浅谈养老保险制度的若干思考.doc

浅谈养老保险制度的若干思考内容提要：养老保险制度是指由政府立法确定的社会劳动者在年老失去劳动能力或退出劳动岗位时享有退休养老的权利，并依靠政府、企业、和个人养老保障基金，以维持基本生活水平而建立的一项社会保险制度。本文通过分析中国养老保险制度的现状和存在的几个焦点问题，如保险基金入不敷出、历史欠债和人口老化、社会保险范围狭窄、企业负担重、基金运行不规范等问题。提出几点完善老保险制度的建议。关键字： 养老保险 完善制度 研究思考 现代社会保障制度是社会公平的调节器，维护社会稳定的安全网，是构建和谐社会的基石。社会保障是指国家和政府通过以完善的立法为依据，对于社会和自身原因造成的生活来源终止或中断（如年老、疾病、失业、灾害及丧劳动能力等）的社会成员给予一定的物质帮助，概括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等几大体系。社会保险是社会保障的基础和核心，它又包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗和生育保险等若干内容。本文着重就我国社会保险最重要的险种之一，养老保险制度作一些分析和探讨。1 我国养老保险制度现状及存在问题（一）我国养老保险制度现状在传统的计划经济时代，我国的养老保险制度指导方针是“全包全揽”，基本形式是企业自保，养老基金运营方式为现收现付。随着社会主义市场经济体制的发展，原来计划经济体制下形成的养老保险制度已不适应社会发展的客观需要。我国从20世纪80年代开始进行社会保险制度的改革。90年代中后期以来，随着国有企业改革的深化，中国养老保险制度的改革与建设步伐明显加快，目前初步建立起新型社会保险制度。 1992年党的“十四大”召开，是我国现代养老保险制度建立和改革的一个历史性标志。1994年国务院发布了关于建立统一的企业基本养老保险制度的决定这个决定规定了实行养老保险社会统筹，费用由国家、企业、个人三方负担、统一缴费比例、个人帐户规模、统一养老金发放标准。这一决定改变了过去由企业发放养老金的情况，统一养老保险制度的模式，为适应社会主义市场经济运转作了贡献。（二）中国现行养老保险制度面对的焦点问题根据改革后养老保险制度运转情况也存在一些问题。1、保险基金入不敷出据了解，1998年当年全国养老保险基金已经入不敷出：收入1459亿元，支出1511.6亿元，赤字是52.6亿元。这导致期末滚存结余的养老保险基金减少到611.6亿元，比上年减少了10.4。1999年的问题更加严重，当期养老保险基金收不抵支的地区越来越多，据统计1999年上半年全国共有26个省（区、市）当期基金收不抵支，赤字超过50亿元，全年赤字高达60亿元以上。期末滚存结余的养老保险基金减少到不足500亿元。此外，截止1999年12月，全国已累计拖欠养老保险金160亿元需要逐步补发。而从整个发展趋势看，养老保险基金入不敷出才仅仅是开始。随着老龄化的加速，形势将更为严峻。其主要原因是历史欠债及人口老化。由于国情的限制和体制上缺陷，现行社会保险制度面临着诸多现实的问题和挑战。如：历史旧债问题，我国基本社会保险参加对象，分为改革前和改革后两类情况，在基本养老金支付上就存在老人老办法、中人中办法、新人新办法，其中“老人”和“中人”在改革前没有缴费，这部分费用就称为“历史欠债”。目前这些“老人”和“中人”逐渐进入退休年龄，支付他们的费用是统筹基金中主要费用。中国劳动和社会保障部部长郑斯林在接受人民日报采访时指出，中国目前60岁以上人口占总人口的比重超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。中国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金。在退休人员每年以6%的速度递增的情况下，基本养老保险制度的负担系数(即每一个缴费的职工所负担的离退休人员数量)，从1984年的0.185提高到2003年的0.331，增长了近80%。预计到本世纪20年代，中国老龄化将达到高峰。这就给养老保险制度带来压力如何完善现有的社会保障制度是对构建和谐社会的一大考验。2、企业欠缴保险基金严重是企业欠缴现象严重，1997年全国各地养老费平均收缴率为90.07，1998年这一数字下降为82.69。1998年上半年甚至有16个省的收缴率不足80。到1999年底，参保人数为9400万人，全年的全国养老保险费的平均收缴率为90。如广州市尽管在1999年上半年从企业手中追回3000多万元欠缴的保费，但全市各类企业欠缴的保险费仍从1998年底的2亿元增加到1999年6月底的3.3亿元。在“增收扩面”工作上，有关部门尽了最大努力。预定目标之所以难以达到，主要是因为国有企业的亏损情况仍然没有明显的改观。3、民营企业不愿缴纳保险基金企业怕增加成本不愿保，法定的参保成本让大多数民营企业承受不起，流动性强的员工本人不愿参保也是原因之一，以上几种是民营企业不愿参加社会保险的主要原因。（三）养老保险覆盖率低社会保险范围过窄，全国7.7亿正正规规就业人员中，只有1.1亿人享受了社会保险，也就是说只有1/7的正规就业人员享受了社会保险，而大量的非正规就业群体及农村社会保障领域还存在许多空白，如农民工的养老保险就存在制度上的缺陷，按照规定，农民工累计缴费15年才能享受养老保险待遇。农民工解除劳动合同时，可保留保险关系，重新就业时接续；也可将其个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，重新就业重新参保。但一些地方政府在具体执行中，在地方利益驱动和城市居民利益高于农民工利益的歧视观念指导下，或鼓励农民工退保，或者不告知利弊，或干脆变成了“解除劳动合同必须退保”。可见，地方政府与农民工争利，通过各种方式占有以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，是使农民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”成为“实际上的负担”的根本所在。（四）国有企业负担过重据综合计算分析，1994年当年的国有企业社会保障福利费和住房支出相当于工资总额的67.8，其中养老保险支出相当于工资总额的12.1，这些数字近年来在不断扩大。养老保险的实际征缴率全国平均占工资的20。目前相当部分城市养老保险统筹费率已超过25，有的养老保险统筹费率连同医疗费用的费率开支已达到工资总额的50以上，而且还在逐年提高，相当一部分国有企业连同住房支出在内的社会保障费支出已超过了直接工资总额的支出金额，企业不堪重负，加大了劳动力成本，削弱了竞争能力。（五）基金运行保值增值途径目前，养老保险基金的保值增值尚未走出一条规范化运作的可以抵御风险的可持续发展的道路。据有关部门测算，基金平均回报率扣除通涨率后，实际收益率为负值。养老基金不能实现投资增值，对抵御人口老龄化和减轻国家、企业负担都很不利，特别是个人账户积累基金的增值直接影响到退休后的保障生活水平，收益率远低于工资增长率时，工资替代率就难以保持合理水平。养老基金的正常运转和目标实现，很大程度上取决于基金能否由有诚信且有能力的基金受托管理机构投资经营，并从资本市场取得稳定的投资收益。当缺乏健全的金融市场，投资环境不良时，基金难于实现增值，而当监管不严、管理不善时，也会发生挪用基金进行高风险投资等情况，影响保值增值。国家目前对基本养老保险中社会统筹基金和个人账户基金采取了统一监管的规定，对基金结余额统一规定购买国债，严禁投入其他金融和经营事业。这固然然保障了基金的安全，防止了挪用和盲目投资，但单一的投资渠道不符合保险基金多渠道、多元化投资的要求以及营运管理的客观规律和发展趋势，实际上增加了风险和不安全。二 完善中国社会保险制度几点建议（一）加快社会保障立法建设在现有的社会保障法律体系的基础上，全国人大及其常委会要从我国实际国情出发，尽快制订适应我国社会的市场经济条件的社会保障法，或者先制订有关单行法，逐步建立和完善具有中国特色的社会保障法律体系。同时加强各个法律部门的相互配套和衔接问题。如通过将社会保障基金费改为税，由税务部门负责收缴，实现与税法的配套；通过将劳动者工资设定为优于一般债权和担保物权受清偿，实现与正在制订的物权法的配套。（二）提高财政收入对养老基金的投入提高财政收入占在养老保险中投入比重。随着社会经济的发展，我国财政收入提高，应该提高财政收入对社会保险的投入。在国外，财政对社会保障投入的比例较高。在我国应确定财政收入对社会保障投入的比例，以缓解保险基金入不敷出的矛盾。也可以考虑以税代缴开征社会保障税，解决收缴中的矛盾，同时对高收入者增加税种“劫富济贫”提高社会保障收入。（三）尽快建立统一的养老保险体系制定统一协调的地方社会保险办法，尽快实现社会保险跨地区转移；要改变社会保险多头管理的状况，将机关事业单位社会保险纳入城镇职工社会保险范围，彻底清除目前普遍存在的地方保护主义和歧视农民工的基础上，从维护社会稳定、可持续发展建设和谐社会的高度，考虑建立现代化过程中“农转非”人员养老保险体系。建立真正有利于农村剩余劳动力转移的制度规则，并使之具有必要的刚性和可操作性。（四）规范管理基金运行加强监管。如果能加大养老保险基金的监管力度、改善监管体制，会提高基金的运行效率，更好地保证基金的有效运作。目前的监管效果不是很理想，应该允许精通基金运行或保险精算的社会机构参与监督管理，并定期向社会公布基金的运作情况，加大基金的监管透明度。同时，应该由立法机构加快监管法规的建设，使监管有法可依，以规范的监督管理体制来保证基金健康地运行。改善管理模式。现行的各地区分块管理限制了资金的全盘使用，降低了有限资金的使用效率。可以由中央政府派出全国的专业管理机构，对全国的基本养老基金进行统一管理，参照投资基金采用管理、运行、保管分开的模式，把严格的监督、有效的操作结合起来。扩大养老基金的投资渠道。从世界各国看，养老保险基金的投资形式主要有六种：银行存款、国库券及其余各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、不动产。但这个因素受宏观经济环境及管理能力决定，在我国目前的情况还不可能全面放开投资渠道，应及时拓宽投资渠道，以加强基金的保值增值能力，有效地抵御各类经济风险，减少不必要的损失社会保障事业任重道远，我们必须立足于中国国情，走中国特色之路，促进社会保险制度的全面发展。参考文献龙翼飞：全国人大法制讲座十六讲完善我国的社会保障法律制度，参见人民网（），2000-8-26。贾俊玲：社会保障与法制建设，参见北大法律信息网（http:/