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政策网络的结构与治理:以我国房地产宏观调控政策为例潘松挺1金桂生1李孝将2(1 . 浙江理工大学，浙江 杭州，310018 ;2 . 浙江大学，浙江 杭州，310027 )【摘要】房地产的宏观调控是我国政府公共管理能力的核心体现，然而，近年来其调控效果并不显著。 作为一种新兴的分析工具 政策网络能较好地掌握与处理多元角色参与公共政策制定的议题。 因此，本文从政策网络的视角，通过理论研究和案 例分析，探讨房地产政策网络的结构特征及其治理机制。 研究发现:我国房地产宏观调控的困境关键在于政策网络的开放度 太低、网络集成度分布不均衡;政策社群、府际网络和生产者网络的学习资源和学习能力比较强，容易达成协同效应，而 普 通 购房者缺乏政治和经济资源，组织化程度低，学习能力较弱，很难形成协同效应。 基于此，本文从网络的开放度和集成度两个 视角提出了我国房地产政策网络的治理对策，为理论研究和改革实践提供了一定的参考。【关键词】房地产;政策网络;网络结构;治理【中图分类号】f293. 31 ，c916【文献标识码】a近年来，房地产市场获得了全社会前所未有的关注，房地产宏观调控也成为了政府经济社会管理 的核心内容。 特别是针对 2009 年房地产市 场 的 非 理性上涨，中央各部委从 2009 年底出台了一系列抑 制高房价政 策，但 总 的 来 看，房地产宏观调控的效 果仍然非常有限，预期目标并没有很好的实现。 如 住房供应市场的结构性矛盾依然非常突出，房价上 涨势头没有遏止，房地产投资过快的趋势没有得到 根本改变。 且据国家统计局统计，2010 年商品房新 开工面积同 比 增 长 24. 8 % ，增 速超过历史峰值，房 地产投资增 速 达 33 . 2 % 。 特别 是房价仍然在调控 声中继续大涨，2010 年 4 月份出现严厉的调控政策 之后，仅在 6 月份环比下降 1 个百分点，7 、8 月份出 现滞涨，之 后 连 续 环 比 上 升。 北 京、上 海、广 州、深 圳四大一线城市 2010 年全年新建商品住宅价格同 比普遍大涨，涨幅最小的是广州，达 23 % ，而北京涨 幅最大，同比大涨 42 % 。房地产宏观 调 控困境的关键在于房地产政策 作为一个冲 突 性 较 强、参 与角 色 多元的政策议题， 其政策的制 定 和 执 行 受 到 中 央 政 府、地 方 政 府、房 地产开发商、金融机构、普通购房者、投资购房者等 众多主体的影响，不同主体间相互依赖形成复杂的网络关 系。 作 为一种新兴的分析工具 政 策 网络能较好地掌握与处理多元角 色 参 与 公 共 政 策 制 定这样的 议 题1 。 以 政 策 网 络 的 视 角 来 分 析 房 地 产宏观 调 控 政 策，考 察 房 地 产 政 策 网 络 的 结 构 特 征，探讨政策 制 定 中 各 个 网 络 主 体 的 交 互 影 响，需 找政策网 络 治 理 的 有 效 对 策。 对 于 房 地 产 宏 观 调 控决策者而言，能寻找出较为合理有效的问题解决 方案;而对于 社 会 大 众，也 能 更 好 地 理 解 房 地 产 宏 观调控的 内 在 机 理。 本 文 运 用 政 策 网 络 的 相 关 理 论，结合房地产的行业特征以及我国特有的制度环 境，从理论和实证两方面分析了我国房地产宏观调 整政策网络的结构特征及网络治理机制，并提出了 相应的治理对策，为理论研究和改革实践提供了一 定的参考。1房地产政策网络的结构特征1. 1 政策网络的主体rhodes 认为政 策 网 络 依 据 关 系 的 紧 密 性 形 成 一个谱系，政 策 网 络 是 通 称，关 系 紧 密 的 政 策 社 群 与关系松散的议题网络分别处于谱系的两端，两者 之间存在其它的政策网络类型2 。 在我国现阶段， 执政党、人民 代 表 大 会 构 成 的 权 力 结 构、各 级 政 府 部门构成的政府结构、私人部门构成的私人结构和 利益群体、公 民 个 人 构 成 的 社 会 结 构，是 政 策 网 络基金项目:教育部项目(10 yja630222 ) 资助。8城 市 发 展 研 究 18 卷 2011 年 3 期 urban studies vol. 18 no. 3 2011潘松挺等:政策网络的结构与治理 : 以我国房地产宏观调控政策为例 住 房 与 房 地 产的主要 构 成 要 素，他 们 之 间 呈 现 出 错 综 复 杂 的 关系3 。因此，结合 rhodes 政 策 网 络 的 经 典 模 型，根 据我国房地产宏观调控的实际情况，将房地产宏观 调控过程中 的 政 策 网络分为政策社群、府 际 网 络、 议题网络和生产者网络4 。(1 ) 政策社 群:在政 策 社群 网络中行动者对政 策的制定与执行具有自主性及权威性，各行动主体具有彼此稳定的互动模式和高度的成员参与限制。 在我国的房地产政策网络中，政策社群包括中央政 府、中央银行、建 设 部、国 土 资 源 部、发 改 委 等 部 门在内的国 家 机 构。 由 于 政策 社群的行动者在决策 上具有高度的权威性，且相互间具有较强的互补关 系，在房地产宏观调控中具有关键性作用。 然而在 实际的运行中，由于信息的不对称和中央与地方利益的博弈，政策社群在调控房地产过程中易出现相 悖于初衷的 情 况。 (2 ) 府 际 网 络:府际网络中的行 动者相互之间联系较为密切。 房地产政策网络中，一般认为府 际 网 络 由 各 地 方 政 府与房地产地方管 理部门组成。 在整个政策制定及运行过程中，由于 中央与地方 利 益 的 不 合 作 博 弈 及现有政府评价机 制的不完善，地方政府与中央政府的政策目标往往 出现不一 致 现 象。 地 方 政府 一般与生产者网络联 系紧密，存在较强的互动关系，在政策制定、执行过 程中没有与生产网络形成调控与被调控的关系，而出现“共谋”。 (3 ) 生产者网络:包括房地产商、投机 商、商业银行 等，这 些参与者具有追求经济利益的 特性，有限的垂直依赖。 他们是房地产宏观调控的核心参与者，他 们 相互之间 容易形成利益联盟，并 通过以 人 大、政 协 代 表 等 形 式 参 与 政 策 的 制 定 过 程，同时又 利用媒体影响 政 策 的 制 定 与 执 行。 (4 ) 议题网络:议题网络成员复杂，人数众多，包括专家学者、媒体工作者、普通购房者等，是松散的支持团 体或个 人，其 成 员 参 与 不 受 限 制、结 构 低 度 整 合。 议题网络成员虽然规模较大，但是所拥有的经济资源和政治资 源 有 限，组织化程度较低，因 此 房 地 产 宏观政策的 制 定 和 执 行 过 程 中 较难发挥大的影响 作用。1. 2 政策网络的结构特征在政策网络中，政府组织、利益团体、公民自组 织等不同主 体 围 绕 着 某 些 公 共 问 题，开 始 对 话、协 商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，以表达各自 利益诉求。 由于政策网络的关注议题、多方博弈主体和博弈方式不同，导致在网络规模、网络开放度、网络集中度等方面的结构特征不同，其中网络开放 度和 网 络 集 中 度 是 衡 量 网 络 特 征 的 最 为 关 键 指 标5 。 为此，本文重点分析房地产宏观调控政策网 络的开放度和集成度特征，及其对房地产宏观调控 效果的影响机制。网络开放 度 是 描 述 政 策 网 络 的 关 键 性 指 标 之 一，主要衡量网络内部主体与网络外部环境间进行 信息、资源等交流和合作的程度。 网络开放度的高 低对网络主体之间的博弈行为 和 政 策 效 果 有 直 接 重要的 影 响。 在 我 国 房 地 产 领 域，因 为 进 入 门 槛 高，网络行动 者 的 利 益 诉 求 渠 道 有 限，是 一 个 有 限 开放的政策网络。 政策社群、府际网络作为强势网 络，占据着稀 缺 的 政 治 资 源，同 时 控 制 着 利 益 诉 求 渠道;生产者 网 络 控 制 着 大 量 的 经 济 资 源，可 以 与 其他行动者进行经济资源交换，因而其利益诉求一 般能准确地得到表达，同时房地产开发商和银行等 产业进入壁 垒 很 高，竞 争 不 充 分，容 易 形 成 利 益 联 盟;而在议题 网 络 中，广 大 民 众 购 房 者 由 于 缺 乏 可 交换的资源而导致在话语权的 缺 失 因 而 导 致 被 排 除在政策 网 络 之 外，难 以 实 现 其 利 益 诉 求。 所 以， 综合分析我国的房地产宏观调 控 政 策 网 络 总 体 开 放度较低，是个有限开放的网络。政策网络 的 集 成 度 反 映 网 络 成 员 之 间 的 相 互 关系和协 作 的 程 度。 不 同 的 网 络 有 不 同 的 耦 合 意 愿，所以网络成员的合作程度也不同。 根据集成度 不同，可以将 政 策 网 络 分 为 松 散 集 成、半 松 散 集 成 和紧密集 成 三 类 网 络。 松 散 集 成 是 指 每 一 个 网 络 成员独立工 作，一 旦 完 成 合 作 目 标 就 解 散，紧 密 集 成是指网 络 成 员 紧 密 地 在 一 起 工 作6 。 基 于 上 述 分类及房地产宏观调控政策网络的实际情况，政策 社群、府际网 络 属 于 紧 密 集 成 型 网 络 组 织，因 为 他 们本身就具有较高的组织化程度，而且也掌握着房 地产宏观调控政策制定及执行的主导权，具有较高 的网络集成度。 在生产者网络中，房地产开发商占 据着雄厚的经济资源和房地产开发经营权，同时国 内银行垄断着贷款业务，投机者( 如 “温州炒房团” 等) 由于在 抬 高 房 价、扩大放贷业务能起到一定的 作用，因此三 者 往 往 会 形 成 利 益 链，具 有 较 高 的 网 络集成度，属 于 半 松 散 型 网 络。 在 议 题 网 络 中，由 于广大购房者人数多责任分散，且没有像代表房地 产商的房地 产 协 会 之 类 的 组 织，其 组 织 化 程 度 低，9城 市 发 展 研 究 18 卷 2011 年 3 期 urban studies vol. 18 no. 3 2011潘松挺等:政策网络的结构与治理 : 以我国房地产宏观调控政策为例 住 房 与 房 地 产使得该网络处于整个政策网络的边陲，较难在政策网络中实 现 利 益 的 诉 求。 所 以说整体政策网络集 成度不均，在网络互动博弈中就容易出现议题网络 的利益受其他网络主体侵犯的现象7 。乏谈判优势。2. 2政策网络的学习机制行动者与网络的互动造成政策结果，而政策结果也会反馈影响网络结构与网络中的行动者，并进一步影响政策制定，行动者在特定结构与政策结果 中采取行动，进行政策学习8 。 网络中的学习机制 是协同机制形成的内在动力，各利益主体通过学习 来了解、认识、调整各自网络行动者的利益，在学习 进程中逐步达成共识，由此推动宏观调控的制定和 落实9 。 在房地产宏观调控领域，由于其政策网络 的开放度较 低，且 网 络 集 成 度 分 布 不 均 衡，因 而 在 一定程度上造成不同的网络主 体 的 学 习 能 力 的 巨 大差异。 政策社群通过政策结果的学习，发现各主 体行为背后的利益要求，缩小相互间的利益要求差 距，从而提出更切实可行的政策措施。 生产者网络 和府际网络中的利益主体通过 对 宏 观 调 控 政 策 的 学习，不断随着政策的不同和其他利益主体利益立 场的变化改 变 其 应 对 措 施，适 应 政 策 环 境 的 转 变， 维护自己 的 利 益。 而 议 题 网 络 由 于 其 缺 乏 一 定 的 政治和经济资源，一方面很难获取第一手的政策信 息，另一方面即使认识到其他利益相关者的利益所 在，也较难通过一定的方式实现调整以维护自身的 利益。房地产政策网络的治理机制2在政策网络的互动过程中，网络结构特征在较大程度上影响网络治理机制。 一般而言，网络开放 度、网络集中 度 与 协 同 能 力、学习能力存在较大的 相关性，而最终将影响整个房地产宏观调控目标的 实现( 如图 1 所示) 。图 1 政策网络牲对政策目标的影响模型2. 1 政策网络的协同机制在房地产宏观调控政策网络中，不同的网络主 体利用自己所占据的资源进行交易互动，实现彼此 间的协同。 生 产 者 网络中的各利益主体为了追求 高额利润，往 往 采 取 舆 论 压 力、参政议政等方式向 政策社群施 压，并 采 取如囤积土地和房源、收 买 媒 体、制造虚 假 信 息 等 多 种 手 段 应 对 政 府 宏 观 调 控， 影响调控 政 策 的 制 定 与 实 施。 府际网络则在整个 政策网络互动中表现出目标的双重性。 一方面，地 方政府为了响应中央政府的调控要求，会制定和实 施一些具体 的 调 控 细 则，抑 制房价的过快增长; 另 一方面，地方 政 府 也 是 高 房 价 的 受 益 者，房 价 高 涨 对地方财政收入以及 以 gdp 为 考 核 标 准 的 政 绩 等 带来明显的好处。 因而，地方政府在执行中央政策 的同时又容 易 与 生 产 者 网 络 结 成密切的利益共同 体，彼此协同 抑 制 地影响政 策制定和执行效果，所 以很多地方 政 府 在 中 央 调 控 政 策出台之后迟迟不 出调控可行的细则，影响调控政策的推行。 而议题 网络中，广大购房者一方面由于缺乏政治或者经济 资源，很难获得发言权，加上网络集中度低，缺乏组 织，个体间存 在 着“搭 便 车”心 理，因而购房者自身 难于形成协同效应，在于其他网络主体的互动中缺3房地产政策网络治理机制的案例分析3. 1 新一轮的房地产调控政策2010 年 4 月、9 月连续 2 轮高密度的房 价 调控 虽在一 定 程 度 上 抑 制 了 房 价 的 过 度 上 涨 压 力，然 而，部分区域房价依然持续地攀升，特别是 9 月以来 全国连续 4 个月房价环比持续上涨，使得房价调控 效果再次偏离了年初制定的稳定房价目标。 为此， 国务院办公厅于 2011 年 1 月 26 日发布国务院办 公厅关于进一步做好房地产市 场 调 控 工 作 有 关 问 题的通知( 简称“新国八条”) ，通知规定:原则上对 已有 1 套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地 一定年限纳税证明或社会保险 缴 纳 证 明 的 非 当 地 户籍居民家庭，限购 1 套住房;对已拥有 2 套及以上 住房的当地户籍居民家庭、拥有 1 套及以上住房的 非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税 证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭， 暂停在 本 行 政 区 域 内 向 其 售 房; 同 时 提 高 首 付 比 例。 新一轮调控政策的出台，充分展示了中央对于10城 市 发 展 研 究 18 卷 2011 年 3 期 urban studies vol. 18 no. 3 2011潘松挺等:政策网络的结构与治理 : 以我国房地产宏观调控政策为例 住 房 与 房 地 产调控房价的决心，但是其政策效果如何关键还看政策网络主体相互博弈过程中的协同与学习机制。3. 2 政策网络的协同与学习机制在“新国八 条”出 台 之 后，地 方 政 府、地 产 开 发 商、相关金融 机 构、媒 体 等借 助于各自所能掌控的 资源和手段 进 行 权 衡 以 保 障 自 身 利 益。 截 至 2 月24 日，在全国 70 个 大 中 城 市 中，仅 有 18 个 城 市 落 实了“新国八条”，使得中央政府出台的“新国八条” 难于有效落 地。 从“新 国 八 条”到各地出台限购政 策的变化体 现 了 各 网 络 参 与 者 互动对于政策效果 的影响，本文 借 用 政 策 网 络 理 论，剖析各政策主体 间的协同与学习机制。首先:地方 政 府 作 为 中 央 政 权 的 延 伸，在 领 会 中央精神情 况 下 对 房 地 产 市 场 进行一定程度的调 控，以维持中央权威，如全国共有 18 个城市出台了 限购令，以示执行中央政策的决心。 然而土地财政 和以 gdp 为核心的地方政府绩效考核机制，注定了 地方政府在 落 实 中 央 楼 市 调 控 政策方面并没有足 够的动力。 例如，2010 年海南省地方财政收入达到271 . 06 亿元，增长 52 . 1 % ，与 之 对 应 的 是，海 口、三 亚的房价同比分别上涨 21 . 6 % 和 19 . 1 % ，是海南财 政收入增长的主要推手，而这两个城市至今未落实 限购 政 策。 又 如，广 州 2010 年预算执行报告和 2011 年预算草案显示，2010 年广州国有土地使用权 出让金收入 455 . 6 亿元人民币;2011 年国有土地出 让金收入计划为 646 . 5 亿元，比 上 年 增 收 190 . 8 亿 元，这显然有悖于“新国八条”的调控精神。 而中央 政府也考虑 到 土 地 财 政 的 因 素，并 没 有 在“新 国 八 条”中明确 哪 些 城 市 必 须 限 购，对于不落实政策城 市的主要 官 员 也 并 未 采 取 有 效 的 处 罚。 中 央 政 府 与地方政府 不 断 地 借 助 于 地 产 调控政策的运营来 学习、认识到 各 自 背 后 的 利 益，并保持在行动上做 出一定的妥协。其次:生产者网络通过一段时间的政策适应过 程来实现 政 策 规 避。 在 了解 和预测未来政府在房 地产行业的调控力度和方向后，一些地产公司开始 把目光从 住 宅 地 产 转 向 商 业 地 产。 而 另 一 些 地 产 公司通过内 部 融 资、海 外 融 资、民间信贷等方式进 一步扩充资金储备以应对政府调控所带来的影响， 避免资金 链 的 断 裂。 还 有一 些地产开发公司和中 介公司 通 过 钻 政 策 空 子 来 规 避。 例 如，据 媒 体 报 道，自从北京 出 台 限 购 令 之 后，部分中介开价数万 元，在向非本 市 人 员 收 取 一 笔 费 用 后，可 以 帮 助 补交 5 年连续在京的纳税证明;也有中介在收取一定 的费用后，能 帮 助 外 地 人 代 办 北 京 工 作 居 住 证，以 获得在京购房资格等。 甚至一些中介建议，购房者 私下与卖方 先 签 订 购 房 合 同 书，将 房 屋 买 下，在 日 后有购房资格之后再办理网签过户手续。再者:相比 之 下，议 题 网 络 中 的 广 大 普 通 购 房 者一方面由于缺乏可交换资源 和 利 益 诉 求 渠 道 而 处于网络的边缘地带;缺乏表达自身利益诉求的途 径，更没办法 对其他网络主 体 产生有效影 响。 在“新国八条”出 台 后，许 多 购 房 者 选 择 观 望 的 态 度， 并对于开发商所提供的暂时优惠条件保持警惕，这 在一定程度上给开发商在资金 周 转 方 面 带 来 较 大 影响，通过集体观望的态度和行为提升购房者在整 体网络中的影响。 然而由于其网络集成度低，一些 购房者可能基于短期及自身利 益 考 虑 退 出 观 望 的 群体，很难形 成 协 同 效 应，无 法 对 房 价 起 到 实 质 性 的影响。案例启示从“新国八 条”政 策到各地限购令的出台可以 看出，政 策 社 群 在 不 断 调 控 过 程 中 认 识 到 府 际 网 络、生产者网络之间的密切关系，在通过相互学习， 使得政策的制定、执行过程采取相应的妥协，由此， 往往带来政策目标的偏离，房价政策很难保障社会 大众的普遍利益;议题网络由于受自身结构特征所 限，难于提升 在 整 体 网 络 中 的 地 位 和 筹 码，对 于 政 策的影响十分有限。 因此，房地产政策网络结构若 不发生根本性的改变，中央的宏观调控政策就很难 发生大的改观，要提升我国房地产宏观调控的政策 效果，需从网 络 结 构 入 手，通 过 改 变 现 有 网 络 开 放 度过低和集中度分布不均衡的结构现状，才能真正 实现居者有其屋的调控目标。3. 34房地产宏观调控的网络治理对策4 . 1 网络开放度的治理对策政策网络 的 封 闭 性 是 造 成 我 国 房 价 宏 观 调 控 政策执行阻滞的根本原因。 因此，提升政策执行效 果的关键在于建立多渠道的信息沟通机制、拓展房 地产供 给 渠 道，以 提 高 房 地 产 宏 观 政 策 网 络 开 放 度，让更多的 行 动 者 进 入 房 价 调 控 政 策 网 络 中，并 实现其位置由边陲向核心方向移动，最终实现房地 产市场的健康、稳定地发展。11城 市 发 展 研 究 18 卷 2011 年 3 期 urban studies vol. 18 no. 3 2011潘松挺等:政策网络的结构与治理 : 以我国房地产宏观调控政策为例 住 房 与 房 地 产(1 ) 政策网络治理的关键在于建立公开、顺畅、多渠道的信息沟通机制，让社会大众以各种形式参 与政策的制定，在政策的制定与执行过程中发表自 己的声音。 政 府 应 该积极地疏通自上而下的保障 机制和自下 而 上 的 参 与 机 制，同利用传媒系统、学 术研究系统、专门的信息咨询系统及情报系统等构 建多渠道 的 沟 通 机 制10 ，更好地让政策网络主体 ( 尤其对于 房市中的普通购房者) 能 有 自 己 的 利 益 表达机 会，能 对 有 关 房 产 政 策 的 制 定 产 生 一 定 的 影响。(2 ) 政府需要拓宽房地产的供给渠道。 片面的 通过税收和 限 购 等 方 式 控 制 购 买需求并不能很好 的控制房价的非理性上涨，而且还一定程度上限制 了正常“刚需”的释放，增加了真正需要购房者的购 买成本。 为 此，在控 制炒房投机行为的同时，关 键 在于进一步 加 大 经 济 适 用 房、廉租房建设力度，解 决中低收 入 的 人 群 的 住 房 问 题。 在我国竞争不充 分的房地产市场中通过拓宽房地产供给渠道，增加 新的竞争者，从而有助于避免房地产开发商的过度 强势，并最终促进消费者住房福利水平的提高。4 . 2 网络集成度的治理对策在房地产宏观调控政策网络中，府际网络与生 产者网络集成度较高，而议题网络集成度偏低。 因 此，为实现各 方 利 益 的 均 衡，政策网络的治理需要 平衡不同网络的关系，从而实现良好的政策效果。(1 ) 实现地方政府向“政治 人”的 理 性 回 归:在 房地产政策网络中，地方政府出于自身利益的最大 化，一般与生 产 者 网 络 的 生 产 商 联 系 紧 密，存 在 较 强的互动关系，致使中央政府的多项房产宏观调控 措施收效 不 佳。 因 此，政策网络的改革，需 要 打 破 地方政府与房地产开发商利益的共生性，实现地方 政府向“政治人”的理性回归。 首先，需要重新划定 中央与地方的财权与事权，以减少地方政府过多追 求经济利益的动机。 其次，建立健全科学的地方政 府绩效评 估 体 系 和 房 地 产 调 控 的 问 责 制。 改 变 以 往追求 gdp 增长的地方政府绩效评估体系，建立关 注社会民生、可 持 续 发 展 的 绩 效 评 估 体 系11 ;将 地 方政府的利益更好的与社会大众的利益有机结合， 强化府际网络和议题网络的互动关系。(2 ) 提高议 题 网 络 的 集 成 度:在房地产政策网 络中，府际网 络 和 生 产 网 络 的 集 成 度 偏 高，而 议 题 网络的集成度偏低，以至于在房地产政策的制定方面较难发 挥 影 响。 普 通 购 房 者 作 为 房 地 产 政 策 网络中相对比较弱势的群体，通过媒体发出自己的声 音是一种比较有效的方式，特别是通过网络等现代 媒体可以 将 大 多 数 网 民 的 利 益 集 中 反 映 出 来。 另 外，媒体也需 要 承 担 更 多 社 会 责 任，帮 助 社 会 大 众 表达最真实的声音，不能为了广告费而沦为房地产 商表达利 益 诉 求 的 阵 地。 同 时，购 房 者 人 数 虽 多， 但缺乏能够代表和保护自身利 益 的 组 织 或 社 会 团 体，使得购房者的利益难以得到保障。 而具有自愿 性、独立性、非官方性以及非营利性的 ngo 组织，可 以通过与开发商的对话，寻求政府对其利益的维护 和支持，从而进一步保障被征收人的利益。 【参考文献】1 朱亚鹏. 公共政策研究的政策网络分析视 角j . 中 山 大 学 学 报( 社会科学版) ，2006 . 46 (3 ) :80 83 .2 rhodes，r. a. w. understanding governance: policy networks， governance，reflexivity，and accountability m . buckingham philadelphia: open university press，1997 :167 178 .3 王春福. 政府执行力与政策网络的运行机制j. 政治学 研 究，2008 (3 ) :82 89 .4 金 婧. 我国房地产宏观调控的政策网络分析d . 浙 江 大 学，2008 .5 孙柏英，李卓青. 政策 网 络 治 理:公共治理的新途 径j . 中 国 行政管理，2008 (5 ) :106 109 .6 喻红阳，李 海 婴，吕 鑫. 网络组织集成 论j . 理 论 月 刊，2005(2 ) :110 112 .7 王春福. 政策网络的 开 放 与公共利益的实 现j . 中 共 中 央 党 校学报，2009 . 13 (1 ) :99 103 .8 hugh pemberton. policy networks and policy learning uk economic policy in the 1960 s and 1970 s j . public administration，2000 ，78 (4 ) :771 792 .9 王春福. 政府执行力提升的内在机制 基于政策网络视角的 分析j. 江西行政学院学报，2007 (3 ) :8 9 .10 杨光斌. 政治学 导 论 ( 第 二 版) m . 北 京:中国人民大学出版 社，2004 . 6 .11 余凯. 中国房地产宏 观 调控的长效机制研 究j . 城 市 发 展 研 究，2008 (5 ) :121 127 .作者简介:潘松挺 (1982 ) ，男，浙江缙云人，讲师，博士，研究方向为战略管理与政策网络;金桂生 ( 1963 ) ，男，浙 江 兰 溪 人，副 教 授、硕 士 生导师，研究方向为公共政策;李孝将 ( 1988 ) ，男，浙 江 苍 南 人，硕 士 研 究 生，研究方向为房地产企业战略与管控。收稿日期:2011 01 1012城 市 发 展 研 究 18 卷 2011 年 3 期 urban studies vol. 18 no. 3 2011潘松挺等:政策网络的结构与治理 : 以我国房地产宏观调控政策为例 住 房 与 房 地 产structures and governance of policy networks: taking macro-controlpolicies to real estate in china for examplepan songting，jin guisheng，li xiaojiang【abstract】macro-control to real estate mainly reflects capabilities of public management about our government，but it has not workedsignificantly in recent years. policy networks，as a new analysis tool，can master and handle topics that multiple roles participating in public policies making. therefore，from the perspective of policy networks，by way of theoretical research and case analysis，this paper explores the structural characters and governance mechanism of policy networks about real estate. the findings are as following: the dilemma of macro-control to real estate in our country lies mainly in that the openness of policy networks is to