二政策系统环境与结构PPT课件.ppt

1 第二章政策系统 环境与结构 了解政策类型了解政策系统活动者了解公共决策体制了解政策工具 2 引言整体主义视角 环境 结构 政策不是在真空中制定的 它是所有环境因素与决策者的期望相互作用的结果 公共政策除了在公共部门之间发生相互作用外 还与同样复杂的社会与经济环境之间的相互作用 伴随着公共部门的改革 日益强调私营部门在政策执行中的角色与能力 社会在政策制定和执行中扮演着越来越重要的角色 政策制定需要在所有这些压力中达成社会与政治的某种形式的一致性 不同的政策体现了个人 群体以及国家之间的不同关系 3 政策环境 意识形态 保守主义 实用主义 激进主义 制度 国家制度 产权制度 国际制度 文化 宽容 怨恨 封闭 开放 领袖人物 权威型 交易型 说服型 参与性 民主化水平政策结构要研究的内容 4 第一节 政策类型理论一 政策分类的意义和方法 公共政策客观上存在类型的差异 如果要对政策进行有意义的分析 某种分类就显得很有必要 T 洛伊 科学研究的重要环节就是要将现象概念化和类型化 那么 什么样的分类方法才是合理的呢 分类的标准各不相同 适应于不同的分析需要 例如 5 T 洛伊 Theodorej Lowi 美国政治学家 著有 自由的终结 美国第二共和国 1979 等书 在 美国商业 公众政策 案例研究和政治理论 载于 世界政治 1964年7月号 和 政策 政治与选择的四个系统 载于美国 公共行政评论 1972 7 8月号 论文中 研究了政策分类问题 并形成了有代表性的 四部结构 的理论 二 T 洛伊的政策类型理论 6 分配政策 例如 19世纪的土地政策 关税 补贴 选举政策 例如 重新任命建立新机构 宣传 管制政策 再分配政策 例如 清除不够标准的货物 不公平竞争 欺诈性广告 例如 联邦信用储备控制 累进所得税 社会保障 个人行为 行为的环境 次要的 主要的 规定的类型 分散的个人的本地利益特性VS 个人 集中的 系统层次 广泛的意识形态地位 个人类型 党派 选举组织 VS 集团 利益组织 讨价还价 强制的类型 政策的类型和政治的类型强制的可应用性 通过以下方式起作用 7 分配政策 效率 是以可对个别主体实行 可具体化 非零和博弈等为特征 在分配政策中的典型政治式样表现出基于接受 协作 相互不干涉主义的次级政治形态 管制政策 秩序 道德 虽然是个别的和具体的 但不可划分为个别主体 典型的规制政策是通过制裁 处罚 禁止等手段改变个人带行为 可以把包含在规制政策中的政治特征规定为同利益集团密切相关的多元主义政治 再分配政策 正义 是从长期的观点上 把重点放在通过财富的再分配减少不同阶级或阶层之间的冲突之上 这种再分配政策中的政治式样以精英主义为特征 因此 这里的政治斗争比管制政策更超乎党派 也不激烈 构成政策 制度 程序 是从根本上把重点放在确立实行宪政所必要的游戏规则之上 属于这种类型的政策重点放在实现政府日常管理功能的民主程序上 8 三 对政策类型的批评和修正 对洛伊理论的批评 洛伊的政策类型理论缺乏相互之间的排他性 例如 所得税政策属于典型的再分配政策 而教育补助金政策既属于再分配政策又具有很强的分配政策属性 R 斯皮策在1983年出版的 总统与公共政策 一书中 对管制政策进行了再细分 认为可以划分为经济性管制和社会性管制政策 公共选择学派 受欢迎和不受欢迎的公共物品 塔塔洛维奇等 社会管制政策 9 J 威尔逊从成本和利益分布关系所做的区分 搭便车 concentratecostdiffuse ConcentrateBenefitdiffuse 10 11 第二节公共政策工具 12 政策工具的地位政策工具的恰当性与适配性之间权衡 政策目标 理论 政策工具 价值 政策资源 数据 公共政策整体概念体系 政治科学新手册 第1135页 13 一个政策环境 类型和工具使用都很典型的政策 基本国策的确立 2001年全国人大通过的 人口和计划生育法 第二条第一款 我国是人口众多的国家 实行计划生育是国家的基本国策 基本内容 鼓励公民晚婚晚育 提倡一对夫妻生育一个子女 符合法律 法规规定条件的 可以要求安排生育第二个子女 少数民族也要实行计划生育 人口与发展目标 到2010年 全国人口总数控制在14亿以内 到21世纪中叶 全国人口总量在达到峰值 接近16亿 后缓慢下降 14 政策工具的激励性选择 15 政策环境与工具选择的适配性 16 政策矩阵 可持续发展的政策与手段 资料来源 里约后五年 环境政策的创新 中国环境出版社1998年版 第11页 17 究竟什么样的政策环境 导致运动式执法普遍而持续 本土模式 运动式执法 中国致力困境下的政策工具选择 18 运动式执法 中国治理困境下的政策工具选择 执法困境运动式传统 群众运动运动式特点 轮回性运动式局限 临时性 19 第三节政策制定结构一 政策活动者 谁参与 政策活动者的分类 系统和子系统官方的政策活动者 立法机关 行政机关 司法机关 执政党非官方的政策活动者 利益集团 公民 选民 大众传播媒介 非执政党现代政策研究作组织 20 二 决策权力设计 制度安排 决策权力是决策体制中最重要的因素之一 有人把决策过程看成是 权力角逐 过程 即行为者使用各种争论 政策手段 维持和扩张各种争论 影响力的过程 决策权力设计的中心问题是集权还是分权 实质是现代国家构建问题 美国是分权制度的代表 中国是民主集中制的模式 最高权力结构被有些学者称为 多寡头模式 21 三 政策制定结构 实证研究 一 文献RobertA Dahl WhoGoverns DemocracyandPowerinanAmericanCityPaulE Peterson CityLimits希尔斯曼 美国是如何治理的 商务印书馆1990年版 朱光磊 当代中国政府过程 天津人民出版社2002年版 第1 6章 刘伯龙 竺乾威 当代中国公共政策 复旦大学出版社2000年版 第1章 詹姆斯 R 汤森等 中国政治 江苏人民出版社1996年版 第7章 22 二 有关中国政策制定结构的主要观点权力设计 中央集权权力的真实面貌 多寡头均衡 以党领政 归口管理 支离的威权主义 fragmentedauthoritarianism 国家宰制社会小结 国家构建 民主 共和 自由问题 23 1 有权向全国人大提出修改宪法和立法案的机关和人员 资料来源 朱光磊 当代中国政府过程 天津人民出版社 第127页 执政党 24 2 中国政府的决策结构 参与者 角色 与过程 参见刘伯龙 竺乾威主编 当代中国公共政策 第1章 3 国家重大事项决策的角色与结构参见朱光磊 当代中国政府过程 第6章第3节 25 公共决策体制的横向结构 同级决策组织之间 构成平等合作与协商关系 这种排列组合方式就是决策体制的横向结构 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导关系 而是一种平行关系 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分 例如 可分为决策指挥部门 参谋咨询部门 执行部门 监督部门等 26 第三节 公共决策体制 决策体制界定 指的是决策权力的分配 决策程序 规则和方式体系 公共决策体制的纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系 这种排列组合方式便是决策体制的纵向结构 在纵向结构中 层级越高 决策权越大 决策的法律效率也就越大 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制形状的变化 管理层次多而管理幅度小 其纵向结构就呈金字塔形态 管理层次少而管理幅度大 其纵向结构就呈扁平形态 27 公共决策体制类型 类型划分首长制和委员会制集权制和分权制历史上出现的基本决策体制类型 28 现代决策规则 全体一致规则含义 特征 优劣 过半数规则内涵 形式 特征 29 过半数规则的变异形式 过半数规则占多数规则孔多塞标准 ConderctCriterion 博达尔计数 BordaRule 淘汰投票 exhaustivevoting 赞成投票 approvalvoting 30 行政管理