审执分离下的执行体制改革.doc

审执分离下的执行体制改革“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”是党的十八届四中全会提出的明确要求。执行改革也是司法改革的重要组成部分。笔者所在的某某市中级人民法院作为山西省首批司法改革试点单位，深刻认识到推进实施以审判权和执行权相分离的执行体制改革，对于健全司法权力运行机制、进一步解决执行难问题、提升人民群众对于之心工作的满意度具有重要意义。本文在对执行权性质进行简要分析的基础上，结合某某法院执行体制改革的相关举措对执行机制改革提出一些建议，以期抛砖引玉，共同推进执行体制改革的理论发展和实践推进。一、关于民事强制执行权的性质认定推进执行体制改革，最为基础的理论问题就是执行权的性质问题。民事强制执行权，是指民事生效法律文书未履行时，授权机关猜拳强制执行措施迫使义务人履行从而实现权利人民事权利的权力。经过多年的讨论，关于执行权的性质主流观点为“双重属性说”，认为执行权在国家分权属性上具有司法权和行政权双重属性，司法权和行政权的有机结合构成了符合的、独立的、完整的强制执行权。因为执行程序张包含了两种职责：一是单纯的实施执行行为；二是发布命令、裁决执行程序中的纠纷行为。前一种职责具有行政权主动性、单向性和非终局性，后一种职责具有司法权被动性、中立性和终局性的特点。执行权既不是一种纯粹的司法权，也不是一种纯粹的行政权，而是处于司法权与行政权之间的一种相对独立的边缘性国家权力。“双重属性说”是当前我国理论界与司法实践中关于强制执行权性质的主流观点，也是最高人民法院关于执行权性质的官方观点。然而这一学说却也造成了实践中的困惑。正如有的学者提出，把执行权认定为一种兼有司法权和行政权双重性质的权力，并在构造上把它区分为司法权性质的执行裁决权和行政权性质的执行实施权两个部分，但是，在执行权的组织构造和运作（垂直领导的执行局管理体制）上，贯穿的却全然是执行权的行政权性质。在执行权的运行中，吧执行裁判事务行政化管理，执行实施事务又进行诉讼化程序改造，就是执行权双重属性在司法实践困惑的具体体现。笔者认为，对照司法权、行政权的基本特征，执行权从根本上应属于一种行政权，是一种与审判权密切相关的行政权。对执行事务重新归类，现行执行实务中的审查、裁决、监督等事项，具有被动性、居中性、判断性、终局性的特点，起性质上应属于司法权。其与刑事审判权、民事审判权、行政审判权相并立，共同构成审判权，可以称之为执行审判权（或执行裁判权）。而执行实务中的命令、实施等，由于其具有主动性、管理性、强制性、单向性的特点，其性质当属于行政权无疑。据此，对于执行权从大的方面分类，就可以区分为执行命令权和执行实施权，既能准确反映执行权的特点，也有利于执行权的有效运行。两者构成了一个完整的执行行为，前者是执行行为的启动和决策，后者是执行行为的落实。具体来说，执行权能中的执行命令权能，这是排除实现生效法律文书确定内容的程序性障碍因素的可能性，启动事项生效法律文书确定内容的民事执行程序的可能性。其基本职能是启动民事执行程序并责令有关机构和人员协助执行，命令的对象主要是执行人员和协助执行人员。包括对生效法律文书的执行力进行审查和确认、决定执行程序启动个推进与否的权力等。执行权能中的执行实施权，是指猜拳执行措施、进行执行活动的权力，包括查询财产、调取证据、询问人员等的调查权、控制执行财产的查封权、拍卖、变卖、以物抵债等处置责任财产的变价权，强制转让财产的交付权等实施权。二、审执分离下的执行权行使机构的设置再20世界80年代末以前，执行工作与审判工作是很紧密的结合在一起的，审判庭既要负责审判，同时又要负责案件执行，审判法官往往就是案件的执行人员，这种模式在80年代以前，法院受理的案件数量不多，人员有限的条件下尚可适应。但随着案件的增多，执行难度加大，其弊端日益凸显。从案件的立案、审判再到执行，完全由一人负责到底，随意性较大，且执行力较为薄弱，难以保障胜诉当事人权益得到较好的实现地实现。此后，在最高人民法院指导下，地方各级法院积极推进审判和执行分立制度，普遍设立执行庭，专门负责案件的执行工作，实现了审执合一到审执分离的跨越，审执分立的观念进一步扥到强化。正如前文所述，笔者认同执行权的性质属于行政权，但并不认同应将执行局或者民事强制执行工作从法院分离出去，因为：（一）从理论上看，具有行政权性质的权力并不一定全都配置与行政机关。任何一种权力在行使过程中都不可能是纯粹的，都会伴随有其他权力作为次要权力，行政权与司法权的彼此交叉甚为普遍，如行政权中的行政复议等。（二）从历史上看，我国执行权一直由法院行使。从封建时代的行政与司法合一，审判和执行合一，到新中国成立后民事执行权配置给人民法院，这一制度从未变更，同时也与其他相关法律制度形成体系。（三）从执行实务上看，执行过程中很多事项仍需要法官裁决负责。执行权中仍有裁定、决定都能需简单判断的事项，这些事项直接涉及当事人的认识、财产等重大权利，有的还比较复杂，需要由法官作出决定，如罚款、拘留、对不动产的查封、处置，有多个当事人参与的财产分配等。（四）从实际效果上看，由法院行使执行权更符合执行效率原则的要求。如果执行权外分至法院以外的部门，而执行又离不开法院司法审查判断，可能导致当事人在法院和其他部门间来回奔波，加大了其申请执行的时间与金钱成本，和可能导致各个部门间的相互推诿扯皮，造成执行程序延宕，减低执行效率。并且，现在覆盖全国的法院网络执行查控系统已经基本建成，任何一家基础法院都能通这个系统查询被执行人在全国范围内的银行存款等财产信息，查人查物之难将渐行渐远。执行局内置于法院，符合执行效率原则。三、某某法院执行权运行机制改革某某法院在省委、市委和上级法院的领导、指导下，努力在研究问题、破解问题，先行先试，积极推进司法体制改革，作为司法体制改革整体架构的一个重要组成部分，根据审判权与执行权分离的要求，积极探索执行体制改革的路径。某某法院执行体制改革的主要内容有：（一）基本原则1、坚持执行裁决权与执行权相分离的原则；2、坚持繁简分流的原则；3、坚持分段集约与执行员包案执行相结合，强化执行实施权的内部分权和制约原则；4、坚持对执行流程全程监控，强化期限管理，提高执行效能原则。（二）执行机构某某法院执行局包括执行裁决组、监管组、指挥中心和执行大队。具体为：执行裁决组即按照某某法院司法改革整体安排成立的执行局审判团队，由四名入额法官+两名法官助理+1名书记员组成，按照“由审理者裁判，由裁判长负责”的司法责任制原则，裁决组法官组成执行裁判合议庭对案件进行审查，其由裁决组合议庭决定裁定不予执行，变更、追加被执行主体、执行担保审查、暂缓执行、多名债权人的参与分配方案、重大执行活动的方案和应急预案、采取罚款、拘留、搜查、强制迁出等强制执行措施，裁定中止执行、终结执行或终结本次执行程序，拍卖、变卖保留低价确定，实施司法救助等事项。执行监管组由三名坚持原则，熟悉执行业务的人员组成，负责对执行案件的节点监控，对执行人员执行案件的工作通报，对案件的评查和其他工作。执行指挥中心设正、副指挥长，分别由分管执行工作的院领导和执行局局长担任，下设一名查控专员和两名指挥调度员组成，负责执行查控和执行指挥中心的相关事务。设四个执行大队，每队由三名具有行政编制的执行员，两名事务员和一名书记员构成，负责对具体强制执行行为的实施四、审执分离下的执行改革设计某某法院的执行体制改革尚在进行中，一些设计和做法也在根据司法改革形势要求和具体工作实际进行修正，一些设想也在逐步推行。笔者拟对某某法院的执行改革一些措施进行评析，并结合执行权理论提出一些建议。笔者认为，现行的审判执行体制，已在很大程度上实现了执行权与审判权的分离，但仍然分离不彻底，即现行执行机构仍然行使了部分审判权，即执行的审查权，也导致自己监督自己，影响了执行公正和执行效率，导致执行机构定位混乱，因此，应按照对执行权的新认识，重新厘定执行机构的权力，对现行的执行体制进行彻底改革。改革的总体思路应该是：把执行权仅仅界定为行政权性质，权能包括执行命令权和执行实施权，按照行政权性质重新设置执行机构，重新优化执行权运行。执行裁判权归入司法审判权，其载体在组织构造和运作上称为审判系统的一部分。（一）将执行裁判权能从执行局分离出来，成立执行审判庭。执行审判庭专司执行裁判权，以审判权制约执行权，实现司法权对行政权的监督制约。某某法院的执行改革措施仍是将执行裁判部分置于执行局之下。这固然有其现实的原因，其一，执行权虽然是行政权，但在具体行使的时候，仍需要法官的参与和介入，行使释明权和处置突发事件，因此，有必要在执行局保留适当的法官。其二，是司法体制改革人员分类管理要求入额法官不超过39%。在法院整体案多人少的情况下，对于执行局配置大量的法官并不符合现实实际，因此，将执行裁决庭置于执行局之下尤其现实的考虑。但笔者认为，此举可以作为一时的权宜之计，但未来改革的方向必然应对是执行裁决庭从执行局分离出来。如前所述，当前执行事务中由执行机构行使的处理执行争议的权力并不是执行权，而是一种裁判权，这种裁判权与审判机构行使的审判权在本质上并无二致，只不过是在执行案件过程中衍生出来的设计到执行争议的裁判权而已。执行审判庭与法院的民事、刑事、行政审判为平行机构，既统一对执行的程序性争议进行审理和裁判，也对执行中的实体性争议进行审理和裁判。具体执行异议复议案件、执行监督、执行督促、不予执行、撤销仲裁裁决和与执行有关的派生诉讼案件，如案外人异议之诉、许可执行之诉、财产分配方案异议之诉等，改变目前上述案件由不同部门分散处理、法律适用不统一的状态。该庭应由熟悉执行业务的法官组成，与其他审判部门一样配备相应的法官助理和书记员。原则上高院、法院、基层法院都应设立单独的执行审判庭，部分基层法院如果相应的案件太少，可在民事审判机构设立专门的合一庭办理相关案件，以提高办理此类案件的专业化水平。（二）按照执行权的行政权性质，重新设置执行机构。对于上下级执行机构的设置，某某法院曾提出成立执行分局的设想，即在市一级设某某市法院执行局（不是某某市中级法院执行局），统一管理全市的执行案件和执行人员；每个基层法院取消执行局，由市法院执行局根据情况在案件较多的区县设立执行分局，以解决执行各地案件不均衡，执行力量分散的问题。笔者认为这一设置表示赞同，但也了解到，由于尚处于司法改革试点阶段，各地方之间的人员编制、人事关系、工资待遇尚未统一，还存在立案审批、案件管理、与其他部门配合的统一协调问题，以及权责分工，审级管理的问题，该设想一直没有付诸实施。笔者认为随着司法体制改革的全面铺开，省级人财物统一管理的逐步实现，这一问题将逐步解决。对于执行异议部分，笔者认为执行异议仍然可由执行行为地法院执行审判庭管辖，因为审判与执行机构互相独立，是法院执行局的行为不能等同于中级法院的行为。即分局办理的执行案件，异议由分局所在地的法院执行审判庭办理，市法院执行局办理的执行案件，异议由市法院执行审判庭办理。|（三）根据执行权的分类，重新优化执行权的运行机制。从某某法院的执行改革方案上看出，其在执行权的运行机制是初步实现了执行命令权和执行实施权的分离，同时根据本院实际，实行“四名入额法官+两名法官助理+1名书记员”的模式也十分值得借鉴，但其对执行裁决组和监管组的职责权能设定仍比较模糊，没有严格实现执行裁判和执行实施的分离。执行命令权能和实施权能应当分别由不同机构或人员行使。执行命令权包括采取控制性措施、处分性措施、制裁性措施的裁定以及裁定终结执行、终结本次执行、中止执行、不予执行等程序性事项，由执行法官行使。执行实施权包括采取控制性措施、处分性措施、制裁性措施异议出具决定书、通知书等或者不需要出去法律文书，由执行员直接为之的事项。执行实施工作由执行员负责。（四）相应建立执行员专门队伍。某某法院的执行大队主体是执行员，并根据法院实际，加入部分事务员（即法院事业编制人员），这个在司法改革试点中，对于在人员分类管理下，妥善安置人员，实现人员分流具有重要意义。执行员是执行实施的助理，是执行局人员构成的主要部分。长期以来，执行员的制度设置存在制度缺失，主要表现为法律地位不明。执行员不是法官，人民法院组织法、民事诉讼法及最高人民法院司法解释均只从职责和程序上来对执行员进行界定，强调执行工作由执行员进行，但对其法律地位不做规定；任职条件不明。法官法第52条第1款规定，对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。由于法律对如何参照没有具体规定，对什么样的人能当执行员就因各地各级法院的认识不同而有所不同；职责权限不明，人民法院组织法规定的过于笼统，实践中执行员与法官、书记员、法警、法官助理之间只能混淆的情况长期存在；职业保障缺失。法官法落实了法官审判津贴，但是对于参照法官法执行的执行员而言，由于任职条件、职级评定等没有具体明确的规定，无法确定相应的职级待遇。对此，笔者认为在执行体制改革中，要对执行员的法律地位、任职条件、职责权限和职业保障有较为详细的规定。执行员应具备法律专科以上文凭，身体健康强壮，属于国家公务员，类似法官助理，应有正常的职务晋升序列。其来源主要应从现有的部分助理审判员和法警、书记员等转任，不足部分面向社会公开招考，但一般应有三年以上工作经验，并通过执行员资格考试，并从事执行助理一年以后，才能被任命为执行员。其职责权限可以较为广泛