俄罗斯反垄断法规制行政垄断之借鉴

1 / 20俄罗斯反垄断法规制行政垄断之借鉴关键词: 俄罗斯反垄断法/行政垄断/比较/借鉴 内容提要: 行政垄断是转型国家市场中的共性题目。俄罗斯反垄断法对于行政垄断的规制在行径主体、规模、运行方式、制度效果等方面特性鲜亮。分析这些题目可以较全面地熟识行政垄断的特殊性及规制行政垄断的特殊性，更可为完美我国反垄断法提供经验借鉴。 转型经济国家的竞争立法整体上晚于市场经济国家。在反垄断法上，转型经济国家判别于市场经济国家的最突出的 1 个方面是对于行政垄断的规制。而在规制行政垄断的转型经济国家的立法中，不管从规制时间以及制度完美程度上望，还是从制度运行的效果上来望，俄罗斯反垄断法都令世人注视。俄罗斯反垄断法的完美主要阅历了两个阶段，每一个阶段行政垄断都是完美内容的焦点以及重点。一九九一年商品市场竞争及限制垄断行径法第七至第九条将“行政机关以及处所自治治理机关限制商品市场竞争”作为 1 种独立的限制竞争行径予以划定。二 00 二年该法修订后，突出了对于行政垄断的规制，将其单独列为 12 / 20章，即“俄联邦行政机构、俄联邦各部分行政机关、各市政当局或者被拜托行使指定机构职能或者权利的其他机构或者组织的限制竞争的法令、行径、协定或者协同行径” 。经过这次修订，该法对于行政垄断的规制产生了质的变化。二 00 六年整合了商品市场竞争及限制垄断行径法以及金融市场维护法 ，颁布了俄罗斯联邦竞争维护法 ，实现了商品市场以及金融市场规制行政垄断的原则以及制度的同 1。在我国，行政垄断一样被公以为是社会主义市场经济运行的最大障碍之 1。用以规制行政垄断的主导性法律反垄断法虽“104 年磨 1 剑” ，但人们却未在出台的文本中见到专门应答行政垄断的锐利的刃口。个中原由值患上分析与思索，更需要在分析、思索中提出理性的对于策。比较分析俄罗斯反垄断法的相干内容对于于完美我国规制行政垄断制度拥有必然的借鉴意义。1行政垄断行径认定及类型的比较比较垄断行径的认定尺度以及类型能够最直观地反应制度间的悬殊。分析这类悬殊及其发生的原由、合理性，有助于评价制度的效果。详细而言，中俄两国反垄断法在调剂行政垄断行径上的悬殊主要体现在下列 3 方面：第 1，行政垄断行径认定尺度上的悬殊。对于行政垄断行径类型的肯定，中俄法律都采纳了“罗列式”的立法技3 / 20术，确立行政垄断行径的基本类型，但在断定行政行径是否是背法的尺度上，存在显著的差别。俄罗斯竞争维护法对于行政垄断的认定尺度，既包孕实质性限制竞争及损害经营者利益，也包孕存在“可能”解除了竞争的危险的情况，且行政垄断行径包孕作为，也包孕不作为。这样，俄罗斯法中对于行政垄断的评定树立的就是以“作为或者不作为”加之“造成或者可能造成”为联合条件的“2 元双层”尺度。 “2 元双层”尺度形成中的“可能”的本色意义在于，它型塑了 1 种判别于传统事后营救的预防性调剂形势。从反垄断法的规制历史上望，预防性调剂最先来源于美国克莱顿法的相干划定，后被其他国家广泛应用，特别是在规制经营者集中上。我国反垄断法对于经营者集中的规制当然也执行预防性调剂，但也只是在经营者集中行径上采纳了“可能”尺度。 反垄断法中危险节制是对于结果节制的 1 种首要的改入，一其在制度实行上的长处体现在监视的主动性上以及监视效果上。对于于行政垄断这类转型国家的立法“特征” ，在没有美、德等先立法国家的同类制度可作参考的情况下，俄罗斯立法上对于行政垄断的这类预防性调剂的模式已经经影响到有关转型国家反垄断立法，如乌克兰经济竞争维护法第六条、阿塞拜疆反垄断法第七条等。 4 / 20我国反垄断法第五章整体上夸张“行径”以及“阻碍、架空或者者限制竞争” ，即属于“作为”加“结果”的“2 元单层”尺度。没有吸收“可能”尺度的制度长处。另“不作为”在我国反垄断法第三二至第三七条中只是针对于第三四条的“不依法发布信息” ，而不包孕其他行政垄断行径。现实中良多行政垄断都是以不作为的形势实行的，如不发放营业执照禁止经营者市场准进。第 2，行政垄断背法主体规模的悬殊。俄罗斯商品市场竞争及限制垄断行径法划定的行政垄断的背法主体有3 类，即联邦行政机关、俄联邦各部分行政机关以及处所市政当局。二 00 二年该法修改后，在原有主体的基础上又增添了两类主体：法律授权或者受拜托的权利机关或者组织和除了俄联邦立法机关之外的各处所立法机关。二 00 六年颁布的竞争维护法第三章入 1 步将政府预算外基金和俄罗斯联邦中心银行纳进行政垄断的背法主体规模。这样，反垄断法划定的行政垄断背法者的规模就扩展到除了依俄罗斯宪法第一 0 条划定的享有国家立法权的联邦立法机关、享有司法权的各司法机关、最高联邦行政机关之外的所有权利主体及享有行政权利的主体。我国反垄断法划定的行政垄断的背法主体只有两类：行政机关以及法律、法规授权的拥有治理公共事务职能的组织。处所立法机关被排除了在背法主体之外。长时间以5 / 20来，我国颁布的经济性法律中有很大 1 部门都被以处所性法规形势细化，如诸多省份制订“消费者权益维护法实行办法” 、 “反分歧法竞争法实行办法”等。这其中有些存在处所维护性的垄断现象。对于此题目，或者许在现有法律制度下只能理解为以立法法体系体例内的调剂来解除了其中的反竞争危害。实际上，立法法只是静态地划定了法与法的效劳阻却瓜葛，而没有动态的纠错鼓励机制。第 3，行径类型的比较。历经两次大的修订，除了了规制的技术性手腕患上以完美外，俄罗斯法律规制行政垄断的内容也趋向成熟。在划定的内容上，我国反垄断法与俄罗斯竞争法基本上可以肯定为囊括与被囊括瓜葛，即我国法律划定的内容属于聚拢中的子集。子集项包孕：投资限制、商品流转的地域限制、购买限制、招投标限制及抽象行政行径。在子集之外，俄罗斯反垄断法划定了以下特殊类型铺示其规制行政垄断的特征。首先，不公平待遇，即无合法理由给予尤为主体以经济上的优惠。其表现包孕下列几种：背抗俄联邦法律或者正式法令的划定，指令经济实体为特定的客户优先供给商品，或者者依照优惠条件签订合同，如无依据请求在先施行或者提供优先权。但法律有特殊划定的除了外。给予特定主体的优惠待遇或者财政补贴。以财政资金给予个别经营者优待，不公平地使用国家资源，搀扶不具有竞争能6 / 20力的主体保持经营并人为地扭转市场结构，其结果必定会毁坏竞争环境。反垄断法上的优惠待遇只有在立法有明确划定或者在效果上能促入经济发铺的情况下才被答应。通常，行政机关给予特殊经济主体或者某些经济主体以优惠待遇应经过俄联邦反垄断机关的称许，假设行政机关的优惠抉择没有经过俄联邦反垄断机关的称许，俄联邦反垄断机关有权撤销或者变更该背法的抉择；若行政机关不履行反垄断机关作出的撤销或者变更背法行径的抉择，俄联邦反垄断机关有权向相应的仲裁法院起诉，请求确认行政机关作出的抉择或者抉择根据的规章无效或者部门无效。行政许可中的不公平待遇。实践中，行政许可行径毁坏竞争的情景主要表现在：许可经营主体以无联邦法律根据的某种特权、没有法律根据拒尽颁发许可证、在许可的同时限制经营活动的时间、任意废止许可等。 其次，职能混淆，即权利机关的职能以及经济实体的职能合为 1 体。俄罗斯竞争维护法第一五条第三.三款划定：制止联邦行政机关、联邦各部分行政机关以及处所市政当局的职能与经济实体的职能混淆，但依联邦法律、俄联邦总统令、俄罗斯联邦政府的抉择而授予经济实体以指定机关职能以及权利的，包孕检查以及监视职能，除了外。1 般而言，职能混淆包孕下列两种情况：权利机关同时享有7 / 20经营主体的职能，如国家行政机关或者各处所权利机关组建自己的贸易主体，或者者在行政机关向市场举荐某经济主体的产品或者服务等；没有法律授权或者拜托的经济主体行使权利机关的职能以及权利，包孕国家机关的批准权、监视权等职能以及权利。由于转型的不完全，在二 00 五年大约有一五 000 家国有企业不同程度上行使或者变相行使以及运用行政权利从事经营。二第 3，联合实行的行政垄断行径。依照俄罗斯竞争维护法第一六条的划定，制止行政主体互相之间、它们与经济实体之间签订导致或者可能导致限制、解除了竞争或者侵害经济实体的利益的任何形势的协定或者者执行协同步履。这不完整同等于我国反垄断法第三六条划定的“强迫经营者从事本法划定的垄断行径” 。后者夸张权利介入的联合性，包孕权利与权利的联合，如两个行政机构联合应用行政权利阻碍新经营主体的入进或者将经营主体排击出市场；也包孕行政机关与经营者“珠联璧合” ，如权利机关支撑的划分地域市场。认定联合实行的行政垄断行径需要 3 个条件：存在协定或者协同行径；协定内容对于竞争有消极影响；参加者拥有共同目标、明确分工或者调以及 1 致的步履。可以望出，在行径的外延上，我国反垄断法调剂行政垄断只是俄罗斯竞争维护法调剂的行政垄断的规模内的8 / 201 个小圈。调剂规模宽泛仅仅是制度外观上的特色，而经过修订后的法律在执法效果方面有显著的提升。2俄罗斯规制行政垄断的制度运行效率分析在俄罗斯，经济主体的权力以及自由时常以各种不同的方式遭到国家机关损害，有时乃至是公开的，随意的。三行政垄断是俄罗斯多年来急迫解决的经济以及法律题目之 1，在宣告的案件中其与滥用上风地位同属位居前两位的反竞争行径。四监视权利机关限制竞争的活动是反行政垄断的基本目标之 1，也是主要内容。经过几归法律修改，俄罗斯反垄断法的实行效率都有了显著改良。首先，确立了执法机构的专业性以及势力巨子性。俄罗斯反垄断执法机构专业性以及势力巨子性是通过行政处分权以及诉讼权建立起来的。就行政处分权而言，适用于两种场合。1 种场合是，假设有证据证实背抗竞争维护法的，反垄断机关可直接作出抉择并发布履行令。依据俄罗斯竞争维护法第二三条划定，反垄断机关有权“依据本法对于经济主体作出有束缚力的抉择” ；对于抽象行政行径而言， “反垄断机构有权确认联邦行政机关、联邦各部分行政机关、处所市政当局机关、其他履行政府职能的机构或者组织、政府预算外基金、俄罗斯联邦中心银行制订的背违了反垄断立法的规范性法律文件或者非规范性法律文件不产生效劳、或者全体或者部门无效。 ”另 1 适用处合是，9 / 20假设某行径有垄断危险的，为避免背法行径出现而作出住手令。包孕终止限制竞争协定以及调以及步履。固然，行径主体对于反垄断机构所作的背法性认定结论不服，可以向仲裁法院提起诉讼。就诉讼权而言，反垄断机构有权对于已经经生效的抽象行政行径向仲裁法院提起确认无效之诉。依据二 00 八年六月三 0 日俄罗斯联邦最高仲裁法院关于仲裁法院适用反垄断法的有关题目的解释：假设反垄断机关证实：法令、行径可能或者能够导致禁止、限制、解除了竞争的，相干行政机关没有指出详细的联邦法律答理当机关作出有争议的法令、实行行径的，反垄断机构的主意即告成立。 其次，法律规制行政垄断效率的提升。法律制度不能有效运行，很大程度上是设置条款不能正确地反映并解决现实题目或者过于超前或者回于滞后这将会影响法律的总体形象。1 般而言，法律的运行效率不能单单从规制的案件数目上体现出来，理想状况下的法律运行理当是“无为而治” 。然而，对于于 1 个刚刚颁布的法律来说，案件数目的多少则是评价这部法律运行效率的主要指标，俄罗斯以及我国的反垄断法都属于竞争法世界的“新生儿” ，其数字化的发铺历程是“成长”健康与否的首要指标。自一九九六年以来，俄罗斯法律规制行政垄断的案件逐10 / 20年增多，自二 00 二年之后，行政垄断案件 1 直是反垄断案件中数目至多的案件类型，这也在必然程度上表明， 二 00二年修改反垄断法后取患了较显著的效果。由于俄罗斯法对于行政垄断的节制执行行政前置，反垄断机构的抉择能否履行既触及行政处理效率，也对于建立反垄断机构的势力巨子有相当首要的影响。比拟滥用安排地位案件以及垄断协定案件，行政垄断认定的技术性弱于前两者，这使患上反垄断机构对于行政垄断案件的处理大都能够履行。1 直以来，建立反垄断机构势力巨子的呼吁始终旋绕在我国反垄断立法进程的始终，或者许由于呼声过于微弱、或者许是以及我国的现实不相适应，在出台的反垄断法条文中，难以找到切中该主题的明证。对于此感喜爱的人去去怀着好奇的心态期待并乐于观瞅对于行政垄断行径的规制的方式以及进程，在此情景下，反垄断法面临其实不轻松的考验。吸收俄罗斯反垄断法中建立反垄断机构的势力巨子的法子对于迎接考验理当有所助益。3俄罗斯反垄断法规制行政垄断之借鉴经济转型中市场结构的相同或者近似的特色抉择了转型国家之间的法律制度拥有很强的可借鉴性。行政垄断是转型国家在经济转型进程中有特征的经济现象以及政治现象。各转型国家对于此都无比重视，但由于转型的时间以及入11 / 20度不同，行政垄断危害程度及浮现的时间也不同，入而发生了规制时间有先有后、规制方式不绝相同的状态。俄罗斯反垄断法对于行政垄断的规制内容的变化触及到了我国反垄断法制订进程中对于行政垄断剧烈争辩题目的主要方面，并在很大程度上提供了争议的解决办法。这使咱们可以用比较的目光、制度借鉴的心态来关注俄罗斯反垄断法中的行政垄断题目。我国反垄断法制订进程中曾经出现 1 个戏剧性的情节，就是将 1 直被视为草案最大特征的“制止滥用行政权利限制竞争”1 章总体删除了，后由于反响强烈，草案经“修订”又恢复了原来的结构。“行政垄断”之所以如此“回来往兮” ，既与它自身的特殊性及在我国现阶段其所处的矛盾焦点地位紧密相干，也表明它在某个处所震动了 1 个敏感的题目。在我国，对于行政垄断的管理法子 1 直存在两种对于峙意见。反对于以反垄断法规制行政垄断的理由有 2。1 是违景抉择论。即夸张我国特殊的经济以及政治违景，以为，我国行政垄断触及到包孕财税以及政府治理体系体例在内的 1 系列政治、经济体系体例改革的综合性题目，是由转轨时代的过渡性酿成的，故理当通过入 1 步的体系体例改革来解除了病灶，1 部反垄断法难当革除了病灶的重任。2 是经验抉择论。即夸张国际经验成熟立法国家直接在反垄断法中划定行政性垄断的情况极少，于我国而言，行12 / 20政垄断只是 1 种临时现象，无必要采纳久长的制度设计对于之加以束缚。纠正行政垄断的法子，理当通过政治体系体例改革以及加强权利束缚的法子加以解决。由此，他们以为，行政垄断是异化了的行政行径，以及经济性垄断不是统 1 类社会瓜葛，并夸张了纠正行政垄断的系统性法子：行政垄断应由行政法调剂，并在行政系统内解决。赞同以反垄断法规制行政垄断的意见以为，行政性垄断现象在中国现实经济中无比普遍，是转轨时代最大的垄断力量，已经经给市场经济的公平竞争带来了巨大的负面效应，于是，反垄断法作为维护市场竞争的基础法律，理当设专章对于“行政垄断”做出相干划定。 形势上望， 反垄断法以专章的形势划定了“制止行政垄断” ，好像赞同者的意见占了优势；实质上，反对于者的意见在条文中也并未完整了无痕迹。法条在很大程度上糅合了正反两方的意见，以致于在不少方面欲言又止、言而未绝。详细而言，表现为3 个方面：1 是规制方式调以及题目；2 是规制规模题目；3 是抽象行政行径的处理。这 3 个主要题目也是俄罗斯制订以及修改反垄断法律时曾经争辩过的，俄罗斯在不断修订以及完美立法，从而使这些题目患上到了相应解决。咱们解决“自己”的同类题目时可以追踪并借鉴俄罗斯的做法。13 / 20首先，关于规制方式调以及题目。俄罗斯从 1 开始就坚定地将行政垄断纳进反垄断法律调剂的范畴，而且比拟一九九一年的商品市场反垄断法，现在“行政”的规模更大。表明立法者未将权利机关限制竞争行径隐躲在 1 般限制竞争行径当中。如此特殊处理的法子论根据可以解读为，行政垄断是特殊的，对于其规制也理当是特殊的。 “不管政治的立法，还是市民的立法，无外乎都是经济瓜葛的反应。 ”给予特殊规制的基础是现实危害的存在，从俄罗斯每一一年处理的行政垄断案件数目即可望出，它反应了现实的需要。我国反垄断法虽已经将行政垄断行径纳进了法治的轨道，但制度实行上却缺乏必要的权利配备。 反垄断法第五一条划定的对于行政垄断的营救措施仍旧是传统的方式，即系统内解决由上级机关责令矫正；对于直接负责的主管职员以及其他直接责任职员依法给予处罚。而反垄断执法机构在其中的作用只是“向有关上级机关提出依法处理的建议” 。在缺乏权利配置的条件下，行政垄断的管理手腕就发生了他种依托，且管理进程必定会显露显著的 2 阶段的特性，即在反垄断法实行后的必然时间内，行政系统内解决或者党纪监视多是管理行政垄断的主要法子，过了这个时代，法律才成为主要节制力量。行政系统内解决不乏是 1 种思路，但不是 1 种主要的法14 / 20子。离开了法律轨道追求解决行政垄断题目的通路，与其说解决题目，不如说是在归避题目。行政垄断现象在多年的反对于声中并无减少。近年来国务院法制办已经经会同有关部分起草了多部破除了部分行政垄断的行政规章，实行效果却不显著。现代法治社会，行政系统内监视以及党纪监视可以作为 1 种增补性监视方式，在特殊时代，对于尤为事件施铺作用。解决行政垄断应坚持从惩罚与教育相结合、从普遍束缚与尤为束缚相结合的原则，即应树立反垄断法为规制行政垄断的基础，辅之以系统监视以及党纪监视的管理模式。其次，调剂规模的题目。二 00 四年反垄断法划定了 4 种行政垄断行径：强迫买卖、限制市场准进、强迫经营者限制竞争以及抽象行政垄断行径。 反垄断法确定了上述草案划定的规模并作了适量的扩展，增添为 6 种行政垄断行径。这象征着，在我国，行政垄断就是法律罗列的这样几种类型。俄罗斯反垄断法罗列的行政垄断类型比我国反垄断法所罗列的类型丰富。我国法律规制的行径类型触及的只是某些“单独实行的行政垄断”中的部门内容，而上述“联合实行的行政垄断”中的 1 些类型及另 1 些单独实行的行政垄断没有触及。五固然，这些没有触及的行政垄断类型在我国市场上不是不存在或者基本没有影响。有关题目已经诱发学者的关注。六15 / 20在目前我国反垄断法只对于行政垄断作有限罗列的情况下，可以以为这是 1 个封闭的规制制度体系。这与上述两种目前主要管理行政垄断的法子行政系统内监视以及党纪监视是调以及的。从长眺望，行政垄断管理法治化请求突出法治的作用，而法治的前提是法制的完美。有必要设置规制规模更宽的行政垄断类型或者设置规制行政垄断的 1 般条款。再次，背抗反垄断法的抽象行政行径的规制题目。触及垄断的抽象行政行径大都是在保护处所利益或者行业利益的违景下实行的，对于下级政府的背抗反垄断法的规章，上级政府完整有可能因非法律上的原由此不作背法性认定。在我国这个题目或者许太尖锐，或者许现实情况不成熟，反垄断法对于此仅作了原则性的表达，即“行政机关不患上滥用行政权利，制订含有排除了、限制竞争内容的划定” 。至于如何预防以及阻挠该行径则悬而未决。有理由以为，在反垄断法第三七条划定的抽象行政行径垄断至今由于没有法律责任辅佐和反垄断机构职能上也没有为此特殊划定的情况下，这个法律条文在相称长的时代内将被空置。依照现有立法监视程序，对于涉嫌背法的抽象行政行径由上级行政机关或者立法机关入行审查以及纠正。这样，16 / 20触及抽象行政行径的行政垄断案件就需要履行两个程序：确认无效程序以及处分程序。假定背抗反垄断法的是部分规章或者省级处所政府制订的规章，按立法法中的职权以及程序，需由国务院或者省级人大常委会来行使认定以及撤销权，由于垄断的特殊性，在启动涉嫌行政垄断的无效确认机制实行后，此类案件可能还患上归到反垄断机构处由其提出认定意见。俄罗斯反垄断法对于抽象行政行径的处理既建立了反垄断机构的势力巨子，也保障了出台的规范性法律文件在竞争瓜葛上的“无害化” 。中俄法律处所立法的背抗反垄断法的规制当然均可能到达纠错的效果，但比拟之下，俄罗斯反垄断法确立的由反垄断机构实行的事先纠正以及事后改正机制能够发生“截弯取直”的制度效率。反垄断法第五一条划定， “法律、行政法规对于行政机关以及法律、法规授权的拥有治理公共事务职能的组织滥用行政权利实行排除了、限制竞争行径的处理另有划定的，按照其划定。 ”对于有关行业的行政垄断题目作“此外”处理的深层原由，或者许是我国现有的行业治理体系体例固有格式之强盛先期设立了证监会、保监会、银监会、电监会等行业治理机关，若反垄断机构同 1 执法则难以与上述机关在治理职能上调以及。潜台词就是， “2 者只居其 1”。17 / 20背抗反垄断法的抽象行政行径去去会造成地域分割或者部分分割。反垄断法反对于地域分割，也反对于竞争行业中的部分分割，它的目标是树立 1 国同 1 的竞争市场。 “2者仅居其 1”的熟识夸张部分监视的特殊性以及同 1 监管的例外。反垄断法所树立的同 1 监管模式以及部分监管从权利内容上并非排他，而是并行不悖。坚持同 1 监管也不会寒视金融等行业的特殊性。在“基础”以及“专业”监视权的划分上，反垄断监管是从市场同 1 性、公平性的角度来平衡市场主体竞争瓜葛，而部分监管是从行业特性、内部行径规则等方面入行治理。部分监管因以部分利益为基础可能与市场同 1 规则不 1 致，放任这类“不 1 致”的后果去去会强化市场既有主体利益而压抑或者剥夺市场潜在主体竞争机会。应坚持反垄断机构同 1 监管基础上的部分监管，避免部分监管权的滥用。树立反垄断法的同 1 监管体系就是将部分系统内监管转变成内外监视、行政以及司法监视相结合的制度运行模式，这是有效规制行政垄断的充沛必要条件。俄罗斯反垄断法在市场监管以及部分监视的瓜葛上为咱们提供了可资借鉴的经验。在反垄断机关的同 1 监视下，俄罗斯证券市场的监管由证券市场联邦委员会负责；银行市场的监管由俄联邦中心银行施行；保险市场的监管由俄联邦财政部履行。俄罗斯法对于抽象行政行径之行政垄断18 / 20确立了两种机制：行政机关制订的涉嫌反竞争的法律规范需经过反垄断机关审查；反垄断机构对于生效的抽象行政行径向仲裁法院申请，由法院终极认定其效劳。此外，假设认定抽象行政行径无效，对于于行政机关是否是承担责任的题目