后，政府逐步放开对棉花产业的管理，改为宏观调控为主，不断推进棉花产业化经营。在棉花政策不断调整变化导致棉花价格大起大落的过程中，纺织工业部认为，所有农产品中只有棉花的价格和市场没有放开，与国际市场格格不入，严重影响纺织行业的发展，因此要求彻底放开棉花价格，与国际市场接轨才是解决问题的根本出路。农业部则坚决反对放开价格，认为这将丧失调控棉花生产的基本手段，导致农民利益更加难以得到保障因为农民是受到国家政策调整最大影响的利益主体，所以农业部呼吁政府在推进棉花市场改革的过程中，要建立对农民、农业制度化的保护机制。2、供销社及棉麻公司长期以来，国家对于棉花的控制、行政定价的实施是通过对棉花流通渠道的垄断来实现的。作为国家的代理人，供销社下属的棉麻公司在长达50多年的时间里一直主宰着我国的棉花市场。棉麻公司一身二任，具有两种职能，既是国家行政职能部门，要执行国家交给它的对棉花进行收购、调拨及供应等政策性的功能；又是一个经济实体，本身也从事商业经营活动，因而，当国家赋予它经营棉花的垄断地位时，棉麻公司以及供销社就不可避免的为了维护自己的垄断地位而不断地进行“寻租”。在棉花市场化改革的进程中，供销社棉麻公司扮演着一个十分复杂的角色。供销社对棉花流通的垄断经营地位，是国家在计划经济时期为了保障棉花的有效供应而设立的一种制度安排，其工作目标是与政府严格一致的,既没有独立的经济利益，也没有相应可供控制的社会经济资源。因此，它只能被动的接受和执行中央政府的行政命令和指令性计划，并不具备与中央政府通过对供销社棉花垄断经营中的寻租行为。改革开放以后，在计划经济体制下形成的对棉花的垄断经营地位，由于供销社经营性质的改变和棉花经营依然受到政府的干预而变的有租可寻，对于这些租金的追求激励着供销社更加专注于维护自己的垄断地位，而这些租金的获得又恰恰支持了供销社在棉花流通体制改革中与政府的博弈成本。一方面，它要以追求利润最大化作为自己的经营目标；另一方面却又要极力维护自己的垄断地位，极力扮作国家的代理人，在棉花经营中行使政府的职能。为了维系自己的既得利益，寻求更多的经济租金，供销社不惜以各种手段加强对棉花市场的专控，从而导致了棉花价格与市场均衡价格的偏离，放大了棉花市场的波动, 在政府、棉农、纺织企业和棉麻公司的关系中，棉麻公司往往立于不败之地。3、纺织企业和农民撇开国家和棉麻公司来讲，棉花政策是对棉农和纺织企业的影响尤为剧烈。政策倾向棉农，则必然损害纺织企业的利益；政策倾向纺织企业，则必然损害棉农的利益。同时棉农和纺织企业之间的利益也是不可分割的。如果长时间损害棉农利益，棉农弃种棉花，长远来看，纺织企业的利益也必然受损；如果长时间损害纺织企业利益，纺织企业弃用棉花，长远来看，棉农的利益也会受损。棉花政策同时还涉及到进口棉花和国产棉花价格问题。如果进口棉花价格过低，则会带动国内棉花价格下调，危害棉农利益；如果进口棉花价格过高，带动国内棉花价格上涨，损害国内纺织企业的市场竞争力。（三）政府在制定棉花政策时的目标选择棉花是关系国计民生的战略物资，牵涉范围非常广，需要考虑到方方面面情况。因此，因此政府在制定棉花政策时，第一目的就是实现供求平衡，稳定棉花价格，从而保障国家棉花安全、稳定纺织工业、保障农民收入和提高就业机会。根据案例，我国从20世纪50年代开始，棉花价格形成机制总体上经历由统购阶段到合同定购，再到放开市场阶段等3个大阶段的变迁。但无论哪个阶段，棉花价格一直处于波动下的“卖棉难”与 “买棉难”周而复始的循环状态。当政府直接或间接提高棉花收购价格，植棉比较效益增加时，就会出现库存积压严重，供给相对过剩，棉花市场供过于求的问题；当政府直接或变相降低棉花收购价格，植棉比较效益下降，就会出现生产萎缩，供需出现缺口，棉花市场出现供不应求现象的现象。但是当国内棉花市场供过于求时，政府为消化庞大的库存，就会降低棉花收购价格,压缩国内棉花生产，同时鼓励棉花出口。但只要中国棉花丰收，国际棉花价格必然暴跌，大量廉价外棉涌入国内市场，国产棉花的市场份额被进一步挤压，国产棉花的销售就更为困难，供过于求的矛盾更为突出。当国内棉花市场供不应求时，政府为弥补供需缺口，就会提高国内棉花收购价格刺激生产，并放宽限制棉花进口的行政措施。然而，事与愿违，每当中国棉花减产，或进口外国棉花飙升之日，就是国际棉花价格飙升之时。我们可以看到，面对每一次棉花价格的大幅度波动与随之而来的供需严重失衡，国家都实行了或“补贴”、或“收购”、或“定价”的不同棉花政策，并采取了一系列改革措施加以解决。但棉花政策的实施效果往往具有滞后性，这既拖延了棉花供需矛盾的解决，也不利于棉农及时安排生产。这种过度的政府干预，使我国的棉花生产长期处于不稳定状态之中。究其原因，主要是政府的“干预”的手段一直都是使用调控棉花价格这个中心工具，而很少涉及到其他的政策工具，而且都只能在非常短的时期内产生积极的影响，时间一长，价格波动与供需失衡又开始重演，国家政策难以达到长期的预期效果。因为价格这一单一工具不能同时兼顾到平衡棉农收入和棉花产量两个方面。稳定棉花价格，要放在调整棉花内部比价上 ,避免出现过分依赖价格杠杆刺激棉花增产的现象，以确保棉花生产的协调稳步发展。我们小组采用制度变迁理论和博弈理论试图阐释中国棉花流通体制改革的艰难和政策多变的原因。中国棉花流通体制改革的过程实质上就是一个制度变迁的过程，70年代末80年代初发生在中国农村的以家庭承包责任制为内容的农业生产经营体制的变革实质上是属于典型的自发性的诱致性制度变迁，而棉花购销制度的改革则是诱致性制度变迁和强制性制度变迁共同作用的结果。一方面在国家由计划经济体制向市场经济体制转轨的大背景下，长期处于政府垄断经营的棉花购销体制己越来越不适应市场经济发展的要求，尤其是在我国棉花产业的下游环节纺织行业完全脱离了计划经济体制，走向了完全的市场经济以后，就自然对棉花的流通制度内在的提出了变革的要求；另一方面对于形成改革阻力的原有的垄断经营实体，政府又必须采用相应的政策法规来强制打破其垄断地位，以形成公平有序的市场体系。棉花流通体制的改之路不但复杂而且艰难。从深层次看，改革既是一个制度创新的过程，也是一个利益关系的调整过程，因为制度本身就是一个不同利益主体之间博弈的结果。尤其是存在委托代理关系的信息不完全的制度环境中，制度变迁就更加复杂和艰巨了。三、对策与建议由于棉花政策所牵涉到的各方利益非常复杂，因此棉花体制改革这一难题一直都得到比较多的关注。如何出台合适的政策实现棉农和纺织企业的利益平衡？如何让收储价格在惠及棉农的同时不挫伤纺织企业的国际竞争力？这些问题的答案涉及到的都是寻求棉花政策平衡点的问题，更为关键的在于政府部门在制定棉花政策时的目标选择。（一）稳定棉花价格波动的对策：1、解决棉花价格倒挂的问题。目前，我国国内棉花市场形势依然复杂。2015年4月，我国取消实施三年的棉花临时收储制度，改为当市场价格低于目标价格时给予直接补贴。虽然这有利于逐步恢复国内棉花价格的市场属性，但补贴细则尚未出台，棉花直补政策具体实施效果仍不明确。而储棉、进口配额等政策对国内棉花价格产生直接影响，加之国外订货商预期棉花价格下行，提前压低棉产品价格，国内外棉花价格倒挂问题依然严峻。我国的棉花消费量并不低，但是国内众多企业基于价格的考虑，使用的很多都是国外棉花。只有把国内的棉花使用量提升了，国产棉才有出路。2、棉花产业相关企业方面。一方面棉花加工企业和纺织企业作为共生共存的产业链企业，需要加强合作，形成共识；同时各棉花加工企业要走差异化路线，才能在市场求得生存。当前的市场环境下，大企业要强强联手，资源共享；而小企业则要资源互补，相互整合。这样才能提高我国纺织品企业抵御风险的能力，同时也增强企业的竞争力。3、加强棉区建设和棉花产业投入。首先，棉区的发展不应只是继续扩大棉花种植面积来提高棉花产量，因为盲目的高产量会导致高库存，增加国家财政压力。加强棉区建设要从棉花种类筛选、棉花生产技术、机械化程度等方面提高棉花的生产能力，政府应支持建立棉花产业化体系，为棉花生产提供农业科研、病虫害控制、农民培训、推广和咨询、检验检测等公共服务。其次，要增加农业投入，增加对棉花主产区的投入，保持棉花主产区农民种植棉花的积极性，将更多的扶持资金投入到棉花主产区，加大棉花生产加工基础设施建设。 再着，政府可以通过增加农业和农村基础设施建设投入的方式，增加农村劳动力就业。（二）政府制定棉花政策时处理利益冲突的方法建议：政府在制定棉花政策时，往往涉及多方面的利益关系，如果处理不当，就会导致棉花价格大起大落、出现“买棉难”、“卖棉难”等窘境，直接或间接地伤害了各个政策主体的利益。首先，加强棉花现货市场和棉花质量的监管。工商局、技术监督局等市场监管部门要认真做好棉花市场管理和质量监管工作，维护良好的棉花市场秩序。一是要严把市场准入关。对已取得棉花加工资格的企业、单位要对其资格进行复查。具备收购资金、场地、消防安全、检验设备和合格棉检人员等条件的方可加工棉花；不具备条件的，要立即取消其认证资格，对没有取得资格认定擅自从事棉花加工的单位和个人要坚决取缔，依法查处。二是严厉打击棉花市场投机倒把行为，严厉打击恶意炒作、抢购棉花、恶意囤积、哄抬物价等扰乱市场正常经营行为，切实维护棉花市场秩序，确保棉农利益不受损。其次，完善棉花期货市场的建设。我国棉花期货于年月日在郑州商品交易所正式挂牌上市，迄今为止已经运行了年的时间。为了进一步完善棉花期货市场对棉花现货价格的影响作用，相关政策制定部门应该加大棉花市场的流动性，鼓励吸引机构投资者进入棉花市场，压制过度投机等。同时，要不断提高监管水平和监管效