海洋环保(倾废)执法实务案例剖析、模拟执法.doc

海洋环保（倾废）执法实务案例剖析、模拟执法第一章 典型案例与评析一、行政强制案例：连云港港务局未办理海洋倾倒许可证违法倾废行政强制案（一）案由：连云港港务局未办理海洋倾倒许可证违法倾废行政强制案（二）基本案情1990年4月16日，国家海洋局北海环境保护管理处执法人员监视发现，连云港港务局所属“云港泥驳3”号、“云港泥驳4”号两船，未经海洋倾废主管部门批准，擅自向海洋倾倒疏浚物。执法人员当即对违法作业船舶进行了现场取证和跟踪监视。18日，执法人员对“云港泥驳3”号船进行了登临检查。经查：从3月1日至8日，4月14日至18日，“云港泥驳3”号和“云港泥驳4”号船擅自向海洋倾倒疏浚物约12000立方米。当日执法人员责令连云港港务局停止违法倾废活动，补办有关手续。鉴于连云港港务局违法从事海上倾废活动且系明知故犯，主管部门于1990年5月5日依法做出处罚决定，对连云港港务局处以罚款人民币贰万元整，并责令其停止违法倾废活动。5月14日，主管部门将“处罚决定书”送达连云港港务局。（处罚法1996年10月1日施行）（三）行政强制情况上海海事法院依法受理了此案。法院受理此案之时，正置国务院协调交通部提出的关于海洋倾废管理的管辖权问题。此案审理结果如何，也是国家海洋局及其分局、交通部及其港务局、建港指挥部密切关注的问题。在此期间，国家海洋局将关于划定第四批三类疏浚物海洋倾倒区的请示依法上报国务院。国务院秘书局在征求有关部、局的意见后认为：“按我国海洋环境保护法和海洋倾废管理条例的规定，凡是在建新港或对疏浚旧港航道时，利用船舶、航空器、平台及其他运载工具向海洋倾倒疏浚物的行为，都应列为海洋倾废行为，应按我国海洋倾废有关法规进行管理。”1991年初，上海海事法院在查明事实真相的基础上认为，主管部门的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律恰当，应予支持。在这种情况下，连云港港务局方接受了处罚决定。（四）评析此案的焦点是利用船舶、航空器、平台及其他运载工具向海洋倾倒港口和航道疏浚物的行为是否应列为“海洋倾废行为”，是否应按我国海洋倾废有关法规进行管理。以此案为标志，全国的疏浚物海洋倾废活动逐步纳入国家海洋行政主管部门的海洋倾废管理范围，并开始走上规范化、制度化的管理轨道。国家海洋局南海环境保护管理处于1991年7月28日也查处了广州航道局第二疏浚工程公司从事的湛江港务局斗龙村北航道疏浚工程无倾倒许可证非法倾倒案，在处罚下达后，向广州市中级人民法院起诉，该案的胜诉，进一步明确港口航道进行的疏浚活动属于处置废弃物，属于海洋倾废的管理范围。二、行政诉讼案例：“穗浚133”等船舶非法抛卸、吹填疏浚泥行政诉讼案（一）案由：广州航道局“穗浚133”等船舶未取得海洋倾倒许可证非法抛卸、吹填疏浚泥行政诉讼案（二）基本案情2001年9月8日，南海分局在巡航执法时发现广州航道局所属“穗浚133”等三艘倾废船，在未向国家海洋局南海分局提出申请、未取得海洋倾倒许可证的情况下， 自2001年4月20日，将疏浚泥倾倒在横门水道2-3号灯标附近海域（珠江河口湾），其倾倒方式是将疏浚泥抛卸到没有围堰的河口湾，再吹填到岸上指定区域，对此，南海分局执法人员依法调查取证，2002年8月26日，南海分局对广州航道局作出行政处罚决定，责令其停止类似倾倒活动，并对未经许可的倾倒行为处以总计18万元罚款。2002年11月18日，广州航道局对行政处罚决定不服，向广州海事法院提起行政诉讼。广州海事法院予以受理，并于12月17日开庭审理了此案。2002年12月25日，广州航道局向广州海事法院提出撤诉申请，同日，广州海事法院作出裁定，准许航道局撤回起诉。此后，广州航道局对其在珠江口地区进行的类似疏浚活动开始向南海分局申报或补办相关审批手续。至此，案件结束。（三）评析起诉提出：一是事实认定有误，不承认事实即否认是海域，否认是一种倾废活动，二是法律适用错误，不承认南海分局适用的法律依据。案件发生地是否为海域，实质是河海分界问题，这是本案的焦点，牵涉在管理重叠或者有争议的河海交汇区域，水利法规与海洋管理法规的管理范围问题。疏浚泥的抛卸地即珠江河口湾，属于内海，是海域的范围，是本案解决第一步。对于将疏浚泥卸入卸泥池后再吹填到岸上是否属于倾倒活动，是否属于倾废管理的范围，则是本案的难点，本案涉及的实质是一些特殊的海上作业方式，如不设围堰的吹填、将疏浚泥卸入泥池后再吹填到岸上等能否界定为倾废的问题，现行海环法和配套法规并没有明确的规定。南海分局的执法人员准确把握伦敦倾废公约、海洋环境保护法的立法宗旨和目的，深刻理解海洋倾倒的含义，从疏浚泥在海上中转和不设围堰吹填活动的性质上准确认定，并从“抛卸”向海域倾倒疏浚泥，由于淤泥与水的交融性，大量的疏浚泥必然对海洋环境造成污染的事实以及国家海洋局的规定属于倾废活动，必须接受国家的海洋倾废管理。予以有力反驳。其他：案件折射的问题（1）反映了法律法规的不完善不配套。（2）反映了预防违法行为存在不足。（01年4月进场；01年9月发现/0130306）（3）警示执法机关必须严格执法，依法行政，保证处罚的公正、公开合理。三、处罚裁量案例：上海某疏浚工程公司无证倾倒废弃物行政处罚（一）案由：上海某疏浚工程有限公司无证倾倒废弃物行政处罚案（二）具体案情2005年9月20日，上海某疏浚工程有限公司与上海某实业有限公司签订协议，由前者承揽实施后者所属码头的疏浚包干工程。工程分两年共四次完成。2006年9月24日起，该疏浚工程有限公司在未取得海洋倾倒许可证的情况下，使用“沪宝泥货X号”运泥船和“沪劳抓X号”挖泥船，提前实施了本年度疏浚任务。2006年9月25日，执法人员在对上海某码头陆检时，发现现场“沪宝泥货X号”运泥船和“沪劳抓X号”挖泥船正在实施疏浚作业。检查发现该工程疏浚的废弃物是向海洋倾倒的，但有关人员不能出示倾倒许可证，涉嫌无证向海洋倾倒废弃物。执法人员随即对船上人员及公司负责人进行调查询问，提取了部分证据材料。经查，上海某疏浚工程有限公司于2006年9月24日至2006年9月25日期间，在未取得海洋倾倒许可证的情况下，擅自向吴淞口北倾倒区海洋倾倒了四船共计1000方疏浚废弃物。（三）处理结果当事人的上述行为违反了中华人民共和国海洋环境保护法第五十五条第一款和第二款的规定。依据中华人民共和国海洋环境保护法第七十三条第一款第三项和第二款的规定，东海分局决定对当事人作出“责令限期改正，并处罚款人民币55000元”的行政处罚。10月18日，依法向当事人发出行政处罚听证告知书。在法定期限内，当事人未提出听证要求或其它陈述申辩意见。11月7日，向当事人发出行政处罚决定书。当事人在法定期限内如数缴纳了罚款。（四）评析中国海监东海总队完成了海洋无证倾倒行为行政处罚自由裁量权行使规则（以下简称规则）课题的研究。根据研究成果，导入本案实际，处罚机关对于行政处罚的裁量进行了新的尝试。1海洋无证倾倒行为行政处罚裁量的可行性分析规则明确了裁量所需各要素之间的权重关系，建立罚款计算模式，将处罚标准从“弹性”转化为刚性，从而尽可能将无证倾倒行政处罚自由裁量权的行使控制在合理范围内，达到行政处罚自由裁量的科学化、合理化。2如何适用规则作出处罚裁量根据规则，首先按无证倾倒行为的持续时间、倾倒方量、倾倒废弃物种类、倾倒区域不同而设定出四种危害程度，由轻到重从而将法定3万-20万元处罚幅度划分为四个区间。然后，根据不同的情节，按照罚款F=J+Z-Q来确定罚款金额。其中，F为罚款金额，J为罚款基数，Z为增加处罚金额的总和，Q为从轻处罚金额的总和。（1）行政处罚额度计算公式的建立以数学公式为载体，建立如下无证倾倒行政处罚额度的公式：罚款F=J+ J25%（Zi-Qi）。其中：F为罚款金额，J为处罚基数，25%为处罚金额修正限制系数，Qi为从轻因素权重的总和（Q1-Q8的权重总和），Zi为从重因素权重的总和（Z1-Z4的权重总和）。注：上述案例中的Z=J25%Zi，Q=J25%Qi。（2）违法持续时间、违法倾倒方量、废弃物种类、社会危害性、罚款幅度和罚款基数对应关系表四、模拟行政案例：某航道疏浚公司无倾倒许可证非法倾倒行政处罚案（一）案由：某航道疏浚公司无倾倒许可证非法倾倒行政处罚案（二）基本案情2003年6月，接到举报，某省某市海监支队三名执法人员着便装，乘渔民捕捞船昼夜守侯，终于在14日晚，将某公司所属3艘正无倾倒许可证倾倒的倾废船被当场抓获，三名执法人员登上倾废船口称是海监执法人员，也未出示证件，由于倾废船施工人员认识其中的执法人员，便老老事实实跟着返港，当夜执法人员加班完成调查取证，次日下达行政处罚告知书，拟罚款18万元，并将该船扣押，交由渔民看押，同时安排该市海洋渔业环境监测站，单方面进行污染检测，检测结果证明造成污染损害。因三条船所属某航道疏浚公司负责人极力抗议，该案处理缓慢，在船主要求放船的请求下，也考虑继续扣押该船的可能后果，该支队主管海洋渔业局领导决定，向当事人收取行政处罚押金，并开具海洋行政处罚押金收据，每条船6万元，收取该钱后，才放走三船，此时该船已被扣21天，7月25日，依据海洋环境保护法（注：该省没有出台地方性海洋环境保护法规）下达三份处罚决定书，分别对浙驳A、浙驳B、浙驳C每船处罚8万元，合计24万元，并开“某市行政事业性收费收据”。（三）思考题及解析：1收处罚押金是否合法？属于执法中的违法行为。2微服执法处罚是否有效？构成程序违法。3某市行政事业性收费收据可否代替处罚发票？下达处罚决定，罚款必须开具专用罚款发票，执法人员下达处罚决定，不开专用发票，说明执法人员在滥用权利，滥收费，乱罚款，属于坐收坐支的严重执法犯法行为。4扣船是否违法？扣押必须有法律的明确规定，我国海环法和倾废相关法规（在2004年12月前），没有赋予执法部门扣押的权利。 违法扣押构成行政违法，扣押对当事人造成损害，不仅可以不履行，还可依法索赔。5该污染检测是否有效？处罚实施办法18条规定，“对证据进行抽样取证或者登记保存，应当有当事人在场。当事人不在场或者拒绝到场的，海洋监察人员可以邀请有关人员到场作证”。最高法院关于行政诉讼若干问题的规定32、33条。缺乏法律效力。6分别对3条船进行处罚是否正确？对单船处罚属于处罚的主体错误，当事人是船舶所属公司。三条船发生不到位是一个当事人的同一个违法行为，而不是三个当事人，也不是三个违法行为，这样处罚属于处罚不当，构成了一事再罚。7该市海监支队可否以其名义作出处罚最高法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释20条2款规定：行政机关的内设机构或派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”可见，行政机关的内设机构非经法律法规的授权，不具有行政执法的主体资格。本案海监支队若属于海洋与渔业局的内设机构而非行政机关，没有法律的授权，则不具有行政处罚权，以其名义作出的处罚就构成行政违法。若该省地方法规授权给海监机构海洋行政处罚权，以其名义作出的处罚就合法有效。五、中交四航局第二工程有限公司违法倾倒案（一）倾倒案件的查处过程1. 发现涉嫌违法行为2. 登临检查3. 立案4. 案件调查5. 案件会审（审查）6. 行政处罚听证告知（行政处罚意见）7. 发出行政处罚决定并送达8. 行政处罚决定的执行（二）海洋倾废违法行为的特点1. 违法倾倒一般处于流动状态，行为发生过程短暂,具有发现难、跟踪难、危害性大、调查取证难、海上执法证据容易灭失，事后难以取证的特点。2. 违法倾倒废弃物的后果会造成或可能造成海洋环境的污染损害。3. 必然会不同程度地造成海洋倾倒管理秩序的破坏，影响正常的生产活动；难以及时记录违法行为的发生过程。4. 影响了海洋倾废法律的贯彻实施，使法律的尊严受到挑战，给其它合法的海洋倾倒作业者造成不良的影响。行为发生地不定。（三）登检注意事项1. 注意人身安全(跳绑、穿鞋、碰头、船舷、犬类动物等)2. 相机、摄像机等设备应事先备好3. 执法文书准备齐全4. 执法人员分工5. 突然逃离、直接对抗等应急措施五、中交四航局第二工程有限公司违法倾倒案（四）登检工作内容登船检查是海监执法人员确认违法倾倒行为是否发生，取得证明违法行为发生第一手证据，并获取后续调查线索的手段。执法人员登船之后应该根据检查预案开展拍照、摄像、调查询问、现场记录、提取证据材料等工作。（五）通过登检应该获取的信息1. 工程项目相关信息：业主、施工单位、分包单位、负责人、联系方式、施工合同协议等。2. 相关的管理信息：海域使用情况、海洋环评情况、海洋功能区划情况、倾倒区的选划情况等。3. 倾倒手续信息：有无持有废弃物倾倒许可证，是否符合许可证的规定。4. 倾倒作业（施工）相关信息（1）施工凭证、开工报告、施工日志、倾倒方量内部统计、阶段水下浚深测量报告等相关材料（2）船位、作业时间、作业方式、作业工具、作业地点等倾倒地点相关信息5. 倾废仪与倾倒情况记录本等信息（六）基本案情2006年12月19日，中国海监第七支队执法人员在广州南沙龙穴岛进行执法检查时，在中船龙穴造船基地修船项目舾装码头工程（以下简称“舾装码头工程”）施工现场外海域，发现“粤清远货8819”泥驳船正在实施倾倒作业，执法人员对该船实施倾倒的全过程进行摄像记录，并对该船实施登检，检查时该船未能出示废弃物海洋倾倒许可证副本和废弃物倾倒情况记录本。进行现场取证后，执法人员当即电话请示南海总队请求立案调查，获批准。随后，执法人员对中国水利水电第十三工程局珠海公司现场代表陈志龙进行了调查询问，并到中交四航局第二工程公司（以下简称“四航局第二工程公司”）项目部作进一步调查，对项目部经理进行询问，并制作了调查询问笔录。2006年12月22日，中国海监南海总队对四航局第二工程公司涉嫌违法倾倒的行为补充立案。（实施办法第24条规定“适用一般程序在海上查处海洋违法案件时，不现场处罚事后难以执行或者经当事人提出的，海洋监察人员可以现场作出海洋行政处罚并执行。但抵岸后五日内应当补办相关书面手续”，这里的相关包括对事后立案作出规定 ）据调查：1. 舾装码头工程业主是广州中船南沙龙穴建设发展有限公司，施工单位为四航局第二工程公司。2. 四航局第二工程公司将中船龙穴造船基地舾装码头工程港池及基槽挖泥工程分包给中国水利水电十三工程局珠海公司施工，双方签订了分包合同。3. “粤清远货8819”船为中国水利水电第十三工程局珠海公司雇用在此进行倾倒作业。该船于2006年10月底进场，作业内容为装载基槽开挖产生的疏浚泥，运到不远处的卸泥区倾倒。泥驳船卸下的疏浚泥由绞吸船吹填到中船造船基地吹填5区，卸泥方量为204290立方米。4. 该工程未办理废弃物海洋倾倒许可证。（七）主要违法事实和证据四航局第二工程公司在舾装码头工程建设过程中，在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，雇用、组织“粤清远货8819” 泥驳船进行倾倒作业。上述违法事实有如下证据证明：“粤清远货8819” 泥驳船倾倒过程录像、现场检查登记表、相关人员调查询问笔录、舾装码头工程施工合同、分包合同、工程情况说明及其他相关文件材料。（八）责任主体的认定四航局第二工程公司安排工作人员在施工现场值班，直接组织、指挥“粤清远货8819” 泥驳船进行倾倒作业。在业主和四航局第二工程公司签订的合同中规定由四航局第二工程公司办理工程施工相关的手续和证件。在四航局第二工程公司与中国水利水电十三工程局珠海公司签订的分包合同中则规定由四航局第二工程公司协助中国水利水电十三工程局珠海公司办理有关手续和证件。实施倾倒作业的“粤清远货8819”船虽然由中国水利水电十三工程局珠海公司直接雇用，但在上述两份合同中，四航局第二工程公司分别承担办理相关手续和证件的全部责任和部分责任，故应选择四航局第二工程公司作为责任主体。相关提示：在执法实务中，施工单位（船）的“无证”行为有如下三种情况：在业主已经办证的情况下，施工单位（船）没有证，应按不按许可证的规定倾倒；在应由业主办证而没有办证的情况下，施工单位（船）无证应当按照无证倾倒处理，但应当同时追究业主也无证的法律责任，按共同违法处理，至于承担法律责任的轻重则视个案具体案情而定；若委托由施工单位提出申请，其没有办理倾倒证，发生倾倒行为，一般应追究施工单位的无证倾倒责任。（九）法律适用四航局第二工程公司在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，雇用、组织“粤清远货8819” 泥驳船进行倾倒作业的行为违反了中华人民共和国海洋环境保护法第五十五条“需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋行政主管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒”的规定。中华人民共和国海洋环境保护法第七十三条规定：“违反本法规定，未取得海洋倾倒许可证，向海洋倾倒废弃物的，处三万元以上二十万元以下的罚款。”对本案的处理适用本条规定。（十）当事人意见当事人承认实施倾倒作业的“粤清远货8819”船是己方施工船舶，并解释是由于己方不熟悉海洋倾废的相关管理规定才造成此事实，目前公司正在申请办理废弃物海洋倾倒许可证。（十一）处罚决定执行情况国家海洋局南海分局于2007年6月14日对四航局第二工程公司作出处以罚款6万元人民币的行政处罚（国海南罚字2007第23号）。四航局第二工程公司于2007年6月20日执行了该项罚款。（十二）倾倒案件中经常探讨的问题1. 海洋倾倒案件的管辖权2. 违法主体的认定（十三）海洋倾倒案件的管辖权1. 目前关于海洋倾倒案件的管辖权存在两种观点：（1）海洋倾倒行政处罚案件只能由国家海洋局及其派驻机构管辖。（2）各级海洋行政主管部门对海洋倾倒案件均有管辖权。2. 只能由国家海洋局及其派驻机构管辖的三点理由：（1）国家海洋局属海洋行政管理部门范畴之列，故海洋倾废管理条例第四条和第二十一条关于国家海洋局及其派出机构对海洋倾废案件管辖权的规定，与新修订的海洋环境保护法关于海洋倾废案件管辖权由海洋行政主管部门负责的规定，不存在抵触无效的问题。（2）海洋倾废管理条例系原海洋环境保护法的配套行政法规，在海环法修订之后，其有效部分仍属于新修订的海环法的配套规定，应予以执行。（3）根据海洋行政处罚实施办法第五条和海洋倾废管理条例第四条规定，所有海洋倾废案件的管辖权均应由国家海洋局及其派出机构行使，地方各级海洋行政主管部门无权行使。3. 各级地方海洋行政主管部门对海洋倾废案件均有管辖权的理由有二：（1）根据海洋环境保护法第五条规定，沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督管理权的部门的设立及其职责，由省级人民政府根据海环法和国务院的有关规定确定。（2）从海环法和海洋倾废管理条例的法律地位来分析，海洋环保法作为海洋环保的重要法律，是倾废条例的上位法和立法依据，由“上位法优于下位法”和“旧规定服从新规定”的法律适用原则来判断。修订后的海洋环保法已经对包括海洋环保管理体制等内容作了较大的修改。倾废条例第四条关于海洋倾废管理行政主体的规定与修订后的海洋环保法的规定存在明显的抵触，不宜再适用。（十四）执法管辖应当坚持的原则：其一，管辖权的设定和划分须遵循法定原则。其二，应遵循“谁许可、谁监督”的原则。对案件的管辖应遵循“谁许可、谁监督” 即审批权与处罚权相统一的原则和“责权一致”的原则。其三，应遵循级别和职能管辖的原则。目前关于管辖权的争论尚无定论，但在执法实践中，各级地方海洋行政主管部门都在开展海洋倾废执法工作。地方海监机构具有“点多面广”的优势，便于及时发现、及时查获、及时取证、节约执法成本，对于打击违法倾废活动是有利的。（十五）违法主体的认定准确锁定违法主体，是把握案件查处工作的关键和重点，也是明确查处工作的目标和方向，保障查处工作不会走弯路的最基本要求。在海洋倾废案件中，往往涉及与案件有关的多方单位和组织，如工程业主单位以及倾倒许可证申请单位、倾倒作业单位、实施倾倒的作业船舶等等。有时还存在层层发包的现象，倾倒作业单位与实施倾倒的作业船舶又存在租赁关系，并非直接隶属关系，持证人与行为人不一致，相互之间的关系较为复杂。在这类案件中，涉及的单位和组织一般都参与了倾废活动，都与倾废行为的直接利害相关，只是角色和分工有所不同。对这种情况，需要根据违法事实以及案件查处和执行的便利需要，确定主要责任人作为行政相对人并实施行政处罚。如何确定违法主体？1处罚的对象必须是违反了倾废法律法规的公民、法人或其他组织。2调查掌握业主、施工单位、倾废船相互间的合同关系。3确定该违法行为涉及几个相对人4对构成共同违法的，即违法案件的主体不只一个，必须分清主次综上，对于不按许可证的规定倾倒，我们可以根据合同，把总包、分包等单位看作以施工承包合同连接起来的共同违法行为人，因为承包、分包单位在这次倾废活动中都承担了组织功能，根据其合同、协议，选择合适的一方单罚或多方分别处罚；若属于无证倾倒事件，我们可以把（惠州港业股份有限公司）总包、分包、倾倒作业船主等单位看作共同违法行为人，根据其合同、协议，选择合适的一方单罚或多方分别处罚。如有的船主与雇佣单位签定责任书，明确规定海上倾废发生的不到位环保责任由船主负责，如果业主又无梳于管理、许可、指使、明知、默认等事实，则船主的不到位可以视为个人的行为，就应承担责任。六、烟台某港航工程公司未按许可证规定倾倒案案件调查终结报告要体现的几大块内容：（1）案件的由来及调查过程；（2）当事人情况；（3）违法事实；（4）案件性质；（5）处理意见。（一）案件由来及调查过程2008年4月24日，中国海监第三支队执法人员乘海监30艇巡航过程中，发现烟台某港航工程公司所属永航驳86船及泥驳920船正在大连大窑湾北航带建设工程中施工。调查过程：执法人员随即登船检查，在检查中发现，86船、920船均未持有海洋倾倒许可证，执法人员当场向其下达接受调查听候处理通知书。根据海洋行政处罚实施办法的有关规定，请请示，对该行为予以立案调查。执法人员对该公司项目部经理、920船长分别进行了调查询问，并制作了询问笔录，提取了有关证据材料。（二）当事人情况1. 本案当事人：烟台某港航工程有限公司。地址：（略）法人代表：（略）联系电话：（略）2. 手续情况经对本案行政相对人的调查，该工程已经取得了海洋倾倒许可证，该工程名称为大窑湾港区北航带建设工程，并且有该工程的施工分包合同。3. 施工情况根据对当事人的调查了解，该泥驳920船是2008年4月16日进场，4月20日开始施工，至被调查期间，共倾倒了3船，每船舱800方。4. 证据材料本案收集的证据材料主要有：现场笔录、询问笔录、倾倒许可证、工程分包合同、法人营业执照、录像、照片。（三）违法事实1. 案件违法事实通过本案收集的主要证据，可以认定当事人取得了海洋倾倒许可证，但泥驳920船并非是许可证核准的载用工具，属于未按倾倒许可证的规定倾倒。2. 在调查当中当事人意见当事人对违法事实予以承认，没有提出异议，对倾倒行为属于违法行为表示认可，认为主要的原因是现场管理人员的疏忽造成，承认该行为不但违法了法律的规定，并对船舶的安全带来隐患，请求从轻处罚。（四）案件性质本案属于不按许可证的规定倾倒。适用条款：依据海环法第86的规定，“违反本法规定，不按照许可证的规定倾倒，或者向已经封闭的倾倒区倾倒废弃物的，由海洋行政主管部门予以警告，并处三万元以上二十万元以下的罚款；对情节严重的，可以暂扣或者吊销许可证。”（五）量罚本案考虑到倾倒量比较小，倾倒时间比较短，对海洋环境影响小，当事人又是初犯，对当事人从轻处罚，给予4万元罚款处罚。在5万以下罚款应当适用行政处罚意见告知书，在行政处罚意见告知书下达之后，当事人烟台某港航公司作出了书面的意见反馈，对于行政处罚没有异议，并且认识到错误，表示要依法进行施工。根据当事人对告知书意见的反馈，北海分局于2008年8月26日向当事人下达了行政处罚决定书，对当事人给予警告并罚款4万元的行政处罚。当事人按照规定及时缴纳了罚款。七、中交上海航道局有限公司未取得海洋倾倒许可证向海洋倾倒废弃物行政处罚案（一）当事人基本情况本案当事人：中交上海航道局有限公司联系地址：（略）法人代表：（略）工程项目：当事人成立了天津临港，负责临港工业区的吹填施工。（二）案件由来及调查情况1. 案件的来源：路域巡视发现2. 案件的地点：天津临港工业区二期东区3.基本案情2009年5月13日，中国海监第二支队执法人员在对天津临港工业区二期进行路域巡视发现，中交上海航道局有限公司的七艘绞吸式挖泥船，在临港工业区二期围海工程T6北围堤处向北围堤以南封闭区域吹填。该施工区域北围堤、南围堤、西围堤已基本形成，东围堤未建成，至2009年5月13日检查前尚未封闭。执法人员随即对其中的三艘挖泥船临港228、航交1003、航交1005进行登检，并向该公司下达了责令停止违法行为行政通知书，于5月13日对三船的负责人，5月14日对项目部、工程部部长分别进行了调查询问，并提取了相关的证据材料。4.案件调查获取的证据材料（1）现场笔录、询问笔录、陈述申辩笔录一共11份。证明的事项：证明东围堤没有建成，到检查的时候没有封闭，施工船舶影响该区域进行吹填。（2）5月的报表证明的事项：三艘挖泥船从5月8日至5月13日施工方量。（3）其他证据：航行日志、吹填工程的监测图、法人资质证书。（三）违法事实违法的时间：2009年5月8日至5月13日违法的地点：（略）行为的目的：2009年5月8日开始施工，计划2010年上半年完工。行为的经过：（略）行为的方式：利用绞吸挖泥船将疏浚泥吹填，通过管道吹至T6区内。违法的情节：当事人没有向海洋主管部门申请倾倒许可，没有取得许可证，向未封闭的区域进行吹填。行为的后果：这种吹填方式会产生大量的悬浮沙，入海后很快扩散，导致海水悬浮物浓度偏高，对周围的海域环境造成一定的损害。当事人的陈述意见：当事人在申辩中认为，甲方的建设项目已经立项，并且双方签定了施工合同，目前还没有下达施工作业任务书，是在进行施工前的调试，不存在违法违规行为。办案人员认为，当事人的申辩理由不充足，没有认清自身行为的违法性，存在不如实反映情况和不提供有关材料的行为。（四）案件的性质通过对当事人所实施的违法事实和证据及申辩的综合分析，认定该行为是一种倾倒行为，属于未取得海洋倾倒许可证向海洋倾倒废弃物，违反了海环法第55条的规定和国家海洋局关于广州航道局“穗浚133”等船舶倾倒行为认定问题的批复（采用其他方式将疏浚泥在海上进行处置，包括在海上中转或储存、不设围堰的吹泥或抛泥等，都是一种倾倒行为，适用于海洋倾废管理的有关规定）。（五）处罚的理由、建议的依据依据海环法第73条的规定（责令改正，并处以罚款3万至20万元），本案建议对当事人处以责令改正并处罚款人民币18万元的行政处罚。提出上述处罚的主要理由：（1）该吹填工程在未取得海洋倾倒许可证，吹填区域未封闭的情况下，进行吹填造陆，对海洋生态环境造成了一定的损害；（2）根据执法人员的跟踪监视，当事人在接到责令停止违法行为通知书后，正在继续进行吹填施工，仍用绞吸挖泥船在向该区域内进行吹填；（3）在调查取证过程中，当事人存在不如实反映情况和不提供有关材料的行为；（4）依据行政处罚法有关规定，建议对当事人予以从重处罚。第一次会审认定本案事实清楚，证据确凿，法律适用准确，从重处罚理由充分，违法性质比较严重，一致同意给予从重处罚。八、中交一航局三公司无证倾倒案（一）案件的由来案件的来源：2009年3月30日，中国海监11船海上巡航发现。案发地点：大连长青岛临港工业区附近海域（二）当事人情况及调查过程1. 当事人：中交一航局第三工程公司工程项目情况、项目名称：STX大连造船有限公司码头前期疏浚工程工程地点：大连长青岛临港工业区建设单位：STX建设有限公司2. 工程基本情况：中交一航局第三工程公司作为工程的总包方，将疏浚工程分包给烟台鸿瑞港航工程有限公司，在2008年12月13日签定了工程施工承包合同。分包合同中约定，倾倒许可证由中交一航局三公司办理，该工程建设的目的是，清理码头前沿的淤泥，工程总工期为6个月。3. 施工基本情况：经调查，从2009年1月17日起，当事人在STX建设大连造船有限公司码头前期疏浚工程中，向海洋倾倒废弃物，共倾倒176船，总计约7万立方米。4. 海洋倾废手续办理情况倾倒申请：没有疏浚物特性检验：没有5. 该工程的挖泥、抛泥地点，由长青岛管委会和大连理工大学设计院协商，选定抛泥地点后，通知STX公司，再由STX公司通知中交一航局三公司。一航局三公司于2008年12月13日将工程中疏浚施工部分分包给烟台鸿瑞公司，倾倒工程预算量为54376万立方米。双方合同中约定，中交一航局三公司负责办理海上倾废手续。6. 立案时间：2009年3月30日，中国海监第三支队申请立案，2009年4月14日，北海分局批准立案调查。7. 违法行为的认定：属于未取得海洋倾倒许可证，擅自进行海洋倾倒行为。8. 调查取得的主要证据、材料及证明情况共取得证据材料11份，照片3张：第一份证据，工程施工合同。证明的事项：证明一航局三公司承包了STX建设有限公司建设工程。第二份证据：施工合同书。证明的事项：证明烟台鸿瑞公司分包了一航局三公司承包的STX大连造船有限公司码头前期疏浚工程以及倾倒手续办理等相关约定。第三份证据，企业营业执照。证明事项：承担法律责任的行政相对人。第四份证据，现场提取的倾倒记录。证明事项：没有倾倒许可证的情况下，向海洋倾倒了疏浚物，证明了倾倒的时间、次数、数量等。第五份证据，笔录7份，包括询问笔录、现场笔录、陈述申辩笔录。证明事项：证明违法行为的发生时间（2009年1月17日至3月31日）以及违法倾倒的地点、倾倒量等。照片证明倾倒作业的工具及施工现场。（三）违法事实通过已收取的证据材料证明，中交一航局三公司在未办理海洋倾倒许可证的情况下，擅自组织永航驳86船，自2009年1月17日起，在STX建设有限公司码头前期疏浚工程中，向海洋倾倒废弃物共计约7万立方米。（四）违法性质通过调查掌握的违法事实、证据及当事人申辩综合分析，认定当事人属于未取得海洋倾倒许可证，擅自进行海洋倾倒作业，该行为违反了海环法第55条的规定。当事人意见：中交一航局三公司在对施工过程中无证倾倒的违法事实予以确认，在陈述申辩笔录中阐述了其违法行为发生、存在的客观原因：一是工期紧迫；二是倾倒地点是监理公司指定的；三是他们也不清楚是否办理了倾废手续。（五）处罚建议办案人员依据海洋环境保护法第73条的规定，建议对当事人予以从重处罚，责令限期改正，并处以罚款人民币20万元的行政处罚。建议处罚的主要理由：（1）当事人在未取得海洋倾倒许可证的情况下，进行海洋倾倒作业，时间长，倾倒数量大，倾倒地点未经科学论证和选划，倾倒物质未经检验分析，理化特性不明，倾倒物质可能会对海洋环境造成损害和破坏。（2）当事人承包的是外资企业的疏浚工程，外商可能对我国海洋倾废法律法规不熟悉，作为常年在我国海域施工的大型国有企业，明知海上倾倒应当办理倾倒许可证，并且在分包合同中明确由一航局三公司办理倾倒许可，却在没有办理倾倒手续的情况下，组织施工，直接导致了非法倾倒行为的发生，违犯了海洋环境保护法的规定，破坏了海洋倾倒管理秩序，应予重罚。第一次案件会审的意见，大家一致认为本案事实清楚，证据确凿，法律适用准确，一航三公司从事海洋倾废施工多年，对疏浚行业的法律规定应该知晓，按照最高额度处罚属于过罚相当，该案比较典型，案件性质比较严重，一致同意建议处罚的意见。第二章 模拟执法以穗海晖901船非法倾倒废弃物行政处罚案为例一、课程目的具体目标：（1）熟悉倾废询问提纲制作和询问思路；（2）熟悉执法调查程序；（3）调查行为文明规范，调查方式灵活得当；（4）掌握询问笔录和提取证据材料的制作方法和注意事项；（5）建立清楚、逻辑的询问思维；（6）具有从事海洋行政执法所应当具备的执法意识、执法语言、执法原则、执法道德等职业素养。二、模拟调查询问：穗海晖901船非法倾倒废弃物行政处罚案（一）案件线索2006年9月22日，中国海监第支队对在青岛前湾招商局集装箱码头疏浚工程施工现场的倾倒船进行定点监视,监视发现一条标志明显的倾倒船在距倾倒区（注：青岛倾倒区有大小桥岛及灯塔标志）还有约两公里处海域擅自倾倒。执法人员立即对该船进行登检和调查取证。针对以上发现的案件线索，执法人员登检后应如何进行调查询问，并制作询问笔录。（二）重点思考题1根据案件线索，执法人员登检后调查取证的要点有哪些？2执法人员在调查询问时需要遵循什么程序？如何进行分工协作？3本案调查询问的主要对象有哪些？4如何拟订本案的询问提纲和制作询问笔录？5根据本案线索，现场主要应提取哪些证据材料，如何填写提取证据材料登记表。（三）本案的相关背景1工程项目位置：位于青岛市开发区前湾集装箱码头疏浚现场2业主单位：青岛招商局前湾集装箱码头有限公司，负责办理倾倒手续。3施工单位：天津航道局，属于国有大型企业，是青岛招商局前湾集装箱码头疏浚工程的总包单位，双方签有施工合同，是倾倒许可证批准的施工单位。4施工单位：广州市海晖船务有限公司，属于民营企业，是天津航道局承揽的青岛招商局前湾集装箱码头工程的分包单位，双方签有分包合同。5施工船舶：现场施工船舶是挖泥船航浚232船，配套“穗海惠901船”等多条自航泥驳，以上船舶系广州市海晖船务有限公司所租用。6“穗海惠901船”(涉嫌违法船)：2006年9月16日进场施工，持有北海分局签发2006100088号许可证,舱容800立方米 ，以往在青岛倾倒有过施工记录，无违法违规情况记录。倾废船有倾倒航行记录仪，没有装卡。倾废船没有记录倾倒情况。三、案情回顾、流程与讲析（一）执法办案工作流程图（二）确定调查询问的对象对相关单位逐个展开调查：1.“穗海惠901船”(涉嫌违法船)2. 施工船组：现场施工船舶是挖泥船航浚232船及其他配套自航泥驳3. 广州市海晖船务有限公司或公司项目部。4. 施工单位：天津航道局工程项目经理部5. 业主单位：青岛招商局前湾集装箱码头有限公司工程负责人，负责办理倾倒手续。（三）遵循调查询问的步骤1. 确定调查人员2. 表明公务身份（1）亮证（2）告知3. 搜集有关证据（1）基本情况询问（2）事实调查询问（3）询问结束对方核实签字（四）遵循笔录制作的步骤1. 确定专人制作，熟悉调查提纲；2. 先填写询问笔录格式上设定的空格项；3. 根据询问，一问一答一记，认真、详细、准确记录与案件有关的全部情况；4. 执法、笔录人员检查记录，签字；5. 完毕让对方核实签字。（五）询问提纲1. 基本情况（1）你的姓名、年龄、身份证？（2）你的工作单位、职务、联系地址及电话？（3）施工船舶的名称？仓容？（4）该施工工程的名称？工程位置？（5）施工项目部的负责人姓名（主管你船或该项目）？联系电话（6）施工单位的法人代表？法人证书？联系电话？通讯地址？联系电话？（7）施工船与施工单位的隶属或合同关系？2. 手续调查（1）你船是否办理了倾废许可证？（2）许可证的持有分两种情况：A有证：询问许可证的有效期、发证机关？许可证批准的倾倒量？倾倒的地点？许可证批准的船名？申请单位和倾倒单位的联系人、地址及电话？B无证：为何没有办理许可证？3. 施工情况（1）船何时开始施工？倾倒的船数？倾倒的物质？倾倒的地点？倾倒的方式？施工进展的时间？倾倒的方量？（2）今天何时装泥？装多少泥？何时倾倒？倾倒多少方量？倾倒地点？4. 记录凭证是否有倾倒记录表、航行日志？是否记录？若没有，为何没有、没记？（要求提供资料凭证）。5. 仪器调查（1）该船是否安装了倾废仪？（2）倾废仪是否装卡？运转是否正常？（对已经掌握的倾倒船，则可以略问，而直接调阅记录资料）（六）列明需要提取的有关证据材料1. 企业法人营业执照【证明倾倒单位身份（性质）的有关材料：如企业营业执照、组织机构代码证书、税务登记证、公司法定代表人登记表、相关人员身份证。】2. 倾倒许可证3. 倾倒情况记录表4. 航行日志5. 船舶所有权登记证书6. 倾废航行数据记录资料7. 倾倒施工合同8. 开工报告9. 施工记录、专业技术资料相关资料等其他资料（七）认定责任人从调查的证据，及违法行为的实施，本案违法当事人责任清楚，倾倒船所属单位应对倾倒船的不到位承担主要责任：广州市海晖船务有限公司为主要违法主体，其他不构成共同违法。（八）认定事实1. 不按照许可证规定的区域进行倾倒。穗海晖901持2006100088号倾倒许可证在青岛招商局集装箱码头疏浚工程施工作业。该证明确规定倾倒区为青岛胶州湾外三类疏浚物海洋倾倒区。但该船在9月22日作业时，未到青岛正式倾倒区进行倾倒，而是在距离倾倒区约两海里的海域抛泥倾倒，该行为属于不按照许可证的规定倾倒。2. 不按规定记录倾倒情况记录表。穗海晖901船没有记录9月22日实施的倾倒作业，未填写“海洋倾倒情况记录报表”。（九）处理结果当事人倾倒不到位和不按照规定记录“海洋倾倒情况记录报表”的违法行为，违反了海洋环境保护法第五十九条、第六十条的规定，根据海洋环境保护法第八十六、七十四条”的规定，对倾倒不到位的违法行为给予警告并处人民币八万元人民币罚款的行政处罚。对不按规定记录“海洋倾废情况报告表”的违法行为给予人民币二万元罚款的行政处罚。综上，10月30日，国家海洋局北海分局对广州市海晖船务有限公司合计作出“给予警告，并处人民币十万元罚款”的行政处罚决定。11月12日，该公司如数缴纳了罚款，本案结束。（十）本案评析处罚的量裁（处罚机关）1. 本案海洋行政机关的量裁（1）违法行为数量的认定就本案来讲，行政相对人的违法行为主要有两个：不按许可证规定区域倾倒废弃物。不按规定记录倾倒情况记录表。（2）数个违法行为的处罚（数责并罚）本案广州某船务有限公司的违法倾倒行为违反海洋环境保护法规定的两个法律责任条款，因此，应该承担两个不同的法律责任。即对两个违法行为分别进行处罚，根据各个违法行为的情节分别作出处罚，然后将罚款数额相加，作出最终的处罚决定。2. 专家点评（案例分析）（1）本案主要涉及两个违法行为：第一、不按许可证规定区域倾倒废弃物；第二、不按规定记录“倾倒情况记录表”。这两种行为同时违反了海洋环境保护法第五十九条及第六十条，本案中当事人的违法行为出于同一违法故意，实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一个法律规范规定的行为，本案应按一事处理。（2）在本案中执法机关“借鉴刑法中常用的数罪并罚形式”，给予当事人两次罚款的行政处罚。这些问题值得商榷。首先，刑法中的“数罪并罚”，是指人民法院对犯罪分子1人所犯的数罪，分别定罪量刑，然后按照法定的原则和方法，决定应当执行的刑罚，包括合并原则（或相加原则）、吸收原则、限制加重原则、折中原则等。可以看出刑法中的“数罪并罚”有严格的法律规定和原则。笔者认为，在行政处罚中，应当严格依照现行的法律法规和规定执法，执法机关不宜突破现行的行政法律法规的规定，借鉴其他部门法的规定或原则。其次，行政处罚法第四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定确立了我国行政法律制度中的一事不再罚原则。本案处理结果给予当事人两次罚款的行政处罚。本案中的数种违法行为是否为一事，执法机关应当理清本案中的两个违法行为的主观故意因素。3. 一事不再罚的理解（1）一事不再罚原则的概念：指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚，即行政机关对于违法当事人某一违法行为，只能给予一次处罚，不能重复处罚。（2）如何处理一事不再罚原则？一事不再罚原则也是行政处罚中的一个基本原则，他是指行政机关对行政管理相对人的某一违法行为，不得给予两次以上同类罚款，或是指行政相对人的一个行为违反行政法律法规时，只能由一个行政机关作出一次处罚。该原则包含两个方面的内容：其一，行政管理相对人的同一个违法行为，同时违反两个以上的法律法规的规定，可以给予两次以上的行政处罚，但如果处罚是罚款，则只能罚一次，另一次处罚可以是罚款以外的其他形式的处罚，不能两次都是罚款；其二，行政管理相对人的一个违法行为，违反了一个法律、法规的规定，该法律、法规规定对该违法行为可以并处以两种处罚。那么，行政机关可以对该违法行为人同时并处以两种处罚，这并不违背一事不再罚的原则。（3）如何确定一事不再罚原则中的“同一个违法行为”？是指一个独立的违法行为。所谓独立，是行为从开始到终结的一个完整的过程。对可以当场改正的违法行为处罚完毕后，这一违法行为便告终结。例如，某甲不按规定填写倾倒记录表的违法行为，因为是可以马上纠正的，所以被当场罚款以后，就是一个独立的违法行为的终结。如以后再出现此种违法行为，无论相隔时间长短，都应认定为另一个违法行为。是指一个违法行为，而非一次违法事件。一次违法事件可能只有一个违法行为，也可能包含几个违法行为。而为了保证处罚公正，防止处罚畸轻，彻底地、及时地纠正违法行为，对此几个违法行为应单独的分别进行处罚。例如，某单位不按指定区域倾倒，并将废弃物倾倒在海底电缆铺设海域造成电缆破坏，在这一违法事件中包含了非法倾倒和破坏海底电缆两个违法行为，应由海洋行政机关给予处罚。在此案中，会出现受处罚人受到两次处罚的情况，但这是基于两个不同违法行为的前提而产生的，并未触犯一事不再罚原则。是指“同一个”违法行为，而不是指“同样的”违法行为。当事人作出的违法行为被处罚完毕后，又作出了与之相同的违法行为后，如倾废不到