大学内部治理结构的法理学透视

1 / 11大学内部治理结构的法理学透视一、大学内部治理结构中的法理基础大学内部治理中的法理依据有教育法律法规、教育行政规章和其他规范性文件以及大学章程。在具体的实施过程中，又须契合一定的法理原则。1.合宪性原则宪法是我国的根本大法，任何法律都不得与宪法相冲突。在教育法中，涉及与宪法相违背的法律法规都属于无效法律。而依据这种无效法规实施的行政行为也属无效行为。2.法律优先与法律保留原则法律优先原则是指行政行为应受现存法律的约束，行政机关不能违反现存法律，不能采取与法律相抵触的抽象行政行为与具体行政行为。法律保留原则是指关于公民2 / 11基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施行政行为必须有法律授权。依此原则可避免一些法律适用中的从严行为。3.程序合法原则程序合法顾名思义是指法律运行中要严格按照法定程序进行。这种对于法律过程的关注在我国法律体系中没有得到应有的重视。我国对程序的要求是典型的形式主义和法条主义原则，与西方将行政行为必须坚守正当程序的要求普遍化为基本的法律原则是不同的。4.权利义务对等原则在法律规定的权利义务是互为条件的，即一方以另一方的存在为条件，且数量大致相当，结构互补方可构成一部法律。义务多而权利少或义务少权利多都会致使权力越位或权利受侵犯。3 / 11二、大学内部治理中的有关法律问题大学内部治理结构中主要存在着领导权与行政权的矛盾、学术权力与行政权力的两难困境、高校与师生之间的法律纠纷等问题。1.高校内部领导体制1998 年我国高等教育法确立了“党委领导下的校长负责制” ，其中规定了“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作” 。而第四章三十九条规定“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权” 。这就使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种平行状态。出现了“两个一把手”现象，这也是我国大学治理中的症结所在。在我国大学中决策与行政事实上是混淆不清的，如高等教育法第三十九条规定党委有决策的权力，而4 / 11高等教育法第四十一条第一款和第五款又明确校长也有决策的权力，而校长属于行政机构。显然，在我国，决策与管理的内涵是混为一谈的，决策机构是不明晰的。大学的决策权力不但要在大学内部各个组群之间分配，而且要在校外更多的利益群体间进行分配。要充分吸收校外各界人士参与高校决策，实现大学管理民主化与治理的多元化。我国学者王鹏认为，公办大学的行为治理形式与规范治理形式无实质差别，呈现出“政治内部人”控制的特点，其外在表现形式是组织的公益性弱，而寻求政治合法性强。因此可把我国公办大学的内部治理形式归纳为“内部人控制的事业单位模式” 。决策权与行政权的博弈亟待法律细则的完善。2.校长遴选制我国高等教育法第四十条规定：高等学校的校长，由符合教育法规定的任职条件的公民担任；高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。具体的选拔程序与标准则套用党政干部领导选拔的规定进行。显然，校长遴选依旧沿袭政治体制中的一套规则和程序。这种自上而5 / 11下的校长产生办法极易导致寻租和权力失衡，校长只对上级负责而忽视教师和学生的利益。而校长作为大学这一学术组织的关键人物，代表着大学的理念、价值取向和学科倾向，其教育领导作用通过投票数量是很难衡量的。3.学术权力与行政权力学术权力与行政权力已经是探讨大学治理不可回避的话题。学术权力通常被认为是具有学术人员或学术组织享有的权能。学术权力植根于高深学问，其合法性源于专家学者的学术水平和学术能力。行政权力是大学行政机构及行政人员依据国家法律、政府政策、学校规则的授权而拥有的影响和支配内部成员和机构的一种权力形式。行政权力植根于层级组织，其合法性在于法律的明确授权和组织的正式任命。 目前对于行政权力压制学术权力的笔伐越来越多，实则是对学术权利的伸张，而学术权力实质上是大学的自治性行政权力。而行政权力包括政府委托的公共行政权力和政府授予的自治性行政权力。大学行政权力与学术权力的矛盾主要表现为国家行政权与自治行政权的冲突，以及6 / 11学术权力与学术权利的冲突。4.高校与学生学校既要保护学生的受教育权，又要予以限制。这表现在入学时对于学生的能力、品德等方面的审核、评价，在我国大学本科阶段主要以高考制度来实施，对达到毕业要求和能力要求的学生颁发毕业证书和学位证书。而因招生设置、录取通知书的发放、学位论文的审核及学生作弊引起的一系列问题甚至诉讼，都表明高校与学生的法律关系还不明晰，侵权事件时有发生。如对在四六级考试中作弊的学生或者在校期间怀孕的学生直接取消学籍这一行为，显然处分过于严重，剥夺了学生的受教育权，在没有给其警告、改过机会的前提下直接“从严”处置。其所依地方行政规章制定的大学内部规定是有违宪法的，是无效的抽象行为。三、从法理学的视角完善大学内部治理结构有关大学治理的高等教育法和学位条例等法律都存在诸多问题，譬如，在程序、原则和适用上都使大学治理7 / 11举步维艰。笔者试从大学章程的构建、法律细则的完善、程序的合法和权责利的统一这些方面来审视大学内部治理中出现的问题，以此完善大学内部治理结构。1.通过建立大学章程，规范各主体体行为大学章程是高校治理的“宪章” ，是高校获得合法地位的基础。大学章程不仅涵盖大学的办学宗旨、目标、规模、历史，教师与学生的权利义务，行政事务与学术事务的规定，还包括其中的概念、原则，是高校各种权力和事务合法运行的依据，也是寻求权益保护的便捷途径。然而目前我国高校虽大多制定了大学章程，但实际运行依然困难重重，没能发挥其应有的作用。究其原因，首先是大学法律地位的模糊必然导致了大学章程的法律地位难以明确，其次是大学章程在程序上出现缺陷甚至空白。通过建立大学章程来规范高校法律关系主体及行为的举措也是各高校正努力的方向，也是不可阻挡的一个趋势。2.通过制定法定程序，改进大学校长产生办法大学校长遴选应有法定的程序作保障。以法律来约束校长的产生办法，可以最大限度地防止权力寻租行为和8 / 11“一锤子买卖” 。而我国台湾地区“教育部”早在 1993 年12 月 7 日将大学法修正了 32 条条文，并于 1994 年 1月 5 日公布实施后，大学校长的遴选就正式取得了法律依据。在该法中，对于校长的产生办法、程序都一一详细表述。大多经过三个程序：(1)推荐；(2)教师行使同意权投票或信任投票；(3)遴选委员会决定校长候选人二至三人报部，充分实现了民主、自治、法治和公信。因此，我国其他地区的大学校长产生也应依法定的程序操作，在民主和监督机制完善的同时，选出最有利于本校发展的校长。3.通过修订法律细则，明晰高校内部领导体制高等教育法并未对大学党委的组成、校长的产生等作出详细规定，对两者的职权和职责也只是做了大致划分，不够具体和明晰。对学术委员会、教职工代表大会的职责、人员构成等也未作详细规定，而这两者也是大学治理的重要因素。该法虽然提到“校长为高等学校的法定代表人” ，但是对“法人”的组织与义务并没有明确。大学党委的领导应侧重于政治领导，即在政治方向、组织路线、风气、氛围等方面提供保障，以及为学校战略、重大发展举措把关，以保证我国大学的社会主义办学方向。9 / 11至于学科建设、教学、科研、队伍建设、国际化建设等办学方略及其组织实施，也即事关大学建设发展的一切行政事务，应交由以校长为首的行政团队完成。4.通过权责利的适当划分理顺权力分配我国教育法中对于权利和义务的规定是不对等的，存在权利少、义务多的现状。这直接导致应有的权利被淹没，而以权力的形式被压制。在法律上规范协调这两对矛盾就要对权利的归属、责任的担任和权力的分配有较清晰的界定，并以恰当的比例体现在法律中。在学校自治范围内，在法律框架允许的情况下，高校教师有教学、研究的自由，对于所教内容和教学方法都可自行设定，有在课堂上传授自己认为正确的知识和言论的自由(不与主流意识形态相悖)，有决定是否出版论文、著作的权利。而国内大学普遍以在核心期刊发文或发表文章数量作为职称评审的依据，这是对于教育规律的亵渎，也是对学者的不公。殊不知，知识的创新正是日积月累的阅历和教学读书过程中的不断思索的结果，而不是由量化变成质化的想当然。在专业设置、学科建立和调整时都要有教师的参与，而且是有参与决策的权力；在学校管理中，对于学校的重大规划和办学方向以及管理中的一些问题，要把教师的意见也纳入10 / 11其中作为参考。 另外，由于行政权力与学术权力的合法性来源不一样，因此，其实施对象、原则和效果也不相同。在规划权利义务时应尽可能考虑两种权力的来源与运行机制。5.依据法律优先和法律保留原则保护学生合法权益由于高校中学生作为受教育者这一特殊群体在心智和情感上都尚未成熟，且处于社会转型期，高校应给予学生更多的理解和关爱。在法律层面要遵循法律优先原则和法律保留原则。根据法律优先原则，高等学校制订的内部规则不得与法