农村城镇化风险探析.doc

农村城镇化风险探析安增军 胡炎仁【摘要】在我国农村城镇化进程中，中央与地方政府构成了委托代理关系。文章首先对二者之间的委托代理关系进行分析，然后阐述了这种关系可能给我国农村城镇化带来的若干风险，接着就如何防范风险进行了机理分析，并在此基础上提出了相应的政策建议。【关键词】农村城镇化；委托代理；风险；中央与地方我国农村城镇化是中央政府基于产业结构和劳动力结构优化配置从而达到有效解决农村、农业、农民问题而提出的一种战略举措和历史进程。在农村城镇化过程中，中央政府是农村城镇化建设政策的制定者，是我国农村城镇化建设的委托人；地方政府是农村城镇化建设政策的执行者，是我国农村城镇化建设的代理人。在中央政府的统一指导下，地方政府通过具体制定和实施相应的农村城镇化规划部署和发展对策，组织当地农民群众进行农村城镇化建设。地方政府对当地农村城镇化建设起着核心作用，构成了具有中国特色的地方政府推动型农村城镇化。一、农村城镇化进程中中央与地方政府的委托代理关系分析为构建模型，作出以下三个假设:(l) 在委托代理的框架下,中央政府是农村城镇化建设的委托人,其目标是整个国家利益的最大化;地方政府是农村城镇化建设的代理人,目标是追求地方利益的最大化,具有“经济人”的理性特征； (2) 假设中央政府和地方政府均为风险规避者；(3)中央政府与地方政府利益不完全一致；(4)地方政府风险中立。这里使用道德风险模型来分析中央与地方政府间的委托代理关系，即委托人通过代理人实现其利益，但委托人不能直接掌握代理人的行为信息，只能获取另外一些变量。这些变量由代理人的行动和其他的外生的随机因素共同决定，因此只是代理人行为的不完全信息。委托人的目标是根据这部分已获取的信息对代理人实施相应的奖励或惩罚，以激励其作出最有利于委托人的行为。1引用霍姆斯特罗姆(1979)道德风险的一般模型表达式2，即方程 (1.1)是中央政府的目标函数，也就是其期望效用函数。方程(1.2)为参与约束，表示当地方政府选择与中央政府城镇化目标相一致的行为时所获得的期望效用大于等于当地方政府选择偏离中央政府城镇化目标的行为时所获得的最大期望效用。方程(1.3)是激励相容约束，表示地方政府总是选择使自己期望效用最大化的行为，中央政府希望地方政府采取的任何行动都只能通过后者的期望效用最大化行为实现。式中a表示地方政府的行为，为自然状态的随机变量, 服从正态分布, 它代表了外生的不确定因素, 越大, 环境条件越好。 表示农村城镇化建设的产出， 为中央政府支付给地方政府的报酬， 为分布密度函数， 为其对a的偏导数，v是中央政府的效用函数，u是地方政府的效用函数，-c(a)是地方政府所带来负效用。二、中央与地方政府委托代理机制下的风险分析在中央与地方政府委托代理框架下，地方政府在农村城镇化建设过程中表现出普遍的道德风险和逆向选择问题，并由此给我国农村城镇化建设造成了风险。（一）地方政府盲目投资风险1超计划投资现象严重。政府超计划投资，是指实际投资额与计划投资额之差超出了所允许的合理范围之外的政府投资项目，即为通常所指概算超估算、预算超概算、决算超预算“三超”项目。现实中，地方政府决策者绩效的考核往往是通过“棘轮效应”和“标尺竞争”来共同完成的。3单纯的“棘轮效应”考核使地方政府决策者预期到努力工作将会导致提高考核标准，于是其降低努力程度；但“标尺竞争”的推行却在很大程度上降低了地方政府“偷懒”的可能性，各决策者为了在竞争中胜出，必须让自己相对其他地方政府更好地完成考核指标。2投资行为的短期性。我们采用成本-收益法来分析地方政府投资行为。用净现值指标，即投资支出的收益现值与成本现值之差，来衡量地方政府投资收益。若投资带来的收益与成本是跨期的，那么需要选择适当的贴现率对未来时期的收益与成本进行贴现。净现值的计算公式是：其中，B代表收益，C代表成本，T代表年限，r代表贴现率。净现值指标NPV越大表示政府投资效率越高。我们在用该指标对地方政府投资行为进行分析时发现，地方政府选择投资项目时，往往会选择贴现率比较大的项目，那是因为地方政府官员都有任期限制，对于那些需要大量即期成本支付的项目例如环保类项目，地方政府的投资行为倾向于拖延，导致投资不足；而对于能带来大量即期收益的项目，地方政府则表现出投资冲动，形成过度投资。3地方政府债务问题凸显。许多地方政府在本地区农村城镇化建设过程中，惘顾当地经济发展水平，过度扩张，盲目攀比，片面追求规模,导致其背上了沉重的债务。国家审计局的数据显示，截至2009年底，地方政府债务余额合计2.79万亿元。审计报告指出，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。（二）农民土地关联利益受损的风险在农村城镇化过程中，相对于拥有中央政府代理人权力的地方政府，农民群众处于弱势地位，其利益往往容易受到地方政府的侵犯，而农民群众的利益又集中体现在土地关联利益上。马克思认为，土地所有权乃一切财富的最初源泉。4由于土地是不可再生资源，我国长期以来人多地少，人增地减，土地资源趋于紧缺。而且随着人口增长、经济发展和城市化水平的提高，土地的资本功能己日趋明显。因此，土地是一种增值资产，是农民群众最基本的致富资本。许多地方政府征用土地以后，农民失去的不仅是耕地，也包括房屋。房屋和土地是农民最基本的生存和发展保障，不仅是安身之地，而是家庭经济收入的重要来源，积累财富的重要途径。不仅是农民的生活资料，也是农民发展经济的生产资料。表1农村居民家庭收入情况 单位:元年份人均年纯收入人均农业纯收入比率(%)20084760.621426.960.3020074140.361303.760.3120063587.041159.560.3220053254.931097.710.3420042936.411056.510.3620032622.24885.710.3420022475.63866.670.3520012366.41863.620.3620002253.42833.930.37如表1所示:在农民众多的收入来源中(具体农业、林业、渔业、牧业、建筑业等)，人均农业收入占了三到四成的比例，可以说是农民家庭经济收入的重要来源。农民失地补偿难以到位。作为征地过程中核心问题的经济利益，特别是征地补偿费的分配、管理和使用，地方政府在具体操作过程中利用对广大农民的信息不对称优势牟取私利，导致土地征收补偿款分配不合理，支付不到位的问题普遍存在。目前中国大多数农村地区对土地补偿费用的分配、管理和使用缺乏规范，具体表现在以下三个方面:一是乡镇政府参与征地补偿费分配不合法，二是村集体留存比例过大，三是对留在村集体的征地款使用和管理缺乏有效监督。另一方面，也存在着土地征收补偿标准过低的问题。5调查证明，在征用土地的补偿范围和补偿标准方面，中国与世界各国的普遍做法之间尚有较大差距。（三）生态环境被破坏风险当前我国在发展农村城镇化过程中，有些地方政府官员利用信息不对称，欺下瞒上，追求个人自身的政绩和晋升，只重经济指标，不重社会、环境效益，只重物质增量，不重系统和谐，在城镇化建设过程中不注意对城乡环境的保护，滥砍滥伐，恣意改变原有生态布局，不切实际求洋求大；不少落后农村地区在推动城镇产业发展过程中片面追求产值提高，降低了引进产业的环保标准，将一些大中城市为摆脱环境污染而转移出来的污染严重或难以治理的企业和生产过程，吸收到本地区，纵容三高企业发展，轻视对环境的保护，甚至对违法企业睁一只眼闭一只眼加以庇护，使得原有的生态平衡遭到破坏，自然力日趋匮乏。马克思主义政治经济学认为，自然力一旦走向短缺性危机，将通过削弱生产力的能动作用、减少生产要素的有效供给和耗竭财富的根本源泉从而触发经济与社会发展的根本性危机。6（四）小城镇产业空洞化风险当前，农村城镇化过程中还面临着小城镇产业空洞化的风险。我国有些地区在农村城镇化过程中片面地为城镇化而城镇化，其不是建立在产业发展的基础上，而是地方政府为了追求政绩和官员的私人利益，注重短期效应，把农村城镇化简单地看作是农村人口向城镇转移。不少地方以行政强制方式人为地进行城镇扩张，整村整乡地将农村人口转移至城镇周边；或任意地圈地占地修马路、建步行街，盲目跟风建中心广场、办工业园，忽视了城镇经济发展的实际需要，忽视了城镇产业对农业的改造和关联，忽视了城镇二、三产业的协调发展。小城镇产业空洞化发展导致农村劳动力大量盲目流动，农业劳动力大量盲目流动使得当地农业生产过于兼业化，难以提高当地农业经济效率，也使农民工在雇佣关系中成为谈判弱势一方，各项权利难以得到保障；7另一方面，由于城镇化发展没有建立产业发展的基础上，使得小城镇产业不能完全吸纳被行政强制转移到城镇中的农村劳动力，从而造成失业人员增加，不利于当地社会稳定。三、防范地方政府行为风险的机理分析我们现假设地方政府风险中立，那么地方政府将根据其所能获得的长期效用来决定是否从事偏离中央政府农村城镇化目标的行为。用t表示某届地方政府的任期，Ri表示地方政府选择与中央政府农村城镇化目标相一致的行为时的收入，Wi表示地方政府选择偏离中央政府目标的行为被发现后的收入，y表示地方政府选择偏离中央政府目标的行为时带来的额外收益，P表示地方政府偏离中央政府农村城镇化的行为被中央政府发现的概率，r为贴现率。假设同一届地方政府在各期的效用函数为U(R)=R，且地方政府在第一期进行决策时，只考虑在当期是否从事偏离中央政府农村城镇化目标的行为，而在以后各期都将按照中央的政策行事，而不再有偏离中央政府目标的行为。令1/(1+r)=为贴现因子，R0，00时，地方政府就有动机去从事偏离中央政府目标的行为，F越大则动机越强烈，中央政府对地方政府实现激励相容之成本就越高，地方政府偏离中央政府农村城镇化目标的倾向就越严重，故可以用F来表示地方政府选择偏离中央政府农村城镇化目标行为的程度。对(2.5)式中各变量求偏导，可以分析各因素对地方政府行为偏离中央政府农村城镇化建设目标程度的影响，求偏导结果如下:F/ y=1-p0 （2.4）F/ p=-y-(R-W)(1-t)/(1-)0 （2.5）F/ R=-p(1-t)/(1-)0 （2.6）F/ t=p(R-W)t/(1-)0 （2.8）F/ =p(W-R)1+2+（t-1）t-10 （2.9）(2.4)式偏导数大于零，即偏离中央政府农村城镇化目标的行为给地方政府带来的额外收益越高，则地方政府选择偏离目标行为的动机就越强烈，中央政府对地方政府实现激励相容就越困难，地方政府行为偏离中央政府目标的程度就越高。(2.5)式偏导数小于零，即地方政府行为偏离中央政府目标的程度与其偏离行为时中央政府发现和查处的概率(即中央政府对地方政府的监管有效性)成反比关系，中央政府对地方政府的监管越有效，地方政府偏离目标的行为越容易被发现，则其风险活动的成木就越高，其违反中央政府政策的可能性就越低。(2.6) 式偏导数小于零，即地方政府的正常报酬越高即中央政府对其激励程度越高，则地方政府偏离中央政府政策目标的程度就越低。(2.7) 式偏导数小于零，即地方政府的任期长短与其偏离中央政府政策目标的程度成反向相关。任期越长，其未来的收益越高，他短期冒险谋利的行为可能性就越低。 (2.8) 式偏导数大于零，则 W值越小，表明中央政府对地方政府的偏离行为惩罚措施越强硬，地方政府从事偏离行为所获得的效用就越小，则其从事偏离中央农村城镇化目标的行为程度就越低。(2.9) 式偏导数小于零，说明地方政府未来收益的贴现率r越低，则贴现因子越大，则F值越小，即地方政府就从事偏离目标活动的程度就越低，则中央政府与地方政府实现激励相容的成本就越低。贴现因子的大小与地方政府对未来前景的预期有关。四、政策建议（一）逐步完善地方政府的监督约束体制应尽快完善地方政府行政运作的法律法规,从实体和程序两个方面对地方政府的自由裁量权进行规范。一是要充分发挥地方人大的监督作用，地方人大要实现作为地方权力机关的监督作用，改善工作机制，形成对地方政府行政行为的全方位监督，变事后监督为事前监督和事中监督，通过备案、质询、听证和督导等形式，对地方政府制定的政策措施的内容、运作和结果进行全程监督，提升地方政府决策行为的准确性和公正性。二是不断拓宽和增加农民群众参政议政的渠道，确实保障农民群众提出建议及意见的途径和方式，从而保证公民政治参与的途径畅通。（二）建立合理的地方政府激励机制在一定的激励条件下，代理人会出于团结的考虑而将委托人的目标作为其自己的目标。8一方面，政府财政收入要能承担得起地方政府的行政开支和工作人员相对丰裕的福利和收入，要对其正常权益给予充分保障，避免地方政府主体因经济拮据而谋求法外利益。另一方面，在市场调节的基础上中央政府通过实施合理的国家产业政策和区域发展政策，不断完善分税制，建立合理的、高效的中央和地方财权与事权的分配分工机制。同时，还要强化地方政府官员的精神激励。我们可以通过改进制度设计,比如我们可以完善提拔晋升机制，让公务员实现自身价值，降低道德风险的发生机率。（三）探索建立地方政府行政领导政绩综合考评体系我国地方政府行政领导政绩综合考评体系建设，就是要突破原有的仅注重经济增长考评指标框架，在科学发展观的指导下，制定出科学的政绩考评指标体系，从单一注重粗放式经济增长向注重经济、社会全面协调可持续发展转变，由单一考核GDP、招商引资和投资额的数字转向考评更注重包含民生、民计在内的全面综合考评指标，重视城镇功能和产业支撑力的提升9，特别是城镇可持续发展能力，加大对农民福利、社会公正指标的考核激励力度，把地方政府的行政绩效定位于经济增长、社会进步和农民群众生活质量提高的