中国贸易自由化与未来贸易改革的议程.doc

中国贸易自由化与未来贸易改革的议程摘要：中国在过去10年的贸易增长中形成了典型的依靠数量扩张、价格竞争、中间品进口投入、低技术附加创造、外资加工与生产支撑的特征化事实。中国的贸易政策演变总体来说经历了三个主要阶段并呈现出六大特点，即入世后的5年内遵守承诺及有序发展；贸易救济与危机触发的临时保护措施有所加强；出口限制与壁垒自2006年以来不断增加；与贸易伙伴国之间的贸易争端及摩擦不断加剧；国内深层的结构性问题日益突出；积极寻求建立地区和双边自由贸易协定（ftas）。提出了一个包含企业、产业、区域和国际生产体系四个维度在内的贸易竞争力决定因素的“钻石模型”及中国贸易政策的改革议程。关键词：世贸组织；对外贸易；贸易政策；贸易竞争力；贸易改革议程中图分类号：f746中国在过去10年的贸易增长中形成了典型的依靠数量扩张、价格竞争、中间品进口投入、低技术附加创造、外资加工与生产支撑的特征化事实，中国的贸易发展特征从本质上说反映了传统经济增长方式，即高储蓄率支持下的资本密集型、工业主导、出口驱动的外向型经济。金融危机后，中国贸易发展战略需要向内外需协调、进出口平衡与可持续发展友好型的模式转变，同时应增强贸易政策与其它政策在总体经济发展框架下的有机黏合。在对我国过去的贸易形势即从政策的层面进行贸易自由化的历程进行一个总体的评估的基础上，笔者根据现代新的战略目标，国际贸易和国际经济学理论的新发展，提出构建新的贸易竞争力的政策体系框架及相应的具体措施。一、中国对外贸易转型的特征化事实中国在过去10年当中，贸易获得了惊人的发展，成为了世界贸易大国。在此过程中也形成了独特的贸易增长特征，即城市化特征，形成了典型的依靠数量扩张、价格竞争、中间品进口投入、低技术附加创造、外资加工与生产支撑的程式化特征。归结起来有五个方面。第一，中国的贸易增长主要沿着集约的边际（依靠出口产品的单一数量扩张）实现，而扩展的边际（新的企业进入以及出口产品种类的增加）的贡献较小。这种增长依靠的是数量扩张，而非质量提高与贸易品种的增加，更不是完全靠地区和产品的多元化的增长。第二，在新型国际分散化生产体系下，中国贸易的垂直专业化比率不断提高。按国际标准衡量，出口“敞口”程度总体保持稳定且并不高。中国在新型国内生产体系中已经担当了重要的角色，特别在东亚国际分工体系中的作用是非常独特的。中国和其他国家在中间产品贸易上的往来不断增加，但从wto正在进行的以增加值方式估算各国出口贸易额的研究中，我们可以看到，中国创造的出口增加值的比重仍然不是很高。第三，中国对外贸易的重要组成部分是加工贸易，这种加工贸易的主体主要是外资企业。中国虽然在这样贸易格局中获得了巨大的贸易盈余顺差，但是利润大多数为他国赚取。第四，中国的出口贸易经历了迅速的结构变化，技术复杂度不断提高，但其真实的出口技术含量可能被大大高估了。从统计上看，有时认为出口的最终产品是高科技产品，但是实际上只是完成了高科技产品在最后加工组装上的环节。第五，中国贸易在爆炸式增长的同时，其贸易条件在中长期内呈现出明显的恶化趋势。我们要出口更多的商品才能换回原来的进口商品。归结起来，中国的贸易特征是依靠数量扩张，价格竞争，中间产品大部分投入，低附加值的创造以及依靠外资企业来进行生产和加工这样的基本模式。中国的贸易发展特征从本质上说反映了传统经济增长方式，即高储蓄率支持下的资本密集型、工业主导、出口驱动的外向型经济（见图1）。这样的贸易模式与我国改革开放30年中所依赖的传统经济增长模式紧密相连。所以我们需要转变经济发展方式，或者说经济“再平衡”，中国未来要面临经济转型，而贸易转型是离不开经济转型这个大环境和制度背景的。金融危机以后，我国贸易与经济受到了很大冲击，经济发展速度也受到一定的影响。从形式上看，是对经济增长速度的冲击，而从本质上来说，则是对发展模式的一种冲击。在这样的冲击下，我们开始对传统的经济体制作出深刻的反省既而来决定经济转型与变革。中国贸易发展战略需要向内外需协调、进出口平衡与可持续发展友好型的模式转变，同时应增强贸易政策与其它政策在总体经济发展框架下的有机黏合。20世纪90年代进行贸易自由化与市场化改革及加入wto之前，中国主要是以提供政策激励方式来发展贸易。从早期的进口替代到进口替代中国导向共同结合，再过渡到出口导向。加入wto后，贸易自由化的概念进入经济决策的层面从而使整个经贸体制发生了很大的变化。金融危机后，中国的贸易发展战略就更需要向内外需求相互协调、进出口平衡与可持续发展友好型的贸易模式转变，减少对外贸的依赖，同时使储蓄和投资更加平衡，使贸易政策和其相关政策能够更有机地结合起来，在共同的框架下实现经济发展模式的转变。二、入世后中国的贸易自由化：一个总体评估以下主要从入世后中国贸易政策演变进程、入世后中国贸易政策的主要变化趋势与特点及目前中国贸易政策体系存在的主要问题三个方面来对加入wto后中国的贸易自由化进程进行一个总体评价。（一）入世后中国贸易政策演变进程加入wto后，中国贸易政策的演变经历了三个阶段：第一阶段（2001-2005年）：全面与切实履行入世承诺，有力推进了规则导向的经济市场化与贸易自由化，使经贸法律法规体系与政策管理的透明度显著提高；第二阶段（2006-2008年）：为促进贸易增长方式的转变，以及减少对外贸易盈余所带来的国际压力，对贸易政策进行一定的调整，主要表现为对部分出口的限制；第三阶段（2008-2012年）：为应对全球金融危机的冲击，采取稳定外需、逐步纠正对外失衡的贸易政策。通过对贸易法律法规体系、出口政策、进口政策、知识产权和汇率改革的各方面进行总结与描述，笔者认为，中国贸易政策演变过程中所经历的三个阶段侧重点不同。第一个阶段全面和切实履行了入世承诺，有力推进了规则导向的经济市场化与贸易自由化，使外贸经济法律法规体系与政策管理透明度显著提高。主要成绩是颁布了行政许可法，使政策决策与行政诉求的程序化有了法律保障。第二个阶段主要是应对国内的通货膨胀及经济过热的情况。在这个时期，我国经常账户的余额占gdp的比重失衡的程度达到历史最高水平。如2007年经常账户的余额比重占gdp的比重高达11%。为了促进增长方式转变，减少贸易盈余给我们带来的国际压力，对贸易政策进行了调整，特别是将传统的重心由进口转向出口，具体表现为对部分出口产品的限制。 第三个阶段从2008年金融危机爆发至今。为应对全球金融危机对国内造成的经济增长与就业方面的冲击，采取了稳定外需，同时逐步纠正对外失衡的贸易政策。所以这个阶段的贸易政策主要是两个目标：一是不能使外需下降太大，对我国经济造成严重冲击；二是要逐步纠正对外贸易的失衡。（二）入世后中国贸易政策的主要变化趋势与特点1.入世后前5年的有序改革, 2005年后步伐有所放缓入世后的5年内遵照wto协定与承诺有力而有序地实施贸易自由化改革，但2005年后其步伐有所放缓。如2005年以后tpp中关于中国进口关税变化不大，实际关税和约束关税税率的制定几乎是相同的（2012年7月刚公布的中国第三轮的税率改革，笔者还未及将最新的资料统计进来）。总体来说，前两次wto每两年进行的评估对我们是相当肯定的，这个过程中也看到了这样明显的趋势：从贸易自由化的情况来看，发达国家、发展中国家和中国在多哈回合中所作的初始承诺、在上一次谈判过程中所作的承诺以及实际贸易自由化做的承诺之间的比较表明，中国在服务贸易自由化方面与中国所处的收入主义相比还是有一定的空间的。尽管在入世时做出了承诺，但贸易自由化的空间相对其它发展中国家来说还是比较大。比如我们的金融、电信这方面作的承诺虽超过了其它国家，但仍然有很大的空间。贸易自由化步伐有所放缓，主要的原因从大的方面来讲是两个；一个是关于如何进行深化改革，在顶层设计方面的政策争论。如深化市场改革，出现了新左派思想。对很多的问题，特别关于收入分配、地方经济发展差距拉大、国有企业等一些敏感问题有很大的争执。当这些问题凸显而无法达成一致意见时，如何深化改革就会面临障碍。第二个主要原因是来自于利益集团，特别是来自于大型的国有企业在一些垄断行业的政治压力。2.总体推进贸易自由化的同时，贸易救济与危机触发的临时保护措施有所加强在推进贸易自由化的同时，一些有所加强的贸易救济与危机触发的临时保护措施是被wto允许的、合理合法的，是wto框架下的安全法。如反倾销、反恐的保障措施，它国反我们，我们也要拿起合理的武器保护自己。当然也存在一些有争议的中国贸易保护主义的措施，主要体现在： 稀缺资源品的出口限制（如对稀土资源出口限制）； 部门导向的产业政策（税收减免、非税补贴、价格管制、指导信贷、优惠信贷支持等）； 财政刺激计划中政府采购优先购买本国货的限制； 对金融、速递等服务业的限制； 汇率政策（人民币低估）； 自主创新发展计划； 国有企业； 各种形式被其他国家盯得很紧的补贴。例如，自主创新发展计划是为了配合中国的产业升级，我们不仅要出口低附加值劳动密集型的产品，还要实现产品的高端化。3.出口限制与贸易壁垒不断增加在进口贸易自由化顺利推进的同时，中国出口限制和贸易壁垒自2006年以来有所增加，这也是我们和其它国家有争议的主要领域。主要措施有出口税、出口禁止、出口最低价格、出口竞价、出口许可证、出口配额、出口退税等。这些措施的主要目的是为了确保国内供应、减少贸易盈余、保护不可再生资源、实现绿色与低碳生产等。但有一些措施不能为其它国家所理解。主要案例有焦炭、稀土、坞精矿。4.中国与贸易伙伴国之间的贸易争端与摩擦不断加剧中国与贸易伙伴国之间的贸易争端及摩擦不断加剧，暴露出中国在贸易政策制定与执行方面存在的问题。其实这也表明大家都在尊重规则，愿意按照法制的精神来解决问题。表1总结了中国作为被诉方wto争端解决的案例，有些没有结果，有些有了裁定，有的是我们跟其它起诉方达成了和解，或者谅解。在这些案例中，大多数中国还是修改了自己的一些措施和政策。笔者认为，根据通过庭外解决方式或者说一级裁定方式对措施与政策进行修改和让步的做法，还是暴露出我们在贸易政策的制定和执行过程中可能出现了一些问题。5.国内深层的结构性问题日益突出在贸易边界壁垒逐步得到削减的同时，国内深层的结构性问题日益突出，然而它们不但尚未真正提到议事日程上来，而且缺乏跨政府部门之间立法与决策的协调统一。各国之间，特别是西方国家在与贸易自由化比较激进的新兴市场和小国进行贸易谈判时议题并不是贸易边界措施，而主要涉及深层的结构性问题，即边界内措施或边界后措施，我们称之为“下一代贸易政策”或者“新一代贸易政策”。如tpp美国及亚太伙伴协定中的会员所认为的高质量、高标准的21世纪贸易协定中的一些议题，在wto协定中也有所触及的标准服务、知识产权等。有一些是属于在wto议程内，但多哈回合还未谈得很深，除了贸易便利化以外，还包括新增政策、投资、政府采购，有一些在wto只是讨论，没有规则和协定，像环境标准和劳工标准。还有以发达国家为主的fta中广泛讨论的，像电子商务、国有企业、中小企业、公司治理包括tpp中提出的管制对接，生产供应链联系等等。所有的议题都是为发达国家、跨国公司及其企业进一步进入发展中国家市场及其它国家市场来打破壁垒，减少障碍。机关边界上没有什么措施，但是在内部有很多隐性的能够阻碍竞争的措施，需要通过新的协定加以约束。这一类协定之所以难谈，是因为双方谈的不是消减多少的可量化谈判，更不是对价谈判，而是共同认定一种标准和规则、执行的程度、不断提高自身基础的过程。边界内措施中存在广泛的多样性诉求，致使谈判过程艰难。这些问题对中国中长期发展来讲是非常有利的，应该重视这样的问题，不应以狭义的观点来看待这些问题，简单地“由其它国家提出来的，他们赞成我们就反对，他们反对我们就赞成”的方法来处理这样的问题。6.积极寻求建立地区和双边自由贸易协定（ftas）中国在成为多边贸易体制积极参与者的同时，积极寻求建立地区和双边自由贸易协定（ftas）。如多哈回合2005年中国在大连成功组织wto小型部长会议；在2008年wto部长级会议上作出的协调与弥合努力得到各方认可；中国在农产品与非农产品谈判上代表性地体现了发展中国家的利益。而 ftas：已达成协议的国家和地区有中国香港、中国澳门、东盟、智利、巴基斯坦、新加坡、新西兰、秘鲁、哥斯达黎加；在谈的有澳大利亚、南部非洲关税同盟、海湾合作委员会成员、冰岛、挪威、瑞士；可研过程中的有印度、韩国、日本。（三）中国贸易政策体系存在的主要问题中国贸易政策体系存在的主要问题出现在贸易经营权、进口壁垒、出口限制、服务贸易、技术标准、知识产权、政府采购、产业政策等方面。第一，在贸易经营权方面，音像、视听、图书等产品尚未放开；对上述产品以及药品、原油和成品油的分销限制依然存在；国营贸易的透明度有待进一步提高。第二，进口壁垒方面，关税峰存在于农产品与食品、纺织品与鞋帽、交通机械设备等部门；农产品和化肥的进口关税配额管理与透明度有待提高。第三，出口限制方面，对原材料和中间产品的出口限制和出口退税会造成对世界供给的扰动，也会导致国内价格背离国际价格，且不利于上游行业。第四，服务贸易方面，银行、证券、保险、电讯以及交通运输等关键服务部门仍然存在各种进入壁垒和商业限制措施（包括歧视性的最低资本要求、设立分支机构的申请限制、经济测试要求、强制性合资要求等），且国有化成分偏高，对民营和外资企业的进入门槛依然较高；邮政速递等部门仍禁止进入。第五，技术标准方面，有的产品没有将国际标准作为现有国内技术法规的基础，也没有使用国际标准化机构公布的相关指南或建议作为新的合格评定程序的基础；存在重复性的国内检验与认证要求，与接受外国一致性评估认证的趋势不符。第六，知识产权方面，民事诉讼程序与救济有待进一步改进；行政处罚偏轻和提起刑事诉讼的门槛（金额标准）较高而不足以有效震慑盗版与侵权行为；执法力度需加强，执行部门之间的协作能力较差，存在地方保护主义和腐败行为；对因特网知识产权产品的保护较弱。 第七，政府采购方面，法规适用领域不包括国有企业，存在对外国供应商的歧视待遇；各级政府部门有时被行政命令要求购买本国产品（如计算机软件）。第八，产业政策方面，对国有企业进行各种中央与地方财政补贴、专项补贴、优惠贷款和政策性贷款、投资补贴、税收补贴，形成对进口品和外资企业的歧视；同时未能及时向wto通报补贴的具体情况，已经通报的内容也不全面；一些部门性的产业政策（如汽车、钢铁等）构成贸易与投资壁垒；在利用反垄断法实施产业政策时，“国家经济安全”的概念模糊，对行政垄断与国有企业的处理不清晰。三、中国贸易竞争力政策体系框架的构建综上，笔者认为应在理解与吸纳贸易理论的新发展、顺应当代贸易政策演变的趋势与特点、遵从中国经济发展方式转变的大目标的三大背景下，构建一个新的中国贸易竞争力的政策体系框架，并制定未来中国开放新阶段的政策议程。因此，笔者提出了一个包含企业、产业、区域和国际生产体系四个维度在内的贸易竞争力决定因素的“钻石模型”。在图5中，贸易竞争力由企业竞争力、区域竞争力、产业竞争力与国际生产体系竞争力四个维度共同构成。企业竞争力主要通过产品差别、成本竞争与质量升级来体现；区域竞争力由技术外溢、要素共享、垂直关联、本土效应等方面共同构成；在提高产业竞争力方面，主要是提高技术能力与资源禀赋；而国际生产体系中应注重工序分工、任务分工、fdi及非股权形式。这个政策体系主要涉及一个最终目标、三大背景、四个中间目标及措施。三大背景体现为：一是吸纳最新的贸易成果；二要顺应当代贸易政策变迁的趋势和特点；三是要遵从510年内中国中长期经济转型的大战略。最终目标毫无疑问是实现贸易发展方式转变，提高贸易综合竞争力。为了实现这个目标，中间环节是非常重要的，四大中间目标为包括提高企业特别是微观企业的生产率；降低贸易成本；促进生产积聚和融入国际生产体系。主要措施是坚持第二代贸易政策，实行新的外国投资政策，推动地方与区域发展政策及与贸易相关的其它政策的改革。在这些政策层面，工作的重心也应发生一定转变，从贸易政策来讲应该由“第一代传统贸易政策”即边界措施转向“第二代贸易政策”。从外资投资政策来讲重心应该由单纯的靠税收减免，靠提高优惠的土地政策等“激励政策”转向“商业便利措施”，特别是在政府治理水平方面，治理腐败与商业贿赂、提高经济管理水平等综合能力与环境要有大的变化。对于地区和区域发展政策来说，地区竞争的重心应当从“要素和市场竞争”转向资产与“商业环境竞争”，不仅仅看谁的地价便宜、劳动力便宜，而是更多地转向综合性商业环境的竞争。在中国的政策执行过程中，部门割裂、区域割裂是比较明显的，比如目前很多多边和区域谈判中非常突出、相互联系的水平层面的应付，需要很多部门共同就一个问题达成有机联系的政策体系，在这方面来讲，我们在政策决策和治理水平方面还有进一步提高的空间，使贸易竞争力和经济竞