论行政处罚中“一事不再罚”原则

论行政处罚中 一事不再罚 原则 内容提要 一事不再罚原则作为行政处罚适用中的一项基本原则 已为我国法学界所公认 但 何为 一事 何为 再罚 在理论和实践中还存在很大的分歧 本文从时空角度 具 体的阐述了这两个问题 并对实践中存在的各种竞合问题一一进行了分析 并提出了 先 罚有效 后罚无效 择一重罚从重处罚 等解决问题的方案 关键词 一事不再罚原则 行政处罚 行政执法 一事不再罚原则是近些年来行政法学界讨论较多 分歧也较大的一个问题 中华人民 共和国行政处罚法 以下简称 行政处罚法 对这个问题也作了一些规定 但并没有弥 合分歧 解决争论 一 一事不再罚 原则的渊源 一 理论界的不同观点 理论界对一事不再罚原则的理解存在不同的观点 概括起来 主要有以下几种 注 资料来源参见杨解君 秩序权力与法律控制 行政处罚法 四川大学出版社 1995 年版 第 201 211 页 第一种观点 认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为 只能依法给予一 次处罚 不能处罚两次或多次 对于违反行政法律规范已构成犯罪的 行政机关不再予以 处罚 第二种观点 认为一事不再罚系指同一行政机关 含共同行政机关 对同一违法行为 只能实施一次处罚 不得重复处罚 即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行 为进行两次以上的处罚 如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的 可以处罚两 次或者两次以上 两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的 可以给予 不同的处罚 某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法 律责任 第三种观点 认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚 已作 过行政处罚的 不应再实施处罚 一个违法事实分别触犯了几个行政法规范 构成了几种 违法名称 可以分别由几个行政机关来处罚 其中一个行政机关先行处罚了 别的行政机 关不应再处罚 即 先罚有效 后罚无效 第四种观点 认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时 只能由一个行政机关作出一次处罚 它要求 已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实 和理由 依同样的法律规范再受处罚 综上所述 学者的争论主要在以下几个方面 1 什么是同一违法行为 2 对同 一违法行为在什么样的情况下 可以实施两次以上的行政处罚 在什么样的情况下 不得 实施两次以上行政处罚 或者都不得实施两次以上的行政处罚 3 不再罚中的 罚 的涵义和范围 其中主要是行政处罚和刑罚的关系问题 二 一事不再罚 原则在实践操作中的误区 首先 这里的 事 非法言法语 准确说应该叫 行为 由此 判断是否属于重复处 罚的关键是确认是不是一个行为 借鉴犯罪构成理论 一旦行为主体 主观方面 客体 客观方面同时具备 就可以认定一个行为成立 但必须注意 1 根据行政处罚法第二条 关于行政处罚的涵义界定 主观过错不是行政处罚的前提条件 这与国家赔偿法第二条关 于国家赔偿归责原则采纳客观违法标准的立法精神是一致的 因此 主观过错不是行政违 法行为当罚与否的条件 但可以作为从轻或者从重处罚的参考因素 2 有连续或者继续 状态的行为应该认定为一个行为 但这里仅指行为自身的状态 不包括行为结果的状态 3 行为连续或者继续过程中 行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后 行为人继 续违法的 应当构成一个新的违法行为 并可再次处罚 行政主体作出处罚时未依照行政 处罚法第二十三条规定同时责令改正违法行为的 不影响行为人新的违法行为的成立 只 不过增加了行政主体及其公务员的违法不作为或者渎职责任 但是 如果行为人在接受处 罚的同时 并没有停止违法行为 且行政主体处罚的同时已依法责令改正违法行为的 行 政主体应依法强制执行其责令改正的行政决定 而不应对行为人继续进行的违法行为实施 新的处罚 如此处理不仅符合行为构成理论 而且有利于敦促行政主体执法到位 其次 一行为不再罚原则应在四个层面上运作 1 一行为不再理 行政主体对行为 人的第一个处理尚未失去效力时 不能基于同一事实和理由给予第二次处理 除非第二个 处理是对第一个处理的补充 更正或者补正 如果第一个处理违法不当 行政主体应当先 撤销 再重新处理 如果第一个处理合法正确但未达行政目标 行政主体应充分考虑信赖 保护原则 必须撤销的 应依法给受损失的相对人一定的补偿 一行为不再理原则与人民 法院诉讼程序中的一事不再理之间存在理论上的内在关联性和法律规则上的共性 2 一 行为不再罚 除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定 如合并处罚 一 事多层罚 一事罚多人 一事多行为等情形以外 行政主体应严格遵循一个行为一次处罚 的原则 3 一行为不再同种罚 对于行为人的同一个违法行为 行政主体不能给予两个 以上相同种类的处罚 这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形 即法理上所称法 条竞合或者规范竞合 对于此种竞合的情形 刑法上采用吸收原则 按一个行为定罪量刑 然而 行政法上对于行政权的分配采用权力统一 分工负责的体制 行政事务的分工非常 具体细密 经常出现同一事务由不同行政主体从不同环节以不同理由实施管理的情形 法 律条文也相应地呈现缜密细致的特点 一旦出现规范竞合 尽管行为人的违法行为是同一 的 但是 其造成的不同社会后果却是相互独立存在的 其所侵害的社会关系也是彼此不 同的 如果确立由一个行政主体实施一次处罚 不仅有悖于行政分工 并导致未作出处罚 的行政主体构成失职 而且在立法设计时会带来技术性困难 据此 当出现一个违法行为 触犯几个不同法律条文时 应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别 作出处罚 但为体现相对公平和公正 各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚 应 该说 这里不排除为确保权力到位而牺牲权利的因素 4 一行为不得两次以上罚款 对 于行为人的同一个违法行为 无论触犯几个法律条文 构成几个处罚理由 以及由几个行 政主体实施处罚 只能给予一次罚款 该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的 滥罚款现象 但是 在具体操作过程中会带来技术性困难 第一 如果几个行政主体对涉 案违法行为都有权罚款 由谁罚款 根据效力优先原则 应该是谁先罚款谁有效 但如此 做法对违法行为人最为有利 因为根据行政处罚程序的法律规定 小额罚款可以通过简易 程序作出 即当场罚 或者通过无听证的一般程序作出 小额罚款的事先存在 使得需要 经过听证程序的大额罚款运作完毕后 已失去了对外作出的法定资格 导致行政浪费 应 该说 这是一个立法当中难以周密设计 实践中又不好合理操作的问题 第二 如果某一 行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权 而当它准备实施罚款时 已有其他行政主体 对同一违法行为作出了罚款处罚 如此只能将该行政主体置于两难境地 要么依法罚款 并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为 要么不罚款 并构成不作为违 法 避免一行为不再罚原则在第三 第四层面运作所带来的尴尬境地的最好办法是 行政 法上对于法条竞合或者规范竞合的情形 同样采用刑法上的吸收原则 再次 一行为不再罚不是一个恒定的法律原则 它有以下几个例外 1 合并处罚 在法定并处的情况下 因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致 故并 处的几种处罚可以在时间上有先有后 并可以采用几个不同的处罚决定书 2 一事多层 罚 对于法人或者其他组织违法的 如果法律有明确规定 行政主体可以采用不同的处罚 决定书 分别对法人或者其他组织 法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚 3 一事罚多人 几个违法行为人共同违法的 行政主体可以以不同处罚决定书 对各该 违法行为人分别处罚 4 一事多行为 某一个违法事件涵盖多个违法行为时 如果各该 违法行为性质不同 在法律上应构成不同处罚理由 行政主体可以以违法行为为单位分别 作出处罚 如果各该违法行为性质相同 则构成法律上的连续行为 行政主体只能以一个 违法行为作出一个处罚 二 简单分析与笔者观点 一 同一个违法行为的含义 对一事不再罚原则的理解首先是对 一事 即 同一个违法行为 的理解和认识 所 谓 违法行为 指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为 而非其 他违法或违纪行为 同一个违法行为 是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者 说一个违反行政管理秩序的行为 当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实 理解这 一概念需要注意以下几点 第一 同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法 行为 第二 同一个违法行为在实施的主体上 是同一违法行为人 第三 同一个违法行 为是指一个违法事实而非一次违法事件 第四 同一个违法行为 指的是该违法行为的全 貌 如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒 且该欺瞒导致处罚主体对 该违法行为的定性和施罚产生重大影响 则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事 实情况对违法当事人追加处罚 同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况 注 应松年 中国走向 行政法治探索 中国方正出版社 1998 年 5 月第 1 版 第 333 334 页 第一 同一行 为违反了一个行政法律规范 受一个行政主体管辖 这种情况比较普遍 第二 同一行为 违反一个行政法律规范 由两个以上行政主体管辖 第三 一个行为违反了两个以上行政 法律规范 依法分别由两个以上行政主体管辖 即所谓 竞合违法 或 规范竞合行为 可见 同一个违法行为也并非是违反一个法律规范 注 皮纯协 余凌云 行政处罚法 原理与动作 科学普及出版社 1996 年 4 月第 1 版 第 124 页 或一个行政管理关系的 行为 二 对同一个违法行为不得再罚 如上所述 同一个违法行为对行政法规范的违反会出现三种情况 对于前两种情况 即一行为违反一规范 由一个主体管辖 一行为违反一规范由两个以上主体管辖 适用一 事不再罚 不得以任何理由处罚两次或多次 学术界的看法比较一致 分歧比较大的是第 三种情况 即 规范竞合行为 或者说 竞合违法行为 对于同一个违法事实 同时符合了两个以上行政法律规范的情形 学者们称之为 规 范竞合行为 例如 某个体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品 此一行为同时触犯 了工商 卫生 市容三个行政法规范 对于这一行为有学者主张可以给予不同处罚 否则 处罚太轻 不足以制裁违法 不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序 也有学者主张 不能给予不同处罚 其理由是该违法行为社会危害性有限 如此多头处罚 于法有据却于 理不容 笔者认为 之所以实践中会有两个以上行政法律规范对同一行为从不同角度规定 处罚 这是立法者从不同角度考虑问题的结果 如果一个行为可按不同法规 规章规定处 罚两次以上 随着我国行政法律规范的日益增加 其后果不堪设想 说到底 违法行为人 毕竟只作了一次行为 因此 不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚 违法行为人只能受一次处罚 注 应松年 中国走向行政法治探索 中国方正出版社 1998 年 5 月第 1 版 第 334 页 一事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几 个行政主体的管辖权 或者受多种规范约束 多个规范又由多个主体适用可能造成的多头 处罚 重复处罚而提出来的 因此 笔者认为对于 竞合违法 同样适用不再罚的规则 三 不再罚 的含义 不再罚 即不得处罚两次或两次以上 对此没有太多争议 理解不尽一致的是这里 罚 的涵义和范围 尤其是行政处罚和刑罚的关系问题 笔者认为 这里的 罚 是指 行政处罚 并不排除其他法律责任 不同性质的法律责任是不能互相代替的 笔者这里重 点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题 对于行政处罚不能代替刑罚 即不能 以罚代刑 理论界的观点比较一致 争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政 处罚和刑罚 即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用 由于刑罚与行政处罚的质与量的 不同 以及种类和功能上的差异 决定了二者应并用 使行政处罚弥补刑罚上的不足 消 除犯罪的全部危害后果和影响 有效打击犯罪和预防犯罪 注 应松年 马怀德 中华 人民共和国行政处罚法学习辅导 第 144 145 页 我国单行法律中大量存在 双重适 用 的条款 如我国 食品卫生法 第 39 条规定 对生产经营不符合卫生标准的食品 造 成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为 除由司法机关依法追究刑事责任外 还要由 有关行政机关 卫生行政机关 给予吊销卫生许可证的行政处罚 我国 行政处罚法 第 28 条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度 行政拘留应当依法折抵相应刑期 罚款折抵罚金 意在限制行政处罚和刑罚的重复适用 但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人 身罚和财产罚 对于行政处罚和刑罚的不同罚则 如吊销许可证执照 责令停产停业等 如何衔接则未作规定 笔者认为对此情况应依据单行法律中的 双重适用条款 分别由行 政主体和人民法院同时适用 根据以上分析 笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法 规范的行为 不得给予两次以上的行政处罚 这种限制既适用于同一事实同一理由 一行 为违反一规范 也适用于同一事实不同理由 一行为违反数规范 只要当事人客观上只 有一个违法事实 只能给予一次行政处罚 不能两次或多次 其中一个行政主体处罚了 其他行政主体就不能再罚 已实施行政处罚的主体也不能再次处罚 否则无效 即 先罚 有效 后罚无效 一事不再罚限制的是所有行政处罚种类的重复 多次适用 并不排除在 法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用 一事不再罚在实践中应如何操作呢 有人建议与刑罚相同 重罚吸收轻罚 这在刑罚 中可行 因为判决刑罚的只是一个机关 法院 在行政处罚中却不可行 因决定不同行 政处罚的是几个不同的行政主体 总不能把这些机关或授权组织都集中在一起来开会协调 因此 笔者赞同这样的原则 谁先发现就归该主体管辖 后发现者不再有管辖权 也许不 同机关的处罚理由和轻重不一致 那也无防实现行政处罚的目的 注 应松年 中国走 向行政法治探索 中国方正出版社 1998 年 5 月第 1 版 第 334 页 同时 一事不再罚 也应指导立法 力求将法律 法规之间的重叠 交叉压缩在尽量小的范围内 从源头上解 决重复处罚 多头处罚的问题 此外 建立综合性的行政执法机构 落实罚款决定与罚款 缴纳相分离的制度 也是贯彻实施一事不再罚 克服行政处罚中 乱 与 滥 的现象的 重要措施 可见 在实践中实现这一原则 需要完善行政处罚的立法 需要多种具体制度 和措施配套实施 四 一事不再罚原则的例外 1 重新作出的行政处罚决定 如行政机关认为原行政处罚不当 撤销了原行政处罚决 定 行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为 行政主体 据此重新作出行政处罚决定 不违反一事不再罚 2 行政处罚的并处 行为人的一个行为 违反了一个法规规定 该法规规定同时施罚 主体可以并处两种处罚 如可以没收并罚款 罚款并吊销营业执照等 这种并处亦不违背 一事不再罚原则 3 行政处罚的转处 换罚或易科 在一些具体的行政法律规范中 规定了行政主体 对行为人给予一种处罚后 处罚难以执行 行政主体可以改施另外一种形式的行政处罚 这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴 4 执行罚与行政处罚的并处 执行罚是对拒不履行法定义务的人 由主管行政主体 采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段 这时的罚款是一种强制执行的方式 目的在于促使义务人履行义务 不在于惩罚违法者 可以与对违法者的行政处罚一并适用 而且这种罚款还可以连续多次适用 直到义务人履行义务为止 5 行政处罚中的专属管辖 行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体 如 吊销企业执照专属于工商部门 行政拘留专属于公安部门 则对当事人的同一个违法行为 在有关部门处罚后 还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的 则可依据有关法 律规定 由享有专属管辖权的行政主体再次处罚 6 一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的 由有权机关依据各自的法律 规定实行多重性质不同的法律制裁 不受一事不再罚的限制 对此 笔者前文已作论述 7 多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的 可以由行政主体分别裁决 合并 执行 每一种违法行为均应依法给予一次处罚 不适用一事不再罚 三 对我国 行政处罚法 第 24 条规定的分析与评价 我国 行政处罚法 第 24 条规定 对当事人的同一违法行为 不得给予两次以上罚款 的行政处罚 按此规定 一事不再罚可界定为 行政主体对当事人的同一个违法行为 不 得给予两次以上同类 罚款 的行政处罚 注 应松年 马怀德