政府引入PPP模式的意义及风险分析

政府引入政府引入 PPP 模式的意义及风险分析模式的意义及风险分析 摘要摘要 PPP 模式是是一种新的公共基础设施的项目融资模式 政府引入 PPP 模式不仅能够 解决财政资金不足的问题 同时为民间私人资本拓宽了投资渠道 但 PPP 模式在我国的发 展还不完善 大规模的应用 PPP 模式推动我国社会主义现代化建设还面临着诸多问题 本 文对 PPP 模式的内涵 优势以及存在的风险和在我国需要解决的问题进行了详细的阐述 关键词关键词 PPP 模式 公私合作 风险分析 融资模式 一 引言一 引言 公共基础设施建设是促进民生改善和经济持续健康发展的重要举措 过去 国家进行 基础设施建设主要依靠国家财政支持 这也是世界各国的普遍做法 随着我国经济的高速 发展 对公共产品与服务的需求与日俱增 单纯的依靠国家财政已经不能够很好的满足当 前的公共需求 1 改革开放以来 政府财政在公共基础设施建设中的地位逐渐下降 民间 资本开始在公共基础设施建设中发挥着越来越重要的作用 1984 年我国以 BOT Build Operate Transfer 建设 运营 移交 方式建设的深圳沙头角 B 电厂是我国尝试实践基础设 施公私合作的标志 2 PPP Public Private Partnerships 模式 即公共部门与私人企业合作模式 是一种新的 公共基础设施的项目融资模式 该模式鼓励私人企业与政府进行合作 参与公共基础设施 的建设 1 早在 17 世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔 开始了公共项目公私合 作的实践 英国财政大臣肯尼斯 克拉克为了提升基础设施水平 解决公共服务的资金匮 乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题 率先提出 公私合作 的概念 3 二 二 PPP 模式的内涵模式的内涵 PPP 模式是实现公共项目建设资金的融资模式 也是公共产品的一种供给方式 20 世纪 70 年代至今 世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施 PPP 模式 PPP 模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式 PPP 有多种译法 如公私伙伴关系 公私合作伙伴模式 公私机构的伙伴合作 民间 开放公共服务 公共民营合作制等 在欧美和世界上其他地区 尚未达成一致的准确解释 其相关实践正在发展中 4 众多机构和专家从不同视角对 PPP 概念进行了定义 5 尽管对 PPP 没有形成完全一 致的表述 但可发现一些共同特征 一是公共部门与私营部门的合作 合作是前提 二是 合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务 三是强调利益共享 在合作过程 中 私营部门与公共部门实现共赢 四是风险共担 基于对 PPP 的认识 并结合上述观点 贾康 孙洁提出 PPP 是指政府公共部门在与非政府的主体 企业 专业化机构等 合作 过程中 使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务 从而实 现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益 其管理模式包含与此相符的诸多具 体形式 通过这种合作和管理过程 可以实现在不排除并适当满足私人部门投资营利目标 的同时 为社会更有效率地提供公共产品和服务 使有限资源发挥更大的效用 从我国实践看 PPP 不仅仅是一个新融资模式 还是管理模式和社会治理机制的创新 如果掌握得当 PPP 有望成为解决我国城镇化 老龄化等问题的重要机制 并通过以股份 制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新形成天然的机制性内洽与联通 当然 PPP 作为制度供给的创新 其顺利运行和长久发展 特别需要强调现代文明演进中的法治 建设和契约精神建设的相辅相成 PPP 管理模式的运行具有三个重要特征 伙伴关系 利益共享和风险分担 5 一是伙伴关系 伙伴关系是 PPP 的首要特征 它强调各个参与方平等协商的关系和机 制 这是 PPP 项目的基础所在 伙伴关系必须遵从法治环境下的 契约精神 建立具有 法律意义的契约伙伴关系 即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法 律协议 双方的履约责任和权益受到相关法律 法规的确认和保护 二是利益共享 6 PPP 项目一般具有很强的公益性 同时也具有较高的垄断性 特许 经营特征 建立利益共享机制 即政府和社会资本之间共享项目所带来利润的分配机制是 PPP 项目的第二个基本特征 PPP 项目的标准至少包括两个 即政府公共投资的项目和由 社会资本参与完成的该政府公共投资项目 包括建设和运营 PPP 项目中政府和非政府的 市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制 确保社会资本按照协议规定的 方式取得合理的投资回报 避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回 报或者使得政府违约 三是风险分担 伙伴关系不仅意味着利益共享 还意味着风险分担 PPP 模式中合作 双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对 最佳分担 尽可能做到每一种风险都能 由最善于应对该风险的合作方承担 进而达到项目整体风险的最小化 要注重建立风险分 担机制 风险分担原则 旨在实现整个项目风险的最小化 要求合理分配项目风险 项目 设计 建设 融资 运营维护等商业风险原则上由社会资本承担 政策 法律和最低需求 风险等由政府承担 三 三 PPP 模式的优势模式的优势 一 减轻政府财政负担 国家每年对基础建设的投入呈快速增长的趋势 但仅仅依靠国家投入已经无法满足高 速发展的经济对基础设施建设的要求 采用 PPP 模式引入民间资本 能使很大一部分政府 性债务转由民营组织承担 从而降低政府的资产负债率 减轻政府财政负担 7 悉尼奥运 体育场馆的建造就引入了 PPP 模式 其中主体育场投资估算 6 15 亿澳元 其中政府拨款 9120 万澳元 政府贷款 600 万澳元 占总投资的 15 8 其余 84 2 的资金由中标联合体 组建的私人财团 2000 年澳大利亚体育场公司负责筹措 大大减轻了政府财政负担 8 二 为民间资本提供投资机会 随着我国经济的高速发展 人民日益富裕起来 民营企业日益壮大 民间巨额的资本 开始寻找投资机会 PPP 模式为民间资本提供了具有长期回报的投资机会 与此同时 只 要配合适当的政策调整 PPP 模式也可成为政府在宏观上引导巨额民间资本流向的工具 三 转变政府职能 在过去 政府是基础设施和公共服务的直接提供者和经营者 要花大量的资源在项目 的建设和经营上 采用 PPP 模式 项目的建设和经营任务变为由民营组织承担 政府则只 需对项目进行规划 协调和监管 从而大大提高了政府的工作效率 为政府精简机构提供 了可能性 四 降低项目全寿命周期成本 采用 PPP 模式能充分发挥政府和民营组织的优势 使资源在项目的规划 建设和运营 阶段都达到最合理的分配 从而最大限度的降低了项目的全寿命周期成本 在竞争中脱颖 而出的优秀民营组织 其先进的管理技术和丰富的管理经验在降低项目全寿命周期成本中 必然能起到积极的作用 五 降低项目的风险 风险共担是 PPP 模式的特征之一 由于各种风险由较善于应对该风险的一方承担 有 效的减小了各种风险发生的可能性和发生后可能造成的损失 从而使得整个项目的风险最 小化 六 应用范围广泛 PPP 模式不仅适用于盈利项目 也适用于非盈利项目 不仅适用于工程建设领域 也 适用于服务领域 因此 PPP 模式比许多传统融资模式的适用范围要更广 9 四 四 PPP 模式的风险分析模式的风险分析 风险的识别与合理分配是成功运用 PPP 模式的关键 10 在特许权协议及合同设计中应 当权责对应 把风险分配给相对最有利承担的合作方 PPP 项目的主要风险有政策风险 汇率风险 技术风险 财务风险 营运风险 11 12 政策风险即在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力 为使政策 风险最小化 就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明 公开 公正的 不应该出现官僚主义现象 人为的干扰应是最少的 否则 合作各方均会受到损 失 PPP 项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明 政府政策的不连 续性 变化过于频繁 政策风险使私营合作方难以预料与防范 13 例如江苏某污水处理厂 采用 BOT 融资模式 原先计划于 2002 年开工 但由于 2002 年 9 月 国务院办公厅关于 妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知 的颁布 项目公司被迫与政府 重新就投资回报率进行谈判 上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题 均被 政府回购 2 汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇 其原因可能是因 为货币贬值 也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上 这毫无疑 问会减少收入的价值 降低项目的投资回报 私营合作方在融资建设经营基础设施时总是 选择融资成本最低的融资渠道 不考虑其是何种外汇或是本币 因此为了能够抵御外汇风 险 私营合作方必然要求更高的投资回报率 政府可以通过承诺固定的外汇汇率或确保一 定的外汇储备以及保证坚挺货币 如美元 的可兑换性与易得性承担部分汇率风险 这样 私营合作方的汇率风险将大为降低 在其它条件 盈利预期等 相同的情形下 项目对民 营部门的吸引力增强 技术风险直接与项目实际建设与运营相联系 技术风险应由私营合作方承担 以 BOT 为例 私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期 因此私营合作方最为关注运 营成本的降低 运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报 这将促使私营合作方高质 量完成基础设施的建设 以减少日后的运营成本 财务风险大小与债务偿付能力直接相关 财务风险是指基础设施经营的现金收入不足 以支付债务和利息 从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产 造成 PPP 模 式应用的失败 现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法 手段最大限度地减少财 务风险 私营合作方可能独自承担此类风险 如果债务由公共部门或融资担保机构提供了 担保 则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险 营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性 在 PPP 运用过程中应该确保私营合作 方能够获得合理的利润回报 因此要求服务的使用者支付合理的费用 但在实际运营过程 中 由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响 项目盈利能力往 往达到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险 例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目 中 天津市政府提供了许多激励措施 如果由于部分规定原因导致项目收益不足 天津市 政府承诺提供补贴 但是政府所承诺补贴数量没有明确定义 项目公司就承担了市场收益 不足的风险 另外京通高速公路建成之初 由于相邻的辅路不收费 致使较长一段时间京 通高速车流量不足 也出现了项目收益不足的风险 在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大 桥的项目中也有类似问题 8 在 PPP 运用过程中政府为降低其风险 往往要求私营合作方权益融资占全部资本一定 的比例 是否要求的权益融资所占比例越大 在基础设施项目建设与运营及公共服务的提 供过程中就越能成功运用 PPP 模式 五 在我国推行五 在我国推行 PPP 模式需解决的问题模式需解决的问题 虽然 PPP 模式具有上述诸多优点 能很好地满足我国现阶段经济发展的需要 但 PPP 模式的运用在我国还不成熟 能借鉴的国内成功案例也不多 为了使 PPP 模式能够在我国 广泛推行 吸引更多的社会资本进入基础设施项目的建设和运营中 从而推动我国经济的 发展 需要解决以下问题 14 一 完善相关法律法规 公共基础设施建设和服务项目有前期投资高 回报持续时间长 收益稳定等特点 这 就需要有相应的法律 法规来保障民营组织在参与这些项目时的利益 这样才能吸引更多 的民间资本进入公共基础设施建设和服务领域 目前 我国没有专门针对 PPP 模式的法律 行政法规也很少 大多数是部门规章和地方性法规和条例 因此 制定权威性大 操作性 强的法律法规对 PPP 模式加以规范是非常有必要的 二 建立政府投资信用约束机制 虽然政府和民营组织签订了合同 约定了双方平等的权利和义务 但是在项目的建设 和运营过程中政府仍然处于强势地位 对于参与 PPP 项目的民营组织而言 参与 PPP 项目 的投入是巨大的 而所带来的收益是长期的 因此 政府失信对于参与 PPP 项目的民营组 织而言将可能带来巨大的损失 这也是目前很大一部分民营组织还不敢涉足 PPP 项目领域 的原因 要推动 PPP 模式的发展 就必须建立政府投资信用约束机制 保证项目在实施过 程中不受政策调整 政府换届等因素的影响 三 确保管理机构的独立性 采用 PPP 模式时 政府同时扮演参与者和监管者两个角色 一方面 政府要和民营组 织签订合约 与其形成合作伙伴关系 另一方面 政府要对项目的质量 安全 运营进行 监管 政府能否同时扮演好这两个角色是顺利推进 PPP 模式项目的关键所在 在 PPP 模式 项目运行中 当各方发生利益纠纷时 为了确保各方的利益 负责 PPP 模式项目的管理机 构必须有着绝对的独立性和处理纠纷的权威性 四 采用适当的合作形式 PPP 模式的具体形式多样 具有很大的灵活性 PPP 模式项目采用何种合作形式应当 视项目的具体情况而定 合理的合作形式是 PPP 项目成功的基础 PPP 模式的运用在我国 还不成熟 因此 在确定采用 PPP 模式后 首先应参考已获得成功的类似 PPP 模式项目 然后在此基础上根据项目的具体情况对其形式进行适当调整 这样才能在项目的建设和运 营过程中充分发挥各方优势 从而在最大程度上保证项目获得成功 15 六 结语六 结语 对于政府而言 PPP 模式有着能有效减轻财政负担 转变政府职能 提高工作效率等 优点 对于民营组织而言 PPP 模式提供了具有长期稳定回报的投资机会 对于具体项目 而言 PPP 模式既降低了项目的风险 又降低了项目全寿命周期成本 因此 PPP 模式符 合我国现阶段经济发展的需要 应大力推广 为了使 PPP 模式在我国能取得成功 需要解 决几个问题 完善相关法律法规 建立政府投资信用约束机制 确保管理机构的独立性 采用适当的合作形式 PPP 模式的运用在我国还不成熟 我们仍在推广 PPP 模式的道路上 摸索前进 在前进过程中还会碰到许多其他的问题 但只要政府和民营组织在遇到问题时 能够共同面对 积极解决 相信 PPP 模式定能使政府和民营组织获得 双赢 并为我国 的经济发展打上一针强心剂 参考文献参考文献 1 李秀辉